II GSK 1824/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Gronowski (spr.) Sędziowie NSA Jan Bała Maria Jagielska Protokolant Michał Stępkowski po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. B. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 5 lipca 2013 r. sygn. akt V SAB/Wa 19/13 w sprawie ze skargi P. B. na bezczynność Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego w sprawie wniosku o przyznanie środków finansowych w ramach programu "Diamentowy Grant" postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. postanowieniem z dnia 5 lipca 2013 r., sygn. akt V SAB/Wa 19/13 odrzucił skargę P. B. na bezczynność Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego w sprawie wniosku o przyznanie środków finansowych w ramach programu pod nazwą "Diamentowy Grant". Postanowienie zapadło na tle następującego stanu faktycznego sprawy: W "Monitorze Polskim" z dnia 7 listopada 2011 r. Nr 98, poz. 999 opublikowano Komunikat Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 27 października 2011 r. o ustanowieniu programu pod nazwą "Diamentowy Grant". Podstawę prawną komunikatu stanowił przepis art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o zasadach finansowania nauki (Dz. U. Nr 96, poz. 615 ze zm.), zwanej dalej "u.z.f.n." W myśl art. 26 ust. 1 u.z.f.n., finansowanie programów lub przedsięwzięć ustanawianych przez Ministra obejmuje działania dotyczące realizacji określonych przez Ministra zadań wynikających z polityki naukowej i naukowo-technicznej państwa. W świetle z ust. 2 wspomnianego artykułu, Minister właściwy do spraw nauki w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" ogłasza komunikaty o ustanowieniu programu i przedsięwzięcia. W myśl ust. 4, środki finansowe przeznaczone na finansowanie wspomnianych programów lub przedsięwzięć, są przekazywane jednostce naukowej lub innemu uprawnionemu podmiotowi na podstawie umowy. W świetle pkt. I ust. 1 załącznika programu "Diamentowy Grant" celem programu jest stworzenie możliwości rozwoju naukowego wybitnie uzdolnionym absolwentom studiów pierwszego stopnia lub studentom po ukończeniu trzeciego roku jednolitych studiów magisterskich, zwanym dalej "absolwentami lub studentami", prowadzącym badania naukowe, tak aby dać im możliwość skrócenia ścieżki kariery naukowej. Absolwent lub student prowadzący pod kierunkiem opiekuna naukowego, promotora lub promotora pomocniczego badania naukowe o wysokim stopniu zaawansowania, przez uzyskanie wsparcia finansowego w ramach programu, będzie miał warunki do wcześniejszego przygotowania rozprawy doktorskiej. O przyznanie środków finansowych w ramach programu mogą ubiegać się jednostki naukowe, o których mowa w art. 2 pkt 9 lit. a-d ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o zasadach finansowania nauki, posiadające kategorię naukową A+, A lub B, w których absolwent lub student prowadzi badania naukowe określone we wniosku o finansowanie w ramach programu i - w przypadku studentów - kontynuuje naukę. Środki finansowe w ramach programu są przyznawane w drodze konkursu ogłaszanego przez wspomnianego Ministra. Do oceny dopuszcza się wnioski spełniające wymagania formalne określone w ogłoszeniu. Wnioski niespełniające wymagań formalnych zwraca się wnioskodawcy z informacją o przyczynach zwrotu oraz możliwości uzupełnienia wniosku w terminie 7 dni od dnia otrzymania informacji. W myśl pkt. III ust. 5 komunikatu, środki finansowe w ramach programu są przyznawane jednostce naukowej na podstawie decyzji Ministra. Zgodnie z ust. 6, środki finansowe są przekazywane jednostce naukowej na podstawie umowy, z przeznaczeniem na finansowanie badań naukowych prowadzonych w ramach programu przez absolwentów lub studentów. Stosownie zaś do ust. 7, środki finansowe są przekazywane absolwentowi lub studentowi na podstawie umowy zawartej z jednostką naukową. Zgodnie z pkt. III ust. 8 komunikatu, jednostka naukowa otrzymująca środki finansowe w ramach