I OSK 2532/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia del. WSA Jacek Fronczyk (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 9 lipca 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej w Tarnowie skargi kasacyjnej PGNIG SPV 4 Spółki z o.o. w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 lipca 2013 r. sygn. akt II SAB/Kr 63/13 w sprawie ze skargi A. G. i J. G. na bezczynność PGNIG SPV 4 Spółki z o.o. w Warszawie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 5 lipca 2013 r. o sygn. akt II SAB/Kr 63/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uwzględnił skargę A. G. i J. G. na bezczynność PGNiG SPV 4 Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, zobowiązując PGNiG SPV 4 Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie do wydania w terminie 14 dni aktu lub podjęcia czynności w sprawie wniosku A. G. i J. G. z dnia 7 stycznia 2012 r. (pkt I), stwierdzając także, że bezczynność Spółki nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II) oraz zasądzając od PGNiG SPV 4 Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie na rzecz skarżących A. G. i J. G. kwotę 374 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt III). W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. A. G. i J. G. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na bezczynność Karpackiej Spółki Gazownictwa Sp. z o.o. z siedzibą w Tarnowie, zarzucając jej bezczynność, polegającą na nieudostępnieniu informacji publicznej na ich wniosek z dnia 7 stycznia 2012 r. w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), przy jednoczesnym niewydaniu rozstrzygnięcia o odmowie udzielenia informacji publicznej lub umorzeniu postępowania. Skarżący wskazali na istniejący obowiązek stosowania przez Spółkę przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, który – ich zdaniem – wynika z art. 4 ust. 1 pkt 5 tej ustawy, bowiem zobowiązanymi do udostępniania informacji publicznej, oprócz władz publicznych, są również inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Skarżący podnieśli, że użycie przez ustawodawcę terminu "zadania publiczne" świadczy, że Spółka jest podmiotem zobowiązanym, wszak zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty, także niebędące organami władzy publicznej. Tak rozumiane "zadanie publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej lub ustawie. Skarżący podkreślili, że wykonywanie zadań publicznych zawsze wiąże się z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli. Dystrybucja gazu i inne zadania wykonywane przez przedsiębiorstwo gazownicze ze względu na znaczenie gazu dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli, a tym samym urzeczywistniania dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji RP, są zadaniami publicznymi. W świetle powyższych rozważań, żądanie udostępnienia decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy gazociągów dotyczy "sprawy publicznej" i nakłada na przedsiębiorstwo obowiązek udzielenia informacji. W dalszej kolejności skarżący odnieśli się do kwestii dopuszczalności wniesionej skargi w świetle art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), wskazując, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, bezczynność zobowiązanego w przedmiocie udzielenie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Skarżący podkreślili, że we wniosku z dnia 7 stycznia 2012 r. wystąpili m.in. o udostępnienie kserokopii decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy gazociągu. Podkreślili, że do dnia sporządzenia skargi nie otrzymali jakichkolwiek dokumentów od Spółki, ani też rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej, czy też w sprawie umorzenia postępowania w tym przedmiocie. W odpowiedzi na skargę Karpacka Spółka Gazownictwa Sp. z o.o. z siedzibą w Tarnowie wniosła o jej oddalenie, podnosząc, że pełnomocnictwa do reprezentowania skarżących, złożone w postępowaniu, nie zawierają stosownego umocowania do występowania w ich imieniu z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej. Z załączonego pełnomocnictwa wynika bowiem, że A. G. udzieliła swojemu mężowi pełnomocnictwa do zawarcia w jej imieniu z Korporacją Prawno – Finansową "Feniks" S.K.A. umowy o dochodzenie roszczeń od przedsiębiorcy przesyłowego oraz do wykonania wszystkich praw i obowiązków wynikających z zawartej w jej imieniu umowy. Tym samym, umocowanie to obejmowało windykację należności, zlecenie do wykonania wynikających z tej umowy praw i obowiązków. Z kolei z pełnomocnictwa udzielonego Korporacji Prawno – Finansowej "Feniks" przez J. G. z dnia 10 października 2011 r. wynika upoważnienie do