II OSK 2655/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Spółki Akcyjnej z siedzibą w Sitkówce od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 lipca 2013 r., sygn. akt IV SAB/Wa 50/13 w sprawie ze skargi [...] Spółki Akcyjnej z siedzibą w Sitkówce na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Środowiska w sprawie wszczętego z urzędu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 5 lipca 2013 r., sygn. akt IV SAB/Wa 50/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę [...] Spółki Akcyjnej z siedzibą w Sitkówce na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Środowiska w sprawie wszczętego z urzędu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. W piśmie z dnia 30 października 2012 r. [...] S.A. z siedzibą w Sitkówce wniosły za pośrednictwem organu skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie – zarejestrowaną pod sygn. akt IV SAB/Wa 206/12 – na bezczynność Ministra Środowiska w sprawie wszczętego z urzędu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Marszałka Województwa Świętokrzyskiego z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] orzekającej o zezwoleniu na uczestnictwo we wspólnotowym systemie handlu uprawnieniami do emisji instalacji do produkcji wapna – piec typu Maerz w [...] S. A. z siedzibą w Sitkówce. Obecny na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2013 r. pełnomocnik skarżącego w sprawie o sygn. akt IV SAB/Wa 206/12 zmodyfikował skargę oświadczając, że obejmuje ona dwie skargi: jedna dotyczy bezczynności wraz z wnioskiem o ukaranie organu grzywną, a druga dotyczy przewlekłego prowadzenia postępowania, która również zawiera wniosek o ukaranie organu grzywną. Wobec powyższego Sąd I instancji postanowił wyłączyć z akt sprawy o sygn. akt IV SAB/Wa 206/12 skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania wraz z wnioskiem o ukaranie organu grzywną. Skarga została zarejestrowana pod numerem IV SAB/Wa 50/13. Ponadto Sąd zobowiązał organ do udzielenia odpowiedzi na skargę w przedmiocie przewlekłości postępowania. Odpowiadając na skargę organ wniósł o odrzucenie ewentualnie o oddalenie skargi podnosząc, że skarga nie została poprzedzona wezwaniem Ministra Środowiska do usunięcia naruszenia prawa. Zarządzeniem z dnia 21 maja 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wezwał pełnomocnika skarżącego do udzielenia informacji, w terminie siedmiu dni pod rygorem odrzucenia skargi, czy przed wniesieniem do Sądu skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Środowiska w sprawie wszczętego z urzędu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Marszałka Województwa Świętokrzyskiego z dnia [...] maja 2012 r. nr [...], skarżący wystąpił do wymienionego organu z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa i ewentualnie nadesłanie tego wezwania bądź jego odpisu z adnotacją organu wskazującą na datę złożenia tegoż wezwania. W odpowiedzi na powyższe wezwanie skarżący w piśmie z dnia 28 czerwca 2013 r. wyjaśnił, że skierował powyżej opisane wezwanie do Ministra Środowiska w dniu 8 sierpnia 2012 r., którego kserokopię wraz z potwierdzeniem jego wysłania dołączył do przedmiotowego pisma. Ponadto w piśmie tym skarżący wyjaśnił, że z dniem 2 kwietnia 2013 r. uległa zmianie nazwa Spółki z "[...] S.A." na "[...] Spółka Akcyjna", potwierdzając zmianę nazwy kserokopią postanowienia sądu rejestrowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym postanowieniem z dnia 5 lipca 2013 r. odrzucił skargę na podstawie art. 52 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako "p.p.s.a.") Sąd I instancji wskazał, że wyczerpanie stosownych środków zaskarżenia jest podstawową przesłanką dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego. W przypadku skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, wyczerpanie środków zaskarżenia następuje poprzez wniesienie środka przewidzianego w art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, dalej jako "k.p.a."). W ujęciu tego przepisu – w brzmieniu obowiązującym po nowelizacji od dnia 11 kwietnia 2011 r., dokonanej ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18), na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu – wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Sąd I instancji wyjaśnił, że Minister Środowiska, na którego przewlekłe prowadzenie postępowania wniesiona została skarga, jest naczelnym organem administracji publicznej, zatem nie ma nad nim organu wyższego stopnia, a wobec tego do niego należało wnieść – przed wystąpieniem ze skargą do Sądu – wezwanie do usunięcia naruszenia prawa spowodowanego przewlekłym prowadzeniem postępowania. Tymczasem ze zgromadzonego w rozpoznawanej sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że przed wniesieniem skargi do Sądu na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Środowiska, skarżący nie wyczerpał trybu przewidzianego w art. 37 § 1 k.p.a., gdyż nie wniósł do Ministra Środowiska stosownego wezwania do usunięcia naruszenia prawa spowodowanego przewlekłym prowadzeniem postępowania. Wyczerpania tego trybu również nie potwierdza