programu jest obowiązana do monitorowania kariery absolwenta lub studenta oraz przekazania Ministrowi informacji na ten temat po upływie 12 miesięcy od zakończenia realizacji badań naukowych finansowanych w ramach programu. W dniu 11 lutego 2013 r. do Ministerstwa Nauki i Szkolnictwa Wyższego wpłynął wniesiony przez U. W. wniosek o finansowanie projektu w ramach programu "Diamentowy Grant" pt. "Prawa człowieka ponad granicami, granice praw człowieka. Analiza porównawcza regionalnych systemów ochrony praw człowieka w kontekście uniwersalizmu i relatywizmu kulturowego". Osobą prowadzącą wspomniany projekt jest P. B., zwany dalej "skarżącym". Pismami z dnia 15 marca i 18 kwietnia 2013 r. Ministerstwo Nauki i Szkolnictwa Wyższego poinformowało U. W. o nie spełnieniu przez omawiany wniosek wymogów formalnych, określonych w ogłoszeniu o konkursie z dnia 6 listopada 2012 r., co uzasadnia pozostawienie omawianego wniosku bez rozpoznania. Nie zgadzając się z tym stanowiskiem skarżący pismem z dnia 25 marca 2013 r. zwrócił się do Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego o uwzględnienie omawianego wniosku, jednakże spotkał się z odmową, o czym poinformowano go w piśmie Ministerstwa Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 19 kwietnia 2013 r. Skarżący pismem z dnia 29 kwietnia 2013 r. wezwał Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego do usunięcia naruszenia prawa, składając również do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez tego Ministra. W odpowiedzi na skargę Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego w pierwszej kolejności wniósł o odrzucenie skargi. Zdaniem organu brak jest po stronie skarżącego legitymacji do wniesienia skargi, gdyż nie jest on stroną postępowania administracyjnego w sprawie przyznanie środków finansowych objętych programem "Diamentowy Grant". Stroną takiego postępowania był jedynie U. W., który złożył wniosek o przyznanie świadczenia na wspomniany projekt badawczy skarżącego. Natomiast skarżący posiadał jedynie interes faktyczny w uzyskaniu takiego świadczenia, nie dający prawa w złożeniu skargi do sądu administracyjnego. W przypadku nie uwzględnienia tego stanowiska Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego wniósł o oddalenie skargi, wskazując na brak spełnienia przez skarżącego wymogów formalnych dla ubiegania się o środki finansowe w ramach omawianego programu. Postanowieniem z dnia 5 lipca 2013 r., sygn. akt V SAB/Wa 19/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. odrzucił skargę, o czym była mowa na wstępie. Podzielono stanowisko Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego o braku spełnienia przez skarżącego przymiotu strony postępowania wszczętego przez U. W. w sprawie objęcia projektu skarżącego świadczeniem objętego programem "Diamentowy Grant", co pozbawia skarżącego legitymacji w złożeniu skargi na pozostawienie bez rozpoznania omawianego wniosku przez Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego. Jako podstawę prawną dla odrzucenia skargi Sąd pierwszej instancji powołał przepis art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed Sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej "p.p.s.a." W myśl tego przepisu, Sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Skarżący wywiódł skargę kasacyjną od powyższego postanowienia, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. Skarga kasacyjna zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 50 § 1 i 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. oraz art. 28 k.p.a. Ponadto skarga kasacyjna zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 45 Konstytucji RP, art. 187a ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. z 2012 r., poz. 572 ze zm.), zwanej p.s.w., oraz art. 14 ust. 1 u.z.f.n. w związku z pkt. I ust. 1 załącznika do komunikatu Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego o ustanowieniu programu pod nazwą "Diamentowy