reprezentowania go w sprawie uzyskania należnych kwot za korzystanie przez przedsiębiorstwa przesyłowe z gruntów stanowiących jego własność oraz do uregulowania stanu prawnego poprzez doprowadzenie do zawarcia odpłatnej umowy pomiędzy nim jako właścicielem a przedsiębiorstwem przesyłowym. Pełnomocnictwa te nie objęły więc swym zakresem uzyskania informacji dotyczących instalacji znajdujących się na nieruchomościach skarżących, czyli kwestionowania nieudzielania takich informacji Co więcej, z drugiego pełnomocnictwa nie wynika, by było ono udzielone również w imieniu A. G.. A nawet jeśliby uznać, iż J. G. działał także w imieniu żony, to udzielone przez niego pełnomocnictwo wykracza poza zakres pełnomocnictwa otrzymanego od mocodawczyni. Skoro więc wniosek o udzielenie informacji publicznej nie był złożony przez podmiot należycie umocowany, zatem nie można przyjąć, iż doszło do bezczynności po stronie Karpackiej Spółki Gazownictwa Sp. z o.o., co z kolei wskazuje na bezzasadność złożonej skargi. W przypadku przyjęcia przez Sąd istnienia umocowania do złożenia wniosku, Spółka zarzuciła kolejną okoliczność wskazującą na bezzasadność wniesionej skargi, jaką – w jej ocenie – jest brak interesu publicznego w uzyskaniu przez Alinę G. i J. G. oczekiwanej informacji. Spółka podkreśliła, że istotne jest, by wniosek o udostępnienie informacji dotyczył spraw publicznych, czyli, by osoba zwracająca się o taką informację miała interes publiczny w uzyskaniu takich informacji. Z uwagi więc na fakt, iż o uzyskanie informacji publicznej wystąpił podmiot kierujący do Spółki przede wszystkim żądania związane ze swoimi roszczeniami w zakresie bezumownego korzystania z nieruchomości oraz ustanowienia służebności przesyłu za wynagrodzeniem, trzeba przyjąć, że żądana informacja ma służyć wnioskodawcy w jego indywidualnych sprawach, wszak strona gromadzi informacje dla lepszego przygotowania się do sprawy sądowej. Uzyskanie bowiem tych informacji mogłoby pozwolić na zapoznanie się z argumentacją obronną, powołaną przez Spółkę w ewentualnej sprawie sądowej. Tym samym, nie chodzi tu o informację o sprawach publicznych. Dostęp do informacji publicznej – jako instrument prawa publicznego, które z samego swego założenia nakierowane jest na zaspokajanie "dobra powszechnego" – nie może służyć wyłącznie załatwianiu indywidualnych spraw wnioskodawców, w dodatku prowadząc do nieusprawiedliwionego postawienia podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji w pozycji już na starcie gorszej, niż pozycja jednostki. Spółka zaznaczyła, że na wypadek uznania, iż w niniejszej sprawie doszło do skutecznego złożenia wniosku o udzielenie informacji publicznej, przedsiębiorca ma obiektywną niemożność jego realizacji. Znaczna część dokumentacji archiwalnej Zakładu Gazowniczego w Jaśle uległa zniszczeniu w związku z zalaniem archiwum Zakładu w latach dziewięćdziesiątych XX w. W związku z tym w przypadku wystąpienia przez podmiot z roszczeniem, Spółka podejmuje działania mające na celu zgromadzenie pozostałej dokumentacji nie tylko w Zakładzie, ale również w ramach występujących w jego strukturach rejonów czy innych jednostek organizacyjnych. W związku z tym, proces taki trwa wiele miesięcy. W przypadku instalacji na nieruchomości skarżących, w zasobach archiwalnych nie ostały się decyzje administracyjne dotyczące budowy czy remontu tej sieci. Tym samym, w wyniku dokonanej weryfikacji dokumentacji, Spółka nie pozostaje w posiadaniu dokumentacji prywatnej z zakresu postępowania inwestycyjnego. Z tego względu nie jest w stanie udzielić żadnej informacji publicznej. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie w dniu 5 lipca 2013 r. strony podtrzymały swoje stanowiska procesowe, natomiast Prokurator Prokuratury Rejonowej w Tarnowie poparł skargę, wskazując jednocześnie, że bezczynność Spółki nie ma cech rażącego naruszenia prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, rozpoznając sprawę, uznał skargę za uzasadnioną. W pierwszej kolejności Sąd wyjaśnił, że w sprawie spełnione zostały warunki formalne do wystąpienia ze skargą na bezczynność, bowiem zgodnie z utrwalonym poglądem orzecznictwa i doktryny, skarga na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia. Natomiast bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie, podmiot ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności. WSA w Krakowie zaznaczył, że z akt przedmiotowej sprawy wynika, iż wnioskiem z dnia 7 stycznia 2012 r., zatytułowanym "Wezwanie do podjęcia negocjacji", skarżący – reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika – wezwali Karpacką Spółkę Gazownictwa