pismo z dnia 7 sierpnia 2012 r., na które powołuje się skarżący w piśmie z dnia 28 czerwca 2013 r. Wystąpienie to, nie stanowi wypełnienia obowiązku wynikającego z art. 37 § 1 k.p.a., bowiem skarżący wezwał nim Ministra Środowiska do zaprzestania naruszenia prawa polegającego na bezczynności organu, nie stanowi zatem ono wezwania do usunięcia naruszenia prawa spowodowanego przewlekłym prowadzeniem postępowania. W dalszej części rozważań Sąd I instancji przedstawił rozważania dotyczące różnic pomiędzy pojęciem "bezczynności" a "przewlekłością". Sąd I instancji dokonując analizy przepisów prawa, orzecznictwa sądów administracyjnych i opracowań literatury przedmiotu uznał, iż o bezczynności organu można mówić dopiero po upływie terminu przewidzianego do załatwienia sprawy. Natomiast o przewlekłym prowadzeniu postępowania w rozumieniu Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi można mówić wyłącznie przed upływem tego terminu, który określony jest przepisami właściwej ustawy, zasadnicze znaczenie ma bowiem wyznaczona przepisami prawa data upływu terminu załatwienia sprawy. Pamiętać jednak trzeba, że o przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić, gdy organ pozostaje w zwłoce z własnej winy. W konsekwencji Sąd I instancji stwierdził, że niezłożenie w niniejszej sprawie przez skarżącego takiego wezwania do usunięcia naruszenia prawa spowodowanego przewlekłym prowadzeniem postępowania, z odpowiednim wyprzedzeniem ewentualnego wniesienia skargi, a więc z co najmniej trzydziestodniowym wyprzedzeniem, wynikającym z terminów załatwiania spraw przez organy administracji publicznej, zakreślonych w art. 35 k.p.a., stanowi brak formalny skargi, skutkujący jej odrzuceniem, albowiem dopóki stronie przysługuje prawo wniesienia do organu jakiegokolwiek środka prawnego, dopóty wniesienie skargi do sądu administracyjnego jako przedwczesne jest niedopuszczalne, gdyż postępowanie sądowoadministracyjne nie może zostać uruchomione, jeżeli nie zostały wykorzystane środki weryfikacji kwestionowanych działań, dostępne podmiotowi w postępowaniu administracyjnym, który chce uruchomić postępowanie sądowoadministracyjne. Istotą i celem takiego środka jest bowiem stworzenie dodatkowych możliwości autorewizji własnego działania przez ten organ, który pozostaje w bezczynności lub przewlekle prowadzi postępowanie i to tylko w związku z zagrożeniem wniesienia skargi do sądu, a takiej dodatkowej możliwości weryfikacji własnego działania w niniejszej sprawie organ został pozbawiony. Z powyższych względów, w oparciu o art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., Sąd I instancji odrzucił skargę, o zwrocie wpisu od skargi orzekł na mocy art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosła "[...] S.A." reprezentowana przez radcę prawnego. Postanowienie zaskarżono w całości zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania tj.: - art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. - poprzez niewłaściwe jego zastosowanie, tj. odrzucenie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Środowiska w sprawie wszczętego z urzędu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z powołaniem się na brak wyczerpania - przed złożeniem skargi - trybu przewidzianego w art. 37 § 1 k.p.a. w sytuacji, gdy bezspornym jest, że skarżąca - przed wniesieniem skargi - wezwała Ministra Środowiska do usunięcia naruszenia prawa. Wskazując na powyższy zarzut wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym w myśl art. 182 § 1 p.p.s.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że z wezwania do zaprzestania naruszenia prawa z dnia 7 sierpnia 2012 r. wynika bezspornie, że skarżąca, kwestionując prowadzone przez Ministra Środowiska postępowanie dowodowe oraz żądanie przez Ministra Środowiska od skarżącej przedstawiania dodatkowych dokumentów oraz wykazywania przez skarżącą kwestii związanych z technicznymi aspektami rodzaju instalacji (czy instalacja jest nowa czy rozbudowana), zarzucała organowi przewlekłe prowadzenie postępowania i tym samym wezwała ten właśnie organ do usunięcia naruszenia prawa poprzez wydanie merytorycznego orzeczenia zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. W wezwaniu tym skarżąca jednoznacznie zarzuciła Ministrowi Środowiska przewlekłe prowadzenie postępowania wskazując, że wykazywanie aspektów technicznych instalacji należało do postępowania rozpoznawczego, ostatecznie zakończonego wydaniem decyzji z dnia [...] maja 2012 r. Strona skarżąca zaznaczyła, że kwestie nie mogą być ponownie badane, albowiem wchodziły w zakres merytorycznego wniosku o wydanie zezwolenia i nie wchodzą zatem do merytorycznego rozpoznania sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji. W ocenie skarżącej, wezwaniem z dnia 7 sierpnia 2012 r., zarzuciła organowi administracji przewlekłe prowadzenie postępowania, wywołane podejmowaniem pozornych w istocie działań, niesłużących zakończeniu sprawy. Podniesiono, iż na wezwanie powyższe Minister Środowiska złożył odpowiedź, w której to odpowiedzi, w dalszym ciągu powoływał się na konieczność prowadzenia postępowania dowodowego oraz wzywał stronę do doręczenia schematu technologicznego instalacji do wypału wapna oraz informował stronę o podejmowanych przez siebie czynnościach. Czynności te w ocenie skarżącej miały charakter pozorny. W efekcie czego skarżąca w ustawowym terminie wniosła do sądu skargę. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Środowiska wniósł na podstawie art. 180 p.p.s.a. w zw. z art. 178 p.p.s.a. o jej odrzucenie z uwagi na brak formalny w postaci jej niepodpisania przez pełnomocnika będącego radcą prawnym lub adwokatem. W przypadku nieuwzględnienia ww. żądania, z ostrożności procesowej na podstawie 184 p.p.s.a. wniesiono o jej oddalenie. Złożono również wniosek o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie. Wskazać bowiem należy, że skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania co do zasady musi być, w myśl art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a., poprzedzona środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Oznacza to, że skargę można wnieść dopiero po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie pozostaje fakt czy wyczerpane zostały przez stronę skarżącą środki zaskarżenia na drodze postępowania administracyjnego, co uprawnia w myśl art. 52 § 1 p.p.s.a do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Sąd I instancji odrzucając skargę przyjął, że skarżąca Spółka nie wezwała na piśmie organu do usunięcia naruszenia prawa, o którym stanowi art. 37 § 1 k.p.a. Jednocześnie rację ma skarżąca kasacyjnie, iż Sąd I instancji nie zajął żadnego merytorycznego stanowiska wobec pisma Spółki z dnia 7 sierpnia 2012 r., skierowanego do Ministra Środowiska. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zwrócono szczególną uwagę, że istota sporu sprowadza się do zakwalifikowania powołanego wyżej pisma skarżącej z dnia 7 sierpnia 2012 r. Stanowisko wyrażone w skardze kasacyjnej jest o tyle istotne, bowiem w orzecznictwie sądowym przyjmuje się powszechnie, że o charakterze środka procesowego nie przesądza jego nazwa, lecz treść pisma i treść żądań strony (por. wyrok NSA z dnia 2 marca 1987 r., sygn. akt II SA 92/87, z dnia 16 grudnia 1987r., sygn. akt IV SA 787/87, postanowienie NSA z dnia 4 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1478/12, opubl. na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Pod tym kątem należało zatem ocenić treść pisma skarżącej Spółki z dnia 7 sierpnia 2012 r., a więc czy wynikał z niej w sposób wyraźny zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie i wezwanie do usunięcia tego rodzaju naruszenia. Sąd I instancji nie podał z jakich przyczyn w jego ocenie przedstawione pismo nie odpowiadało wymaganiom wezwania do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a. Zgodnie z powołanym ostatnio przepisem na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu – wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Złożenie zażalenia lub wezwania do usunięcia naruszenia prawa w trybie przewidzianym w art. 37 § 1 k.p.a. stanowi przesłankę skargi do sądu administracyjnego na przewlekłe prowadzenie postępowania, gdyż jest to środek zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 2 p.p.s.a. Warunek ten będzie spełniony niezależnie od zajętego w tym przedmiocie stanowiska organu do którego wniesiono środek prawny przewidziany w art. 37 § 1 k.p.a. Powołany przepis skutek wniesienia środka zaskarżenia wiąże bowiem jedynie z samym wniesieniem tego środka zaskarżenia, a nie z jego rozpatrzeniem przez organ. Ze względu na charakter środka prawnego przewidzianego w art. 37 § 1 k.p.a., zażalenie lub wezwanie do usunięcia naruszenia prawa powinno być załatwione niezwłocznie. Skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej można zatem wnosić w każdym czasie po wyczerpaniu przysługujących stronie środków zaskarżenia lub po złożeniu wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Złożenie więc zażalenia lub wezwania do usunięcia naruszenia prawa wywiera skutek wyczerpania środków zaskarżenia i umożliwia stronie skuteczne wniesienie skargi na przewlekłe postępowanie. Sąd I instancji winien zatem ponownie rozpoznać sprawę przy uwzględnieniu poczynionych wskazań, w szczególności w zakresie analizy pisma skarżącej Spółki z dnia 7 sierpnia 2012 r. z uwzględnieniem treści pisma znajdującego się na karcie 55v. – akt sądowych. Z tych przyczyn odrzucenie skargi w oparciu o art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. należało uznać co najmniej za przedwczesne. Zatem zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 37 § 1 k.p.a. okazał się zasadny. Uwzględniając powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego sąd orzeka jedynie wówczas, gdy rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku, ponieważ przepisy art. 203 i art. 204 p.p.s.a wiążą zwrot kosztów postępowania kasacyjnego z wyrokiem sądu pierwszej instancji oddalającym lub uwzględniającym skargę, co nie ma miejsca w przypadku rozpoznawania skargi kasacyjnej od postanowienia odrzucającego skargę lub umarzającego postępowanie sądowoadministracyjne.