Grant". Skarga kasacyjna polemizuje ze stanowiskiem zajętym w zaskarżonym postanowieniu, podzielającym pogląd organu, o braku przez skarżącego przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym wszczętym przez U. W. w sprawie objęcia projektu skarżącego Diamentowym Grantem, jak i legitymacji w złożeniu skargi do sądu administracyjnego. Według skargi kasacyjnej interes prawny skarżącego wynika z art. 187a p.s.w. W myśl tego przepisu, wybitnie uzdolnieni absolwenci studiów licencjackich i inżynierskich oraz studenci po ukończeniu trzeciego roku jednolitych studiów magisterskich, łącznie nie więcej niż 100 osób, mogą w drodze konkursu, realizowanego w ramach programu ministra właściwego do spraw nauki "Diamentowy Grant", otrzymać środki na badania naukowe, finansowane ze środków przewidzianych w budżecie państwa na naukę. W świetle skargi kasacyjnej absolwent/student jest jedyną osobą (w przeciwieństwie do zespołów uczelnianych powoływanych w celu ubiegania się o granty badawcze), która korzysta ze środków przyznanych mu przez Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego w omawianym trybie. Uczelnia pobiera jedynie prowizję, która nie może przekraczać 10% przyznanego dofinansowania. Ponadto, przymiot interesu prawnego skarżącego w sprawie skarga kasacyjna wywodzi z przepisu 14 ust. 1 u.z.f.n. Stosownie do tego przepisu, strona niezadowolona z decyzji dotyczącej przyznania albo odmowy przyznania środków finansowych na naukę może zwrócić się do Ministra z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy w terminie 14 dni od dnia otrzymania decyzji. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące odwołań od decyzji. W odpowiedzi na skargę Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko o braku po stronie skarżącego legitymacji do wniesienia w niniejszej sprawie skargi do sądu administracyjnego. Jak podniósł, podmiotami uprawnionymi do uzyskania środków finansowych na podstawie ustawy o zasadach finansowania nauki są wyłącznie jednostki naukowe prowadzące w sposób ciągły badania naukowe oraz prace rozwojowe, wymienione enumeratywnie w art. 2 pkt 9 u.z.f.n. W rozumieniu tego przepisu osoby fizyczne nie są traktowane jako jednostki naukowe, a tym samym nie mogą być finansowane na podstawie wspomnianej ustawy. Wyjątkiem jest możliwość finansowania osób fizycznych, będących tzw. podmiotami działającymi na rzecz nauki, o których mowa w art. 2 pkt 11 u.z.f.n. Wyjątek ten nie odnosi się jednakże do okoliczności niniejszej sprawy. Zgodnie z art. 2 pkt 11 u.z.f.n., podmiotem działającym na rzecz nauki jest podmiot wykonujący w sposób ciągły zadania z zakresu upowszechniania nauki, nieotrzymujący dotacji na działalność statutową ze środków finansowych na naukę. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd pierwszej instancji. Ze względu na chronologię postępowania w sprawie w pierwszej kolejności wymaga rozważenia sytuacja prawna skarżącego na etapie postępowania administracyjnego, a w szczególności, czy i w jakim zakresie przysługuje mu przymiot strony postępowania, w rozumieniu art. 28 k.p.a., w ubieganiu się o przyznanie świadczenia pomocowego na realizację projektu w ramach programu "Diamentowy Grant". W myśl art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przymiot strony postępowania uzależniony jest od posiadania interesu prawnego. Na gruncie tego przepisu, w świetle piśmiennictwa i orzecznictwa, "interes prawny", to interes osobisty, własny, indywidualny, znajdujący swoją podstawę w konkretnym przepisie prawa materialnego oraz potwierdzenie w okolicznościach faktycznych (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2005, s. 224 i n., a także m.in. wyrok NSA z dnia 10 lutego 2005 r., OSK 1012/04). Jak podnosi się w piśmiennictwie, związek normatywny między omawianym interesem prawnym lub obowiązkiem danego podmiotu a postępowaniem administracyjnym wyraża się tym, że postępowanie "dotyczy" interesu prawnego lub