do podjęcia negocjacji w przedmiocie ustalenia wynagrodzenia za bezumowne korzystanie przez Spółkę z nieruchomości oznaczonych jako działki nr 1424, nr 1425, nr 1449, znajdujących się w miejscowości W., dla których Sąd Rejonowy w Krośnie prowadzi księgę wieczystą o numerze KS1K/00050165/2, stanowiących własność A. G. i J. G., przez które przebiega sieć gazociągowa. Skarżący we wniosku podnieśli, że działki nie zostały wywłaszczone na potrzeby budowy instalacji gazociągowych, jak też w żaden inny sposób nie zostało ograniczone ich prawo własności do nieruchomości; nie zawierali oni też żadnych umów w przedmiocie korzystania z nieruchomości, w tym nie została ustanowiona służebność przesyłu, w rozumieniu art. 3051 i nast. ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm.). Sąd zwrócił uwagę, że w końcowej części wniosku skarżący powołali się na art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 3, art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. "a" ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej, żądając udostępnienia kserokopii wszelkich ewentualnych decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy opisanej sieci gazociągowej. Odpowiedzi na powyższy wniosek Karpacka Spółka Gazownictwa udzieliła pismem z dnia 20 lutego 2012 r., informując, że w związku z koniecznością uzyskania dodatkowych informacji, stanowisko w przedmiotowej sprawie zostanie przedstawione niezwłocznie po zgromadzeniu koniecznej dokumentacji. Natomiast w piśmie z dnia 5 kwietnia 2012 r. Spółka poinformowała, że sieć gazowa została wybudowana zgodnie przepisami prawa obowiązującymi w roku 1974, a więc w roku budowy. Państwo G. są odbiorcami paliwa gazowego, zaś usytuowanie gazociągu jest niezbędne dla zapewnienia dostaw gazu między innymi do budynku będącego ich własnością. Przedmiotowa sieć gazowa stanowi źródło zasilania lokalnego systemu dostaw gazu dla odbiorców w miejscowości W.. Z kolei skarżący, nawiązując do powyższego pisma, w piśmie z dnia 6 lipca 2012 r. po raz drugi zwrócili się o dokładne oznaczenie dokumentów, na podstawie których została usytuowana sieć gazowa znajdująca się na ich działkach. Skarżący zaznaczyli, że chodzi im o wskazanie znaku i daty wydania, organu wydającego, nazwy dokumentu, czyli o dane, które pozwolą na właściwą identyfikację dokumentów i pozyskanie ich od właściwego podmiotu. Odpowiadając na ww. pismo skarżących, Spółka w piśmie z dnia 14 sierpnia 2012 r. poinformowała, że w związku z koniecznością uzyskania dodatkowych informacji z okresu budowy sieci gazowej, weryfikacja dokumentów przedłuża się, za co Spółka przeprasza. W piśmie z dnia 19 listopada 2012 r. skarżący doprecyzowali wezwanie do podjęcia negocjacji z dnia 7 stycznia 2012 r. i wskazali propozycje wynagrodzenia za ustanowienie służebności oraz wynagrodzenia za bezumowne korzystanie z gruntu. Po raz kolejny wnieśli też o doręczenie odpisów decyzji administracyjnych stanowiących podstawę lokalizacji i budowy urządzeń gazowych, o ile takowe były i o ile znajdują się w posiadaniu przedsiębiorcy. W odpowiedzi z dnia 15 stycznia 2013 r. Spółka poinformowała, że nie widzi podstaw do wypłaty żądanego wynagrodzenia. Analizując powyższy stan faktyczny, WSA w Krakowie uznał, że kwestią kluczową dla rozstrzygnięcia sprawy jest ustalenie, czy żądane przez skarżących informacje mają charakter informacji publicznej, jak również, czy skarżona Spółka ma obowiązek udzielenia żądanej informacji. Sąd wyjaśnił przy tym, że z załączonego do akt niniejszej sprawy odpisu z Krajowego Rejestru Sądowego wynika, iż następcą prawnym Karpackiej Spółki Gazownictwa Sp. z o.o. z siedzibą w Tarnowie jest obecnie PGNiG SPV 4 Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie. Sąd wskazał, że przedmiotem rozstrzygnięć sądów administracyjnych była już kwestia statusu prawnego m.in. przedsiębiorstw energetycznych czy też operatorów telekomunikacyjnych w kontekście ustaleń, czy przedsiębiorstwa takie są podmiotami obowiązanymi do udzielania informacji publicznej. Przeważająca część orzecznictwa wypowiedziała się za potraktowaniem wskazanych podmiotów, jako zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej. Toteż – w ocenie Sądu – podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej jest także PGNiG SPV 4 Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie. WSA w Krakowie wskazał, że z treści art. 4 ust. 1 ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej wynika, iż obowiązek udostępnienia informacji publicznej nałożony został na "władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne". W tym kontekście Sąd w całości podzielił pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 sierpnia 2010 r. o sygn. akt I OSK 851/10, że termin "zadania publiczne" jest pojęciem szerszym od terminu "zadań władzy publicznej". Pojęcia te różnią się przede wszystkim zakresem podmiotowym, bowiem zadania władzy publicznej mogą być realizowane przez organy tej władzy lub podmioty, którym zadania te zostały powierzone w oparciu o konkretne unormowania ustawowe. Pojęcie "zadanie publiczne", użyte w art. 4 ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej, zamiast pojęcia "zadanie władzy publicznej", użytego w art. 61 Konstytucji RP, ignoruje element podmiotowy i oznacza, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy i bez konieczności przekazywania tych zadań. Tak rozumiane "zadanie publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie. Wykonywanie zadań publicznych zawsze wiąże się z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli. Sąd podkreślił, że w uchwale z dnia 14 kwietnia 2005 r. o sygn. akt I OPS 1/05 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż wykonywanie zadań publicznych przez konkretny podmiot powinno co prawda wynikać z wyraźnych unormowań ustawowych lub rozstrzygnięć opartych na unormowaniach ustawowych, które powierzają (zlecają) określone zadania publiczne określonym podmiotom, jednak nie można z góry wykluczyć wykonywania zadań publicznych przez pewne podmioty, które nie mają wyraźnego umocowania w przepisach prawa. WSA w Krakowie zaznaczył, że w rozpoznawanej sprawie działalność Spółki obejmuje m.in. poszukiwania i eksploatację złóż gazu ziemnego i ropy naftowej oraz import, magazynowanie, obrót i dystrybucję paliw gazowych i płynnych. Zgodnie z definicją "celu publicznego", zawartą w art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.: Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), celami publicznymi są: budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. W ocenie Sądu, ze względu na wagę i zakres zadań wykonywanych przez Spółkę, a przede wszystkim z uwagi na obowiązki tego podmiotu jako operatora systemu dystrybucyjnego gazu, a także ze względu na brzmienie powołanego wyżej art. 6 pkt 2 ww. ustawy, przedsiębiorstwo to należy zaliczyć do przedsiębiorstw użyteczności publicznej, wykonujących zadania publiczne, w rozumieniu art. 4 ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej. Oznacza to, że Spółka jako podmiot wykonujący zadania publiczne podlega regulacjom ustawy o dostępie do informacji publicznej. To z kolei – zdaniem Sądu – sprawia, że podmiot ten zobowiązany był do rozpatrzenia wniosku skarżących o udostępnienie informacji publicznej w przewidzianej prawem formie. Spółka powinna była albo udzielić informacji publicznej i udostępnić kserokopie decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy sieci gazowych albo wydać decyzję odmowną, bądź też – w razie stwierdzenia, że żądana informacja nie znajduje się w posiadaniu Spółki – udzielić wnioskodawcom odpowiedzi w formie zwykłego pisma. Zdaniem Sądu, żądana przez skarżących informacja ma charakter informacji publicznej. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną, w rozumieniu tej ustawy, i podlega udostępnieniu na określonych w tej ustawie zasadach. Przepis art. 2 tej ustawy stanowi, że każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5 ustawy, prawo dostępu do informacji publicznej (ust. 1). Od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu faktycznego lub prawnego (ust. 2). Sąd podkreślił, że za utrwalony w orzecznictwie uznaje się pogląd, w myśl którego informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej. Dla traktowania danej informacji jako informacji publicznej decydujące jest nie samo jej wytworzenie, lecz fakt, że została pozyskana i przetworzona w celu realizacji zadań publicznych. Wyliczenie zawarte w art. 6 przedmiotowej ustawy ma przy tym jedynie charakter przykładowy. W ocenie Sądu, udostępnienie żądanych przez skarżących dokumentów nie powinno być zaliczane do informacji przetworzonej z tego względu, że ich sporządzenie nie prowadzi do powstania nowych informacji, składających się z cząstkowych informacji prostych. Decyzje i dokumenty dotyczące budowy infrastruktury gazowej są dokumentami, w których posiadaniu pozostaje inwestor, a jeżeli inwestorem jest podmiot realizujący zadania publiczne, to decyzje te i inne dokumenty służą realizowaniu zadań publicznych przez taki podmiot. Zgodnie z ugruntowanym poglądem orzecznictwa, dokumentacja związana z procesami inwestycyjnymi (w tym decyzje administracyjne, operaty szacunkowe i inne dokumenty) są dokumentami, do których dostęp gwarantuje ustawa o dostępie do informacji publicznej, jeżeli znajdują się one w posiadaniu organu, do którego kierowany jest wniosek o taką informację. Sąd, odnosząc się do podniesionego w odpowiedzi na skargę zarzutu braku umocowania pełnomocnika skarżących do występowania w ich imieniu o udzielenie informacji publicznej, wyjaśnił, że postępowanie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej jest postępowaniem odformalizowanym, a stosowanie w nim przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) ma charakter wyjątkowy i ogranicza się do przypadków wprost wymienionych w ustawie. Artykuł 2 ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej dopuszcza możliwość wystąpienia z wnioskiem o udzielnie informacji publicznej każdemu, bez wykazania interesu prawnego lub faktycznego (za wyjątkiem żądania udostępnienie informacji przetworzonej), dlatego w tym sensie – zdaniem Sądu – nie jest istotne, kto tej informacji żąda. Wniosek o udzielenie informacji publicznej może przybrać każdą formę, a osoba jej żądająca nie musi nawet w pełni być zidentyfikowana, tym bardziej, że nie musi wykazywać ani interesu faktycznego ani prawnego. Z tego względu, brak autoryzowanego podpisu na wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie stanowi braku formalnego, w rozumieniu art. 64 § 2 kpa, i nie powoduje skutków, o których mowa w tym przepisie. Z tych samych przyczyn za brak formalny nie można również uznać braku pełnomocnictwa lub dokumentu potwierdzającego umocowanie określonych osób do reprezentowania osoby. W kontekście powyższych rozważań za nietrafne Sąd uznał domaganie się przez Spółkę od strony skarżącej szczególnego upoważnienia w treści pełnomocnictwa do realizacji w imieniu mocodawców prawa do informacji publicznej. Umocowanie do dochodzenia roszczeń cywilnych, związanych z działalnością operatora sieci gazowej, jest wystarczające do wystąpienia do tego podmiotu przez upoważnionego pełnomocnika z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej, dotyczącej bezpośrednio jego działalności, gdyż wniosek ten związany jest z treścią takiego pełnomocnictwa, czego nie umniejsza w żaden sposób ewentualna intencja i cel, dla jakich został on złożony, np. gdy pozyskana informacja publiczna może być potencjalnie wykorzystana w dochodzeniu wspomnianych roszczeń cywilnych. WSA w Krakowie stwierdził, że Spółka do dnia rozprawy nie zakończyła postępowania zainicjowanego wnioskiem skarżących w żadnej prawem przewidzianej formie, toteż pozostawała w bezczynności. Wprawdzie w odpowiedzi na skargę Spółka wskazała m.in., iż w przypadku instalacji na nieruchomości skarżących, w zasobach archiwalnych nie ostały się decyzje administracyjne dotyczące budowy czy remontu tej sieci, a Spółka pozostaje w posiadaniu jedynie dokumentacji prywatnej z zakresu postępowania inwestycyjnego, to jednak skarżący nie zostali zawiadomieni o tym fakcie przez podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej do dnia wydania wyroku w niniejszej sprawie. Dlatego też, stosując art. 149 § 1 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, iż w niniejszej sprawie miała miejsce bezczynność w udzieleniu informacji publicznej, ale nie nosiła ona charakteru kwalifikowanego. Natomiast o kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyła PGNiG SPV 4 Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie, obejmując nią punkt I i III wyroku i wnosząc o jego uchylenie w tej części i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie orzeczenia w zaskarżonym zakresie i oddalenie skargi, a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wraz z opłatą skarbową od udzielonego pełnomocnictwa, według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, w tym: art. 4 ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 6 pkt 2 ww. ustawy o gospodarce nieruchomościami, polegające na nieuzasadnionym przyjęciu, iż wszelkie informacje dotyczące sieci przesyłowych stanowią informację publiczną; art. 1 ust. 1 ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na uznaniu, że żądana przez skarżących w pismach z dnia 7 stycznia 2012 r. i 19 listopada 2012 r. informacja stanowi informację publiczną. Ponadto, autor skargi kasacyjnej podniósł również zarzut naruszenia przepisów postępowania, które – w jego ocenie – miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 149 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 21 ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez błędną ocenę materiału dowodowego, polegającą na przyjęciu, że pisma skarżących obejmują żądanie udzielenia informacji publicznej, choć ich treść wskazuje na zamiar wykorzystania