obowiązku tego podmiotu. Postępowanie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku konkretnego podmiotu w tym sensie, że w wyniku takiego postępowania wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach lub obowiązkach tej osoby lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach jednego podmiotu wpływa na prawa i obowiązku innego podmiotu. W pierwszym przypadku postępowanie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku danego podmiotu w sposób bezpośredni w tym znaczeniu, że decyzja administracyjna rozstrzyga o jego prawach i obowiązkach, w drugim – postępowanie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku innego podmiotu w sposób pośredni, bowiem decyzja nie rozstrzyga wprost o jego prawach i obowiązkach, lecz jedynie oddziaływa na jego prawa i obowiązki wskutek powiązania sytuacji prawnej adresata decyzji z tym podmiotem (A. Wróbel (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, s. 239). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy w pierwszej kolejności interes prawny, w rozumieniu art. 28 k.p.a., posiadał U. W. Postępowanie administracyjne wywołane jego wnioskiem było ukierunkowane na rozstrzygnięcie w sposób bezpośredni o jego prawach i obowiązkach, a w szczególności na uzyskanie wnioskowanych środków finansowych na realizację wspomnianego programu badawczego realizowanego przez skarżącego. Toteż, zgodnie z warunkami programu "Diamentowy Grant" U. W. był nie tylko podmiotem uprawnionym do złożenia omawianego wniosku, ale także z założenia adresatem decyzji Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego o przyznaniu środków finansowych w ramach zgłoszonego programu naukowego. Natomiast inna była sytuacja prawna skarżącego. Nie dysponował on własnym prawem dla wszczęcia postępowania o udział w omawianym programie, gdyż mogła to uczynić tylko określona jednostka naukowa, o czym była mowa. Podobnie skarżący nie mógł być adresatem decyzji przyznającej stosowne środki finansowe. Innymi słowy, ewentualna decyzja nie mogłaby kształtować jego praw i obowiązków w sposób bezpośredni, lecz pośredni. Jednakże, zgodnie z warunkami programu "Diamentowy Grant", wszczęte postępowanie administracyjne było ukierunkowane na ukształtowanie stosunków prawnych między U. W. a skarżącym, tak aby w razie uzyskania decyzji przyznającej wnioskowane świadczenie U. W. mógł zawrzeć ze skarżącym odpowiednią umowę i przekazać mu stosowne środki finansowe na badania naukowe, finansowane ze środków przewidzianych w budżecie państwa na naukę, objętych programem "Diamentowy Grant", stosownie do art. 187a p.s.w. Z powyższych względów, od chwili wszczęcia przez U. W. postępowania o przyznanie środków w ramach omawianego programu wchodzi już w grę ochrona przez skarżącego swojego interesu prawnego, który został zagrożony pozostawieniem bez rozpoznania przez Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego wniosku U. W. o objęcie programem przedsięwzięcia badawczego skarżącego, mogącego być dofinansowanym na rzecz skarżącego środkami finansowymi, zgodnie z warunkami programu "Diamentowy Grant". Istotą i celem interesu prawnego skarżącego było zatem doprowadzenie do sfinalizowania wszczętego postępowania administracyjnego poprzez uzyskanie przez U. W. decyzji przyznającej mu środki finansowe na realizację projektu skarżącego, gdyż otwierało mu to drogę do uzyskania środków finansowych (art. 187a p.s.w.). Dlatego skarżący miał prawo we własnym imieniu popierać wniosek U. W., składać stosowne wyjaśnienia i przedkładać dowody. Skarżący swój interes prawny wywodzi z tzw. prawa refleksowego. Prawo refleksowe kształtuje specyficzną więź prawną między podmiotem dysponującym publicznym prawem podmiotowym o charakterze pozytywnym a osobą trzecią dysponującą prawem publicznym negatywnym. Związek ten ma charakter materialny i formalny. Materialny wyraża się w tym, że wykonywanie (przyznanie) uprawnień pierwszemu z nich powoduje pewien skutek w uprawnieniach drugiego. Formalny z kolei wiąże się z koniecznością ochrony procesowej podmiotu dysponującego prawem refleksowym w postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji (por. A. Matan, Komentarz do art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego; LEX 2010). Przechodząc do kolejnej spornej kwestii legitymacji skarżącego do złożenia skargi do sądu administracyjnego istota sprawy sprowadza się do przesądzenia, czy skarżącemu przysługuje interes prawny w rozumieniu przepisu art. 50 § 1 p.p.s.a. W myśl tego przepisu, uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Sformułowanie "każdy, kto ma w tym interes prawny", o którym mowa w powołanym przepisie, oznacza odejście przy określaniu podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi od pojęcia strony, w rozumieniu art. 28 k.p.a. Interes prawny w złożeniu skargi do sądu administracyjnego, o którym mowa w art. 50 § 1 p.p.s.a., musi mieć oparcie w przepisach prawa. Istoty tego interesu prawnego należy upatrywać w jego związku z konkretną normą prawną, którą może być norma należąca do każdej dziedziny prawa (a więc nie tylko prawa administracyjnego), na podstawie której dany podmiot, w określonym stanie faktycznym, może domagać się konkretyzacji jego uprawnień lub obowiązków bądź "żądać przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności w celu ochrony jego praw lub obowiązków" (por. z dnia 24 listopada 2004 r., OSK 919/04, OSP 2005, z. 11, poz. 128, z glosą W. Chróścielewskiego). W niniejszej sprawie, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, interes prawny skarżącego do wniesienia skargi do sądu administracyjnego wynika ze wspomnianej już ochrony prawa refleksowego, przysługującemu skarżącemu, mającego oparcie w art. 187a p.s.w., a które to prawo zostało zagrożone pozostawieniem bez rozpoznania przez Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego wniosku U. W., ukierunkowanego na przyznanie skarżącemu omawianych środków finansowych. W świetle założeń programu "Diamentowy Grant" jego beneficjentem jest ostatecznie absolwent lub student będący autorem projektu zgłoszonego do konkursu w ramach omawianego grantu, a takim jest skarżący. Przymiotu strony w postępowaniu przed sądem administracyjnym nie pozbawiają skarżącego przepisy ustawy o zasadach finansowania nauki wskazane przez Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego w odpowiedzi na skargę kasacyjną. Przepisy te nie mają w sprawie zastosowania, a w szczególności nie odnoszą się do świadczeń na rzecz absolwentów/studentów w ramach programu Diamentowy Grant. Reasumując. W świetle art. 50 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 187a p.s.w. absolwentowi lub studentowi przysługuje skarga do sądu administracyjnego na pozostawienie bez rozpoznania przez Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego wniosku jednostki naukowej, która zgłosiła projekt badawczy prowadzony przez absolwenta lub studenta w celu uzyskania wsparcia finansowego w ramach programu "Diamentowy Grant". W tym stanie sprawy zaskarżone postanowienie, pozbawiające skarżącego przymiotu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym, narusza prawo. Postanowienie to zapadło nie tylko z naruszeniem art. 187a p.s.w., ale również art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska wyrażonego w zaskarżonym postanowieniu, aby brak interesu prawnego, w rozumieniu przepisu art. 50 § 1 p.p.s.a., stanowił uchybienie natury formalnej, uzasadniające odrzucenie skargi. Interes prawny do wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest przesłanką materialnoprawną. Zakwestionowanie po stronie skarżącego posiadania interesu prawnego do wniesienia skargi powinno nastąpić po przeprowadzeniu rozprawy i prowadzić do oddalenia skargi, nie zaś jej odrzucenia. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 185 p.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. celem rozpoznania skargi.