informacji do prywatnych celów – w indywidualnej sprawie, a powoływanie się na ustawę o dostępie do informacji publicznej jest w takiej sytuacji przejawem nadużywania prawa ze strony skarżących, czego Sąd I instancji nie dostrzegł i co w konsekwencji doprowadziło do uwzględnienia skargi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych. Skarga kasacyjna analizowana pod tym kątem nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, co sprawia, że nie zasługuje na uwzględnienie. Przedstawione w podstawach kasacyjnych zarzuty dotyczą zarówno naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego. Zasadniczo w takiej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności odnosi się do zarzutów naruszenia prawa procesowego, jako że jedynie prawidłowo przeprowadzone postępowanie przez Sąd I instancji mogło prowadzić do wydania zaskarżonego wyroku. Jednakże w rozpoznawanej sprawie zarówno konstrukcja, sformułowanie, jak i zawarte w zarzucie procesowym twierdzenia i wnioski w istocie łączą się z zarzutem naruszenia prawa materialnego, bowiem autor skargi kasacyjnej wadliwości zaskarżonego wyroku upatruje w tym, że Sąd I instancji, wydając wyrok uwzględniający skargę na bezczynność Spółki, w swej ocenie błędnie przyjął, iż żądanie skarżących dotyczy informacji publicznej i uznał za taką wszelkie informacje dotyczące sieci przesyłowych. Łącząc zarzuty procesowe z niewłaściwym zastosowaniem przepisów prawa materialnego, autor skargi kasacyjnej w istocie wywodzi, że Sąd I instancji błędnie wyłożył i w sposób nieprawidłowy zastosował przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) oraz ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.: Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.), zobowiązując Spółkę do rozpatrzenia wniosku skarżących z dnia 7 stycznia 2012 r., pomimo braku podstaw do uwzględnienia skargi na bezczynność. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny swoją ocenę i rozważania poprowadzi łącznie w odniesieniu do tych zarzutów. W sprawach ze skarg na bezczynność sąd administracyjny obowiązany jest zbadać, czy organ wykonał ciążący na nim obowiązek załatwienia sprawy indywidualnej, określony przepisami prawa administracyjnego, a co za tym idzie – winien ustalić, czy wystąpiły przesłanki (podmiotowe i przedmiotowe) zaistnienia takiego prawnego obowiązku. W sprawach dostępu do informacji publicznej zakres podmiotowy wyznacza wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej), zaś zakres przedmiotowy obejmuje pojęcie "informacji publicznej" (art. 1 ust. 1 i art. 6 tej ustawy). Powołany przez autora skargi kasacyjnej w jej podstawach przepis art. 4 ust. 1 ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej, 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych, 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W świetle powyższego, nie ulega wątpliwości, że Spółka PGNiG SPV 4 Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie jest podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udzielenia informacji, mającej walor informacji publicznej, będącej w jej posiadaniu (art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 3). Z unormowań tych wynika bowiem, że obowiązek udostępnienia informacji publicznej spoczywa nie tylko na organach władzy publicznej, ale także na innych podmiotach wykonujących zadania publiczne. Oznacza to, że ustawodawca, rozróżniając te dwie kategorie podmiotów, świadomie zdecydował, by obowiązkiem informacyjnym obciążyć każdą z tych grup. Zatem fakt, że Spółka bezspornie nie kwalifikuje się do władz publicznych, w rozumieniu powołanego przepisu, nie ma w sprawie znaczenia prawnego, zalicza się bowiem do grupy innych podmiotów wykonujących zadania publiczne. PGNiG SPV 4 Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie zajmuje się poszukiwaniem i eksploatacją złóż gazu ziemnego i ropy naftowej oraz importem, magazynowaniem, obrotem i dystrybucją paliw gazowych i płynnych. Stosownie do art. 3 pkt 24, 25 i 26 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. – Prawo energetyczne (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 1059 ze zm.), Spółka jest więc operatorem systemu przesyłowego, dystrybucyjnego i systemu magazynowania i jako przedsiębiorstwo energetyczne, zajmujące się przesyłaniem, dystrybucją i magazynowaniem paliw gazowych, jest odpowiedzialne za funkcjonowanie tych systemów, jako że dostęp do zasobów energetycznych ma podstawowe znaczenie z punktu widzenia istnienia społeczeństwa i poszczególnych jednostek, suwerenności i niepodległości Państwa, a zatem zapewnienia wolności i praw człowieka i obywatela. Dysponowanie zasobami energetycznymi warunkuje możliwość urzeczywistnienia dobra wspólnego, o którym mówi art. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W dziedzinie gospodarki energetycznej mamy więc do czynienia z interferencją różnych wartości i zasad konstytucyjnych, do których należą wolność działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji RP), ale także bezpieczeństwo obywateli i zasada zrównoważonego rozwoju kraju (art. 5 Konstytucji RP) oraz zasada ochrony środowiska (art. 74 ust. 1 i 2 Konstytucji RP). Natomiast obowiązkiem władz publicznych jest zapewnienie bezpieczeństwa energetycznego kraju, a więc dążenie do zaspokojenia zarówno istniejących, jak i przewidywanych potrzeb energetycznych w warunkach określonych w art. 74 ust. 1 Konstytucji, a więc z uwzględnieniem bezpieczeństwa ekologicznego obecnych i przyszłych pokoleń. Realizacja tego obowiązku uzasadnia poddanie gospodarki energetycznej ograniczeniom wolności działalności gospodarczej charakterystycznym dla rynku regulowanego i znajdującym oparcie w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Wolność działalności gospodarczej w dziedzinie energetyki może być ograniczona w szczególności ze względu na bezpieczeństwo i ochronę środowiska, ograniczenia te mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym Państwie, jednakże nie mogą one naruszać istoty wolności i praw (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 lipca 2006 r. o sygn. akt P 24/05, publ. OTK-A 2006/7/87). Prawo energetyczne jako część publicznego prawa gospodarczego nie jest oderwane od aksjologii działalności gospodarczej, nie jest wolne od ocen w ogólnych kategoriach sprawiedliwości społecznej, służy nie tylko jako instrument sterowania procesami gospodarczymi, ale także służy zabezpieczeniu interesów społecznych (por. K. Strzyczkowski, Prawo gospodarcze publiczne, Warszawa 2005, s. 26), współistotnemu wyznaczaniu dopuszczalnych granic ograniczenia podstawowych wartości gospodarki rynkowej w interesie publicznym (por. C. Kosikowski, Polskie prawo gospodarcze publiczne, Warszawa 2003, s. 245). Rozpatrywana regulacja stanowi zatem instrument ingerowania władzy publicznej w gospodarkę energetyczną, mającą na celu próbę pogodzenia wymogów efektywności ekonomicznej i legitymowanych konstytucyjnie potrzeb związanych z realizacją dobra wspólnego. Oznacza to, że Spółka, pozostając przedsiębiorcą w zakresie dopuszczalnych konstytucyjnych ograniczeń prowadzonej działalności gospodarczej, zobowiązana jest do realizowania ustawowych zadań w zakresie bezpieczeństwa energetycznego Państwa, a więc zadań mających charakter publiczny. Spółka jest w związku z tym przedsiębiorstwem użyteczności publicznej, wykonującym zadania publiczne, w rozumieniu art. 4 ust. 1 ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej. W tym kontekście przywołany przez Sąd I instancji art. 6 pkt 2 ww. ustawy o gospodarce nieruchomościami dodatkowo wzmacnia przedstawioną argumentację, bowiem celem publicznym, w rozumieniu tego przepisu, jest m.in. budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Działalność takich przedsiębiorstw, jak Spółka, wymaga przy tym ścisłego współdziałania z organami władzy publicznej, jak choćby w zakresie obowiązków wynikających z art. 16 i art. 17 ww. ustawy – Prawo energetyczne, przewidujących konieczność uwzględniania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego przy tworzeniu planów rozwoju w zakresie zaspokajania obecnego i przyszłego zapotrzebowania na paliwa gazowe (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 sierpnia 2010 r. o sygn. akt I OSK 851/10, publ. LEX nr 737513). W konsekwencji nie może budzić wątpliwości, że PGNiG SPV 4 Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie jest objęta zakresem podmiotowym stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie można wobec tego uznać, że Sąd I instancji naruszył art. 4 ust. 1 pkt 5 ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej. O obowiązku udostępnienia przez Spółkę żądanej od niej informacji decyduje to, czy mieści się ona w kategorii pojęciowej "sprawy publicznej", w rozumieniu art. 1 ust. 1 ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej. Pojęcie "informacji publicznej" ustawodawca określił bowiem w art. 1 ust. 1 i art. 6 ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej. W myśl tych przepisów, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Uwzględniając wszystkie aspekty wynikające z tych przepisów, można zatem przyjąć, że informacją publiczną będzie każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Wbrew twierdzeniom Spółki, żądane przez skarżących informacje stanowią informację publiczną i – jak wynika ze sprawy – nie doszło do jej upublicznienia ani też informacja ta nie została im wcześniej udzielona, zgodnie z wnioskiem. Trzeba bowiem zaznaczyć, że dysponent informacji publicznej jest zobowiązany do jej udostępnienia, gdy informacja publiczna nie została udostępniona i nie funkcjonuje w obiegu publicznym tak, by wnioskodawca mógł się z nią zapoznać, np. poprzez bezpośredni do niej wgląd, bądź sięgając do publikatora. Jak to zostało ujęte we wniosku skarżących z dnia 7 stycznia 2012 r., wszelkie ewentualne decyzje administracyjne (a więc jeśli doszło do ich wydania), które stanowiły podstawę lokalizacji i budowy sieci gazociągowych należących do Spółki, a znajdujących się na działkach skarżących, posiadają walor informacji związanej z wykonywaniem zadania publicznego przez Spółkę, dotyczą bezpośrednio sfery działalności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej na gruncie ustawy, wszak świadczenie usług publicznych w zakresie przesyłania, dystrybucji i magazynowania paliw gazowych następuje za pośrednictwem urządzeń infrastruktury technicznej, której lokalizacja i posadowienie dokonywane są w oparciu o kwalifikowane akty administracyjne pochodzące od organów władzy publicznej, co w świetle przepisów ustawy oznacza, że informacje te zawierają informację odnoszącą się do sfery realizacji zadań publicznych podmiotu zobowiązanego, tworzą więc, zgodnie z art. 1 ust. 1 ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej, informację o sprawach publicznych, a stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. "a" tiret pierwsze tej ustawy, będąc rodzajem informacji o treści takich aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, podlegają udostępnieniu w trybie i na zasadach w niej określonych, co wypełnia dyspozycję art. 61 Konstytucji RP, który statuuje obywatelskie prawo do informacji publicznej. Istotne przy tym jest, że w sprawie chodzi jedynie o udostępnienie informacji żądanych we wniosku skarżących z dnia 7 stycznia 2012 r., a więc o wszelkie ewentualne decyzje administracyjne (jeśli doszło do ich podjęcia), które stanowiły podstawę lokalizacji i budowy sieci gazociągowych należących do Spółki, a znajdujących się na działkach skarżących, nie zaś o wszystkie dokumenty dotyczące sieci przesyłowych. Żądane przez skarżących decyzje mogły posiadać choćby załączniki, stanowiące integralną część decyzji, toteż stwierdzenie Sądu I instancji o innych dokumentach należy interpretować jedynie w odniesieniu do treści złożonego wniosku. Natomiast nie ma znaczenia prawnego okoliczność, że skarżący jednocześnie realizują swoje roszczenia cywilnoprawne wobec Spółki. Zainteresowani, kierując swój wniosek do podmiotu zobowiązanego, nie muszą wykazywać, w jakim celu żądana informacja publiczna jest im potrzebna. Jedynie w przypadku żądania dotyczącego udzielenia informacji publicznej przetworzonej, konieczne jest wykazanie, że jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Gdyby natomiast istniał alternatywny tryb dostępu do żądanej informacji publicznej, wówczas wyłączone byłoby stosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej, o czym stanowi art. 1 ust. 2 tej ustawy. Jednak możliwości zwrócenia się z analogicznym wnioskiem do właściwych organów administracji publicznej o wydanie kserokopii ewentualnych decyzji administracyjnych, będących przedmiotem zainteresowania skarżących, nie należy utożsamiać z istnieniem alternatywnego trybu dostępu do żądanej informacji publicznej. To wnioskodawca bowiem decyduje o tym, od którego z ewentualnych dysponentów informacji publicznej chciałby ją uzyskać. Jedynie istnienie innej regulacji, której przepisy pozwalałyby na uzyskanie objętych wnioskiem decyzji administracyjnych, wyłączyłoby tryb z ustawy o dostępie do informacji publicznej. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie takiego trybu nie ma, wszak samo przedsądowe formułowanie indywidualnych roszczeń cywilnoprawnych przez skarżących wobec Spółki i podejmowanie prób negocjacji w tym względzie nie wyłącza możliwości domagania się – w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej – udostępnienia kserokopii dokumentów, stanowiących podstawę zlokalizowania i posadowienia sieci gazociągowych na działkach skarżących, a więc dokumentów tworzących sferę faktów publicznych. Wniosku o udostępnienie tego rodzaju dokumentów nie można zatem oceniać w kategoriach nadużycia prawa. Niezasadny jest więc także zarzut naruszenia art. 1 ust. 1 ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej. Obowiązkiem strony skarżącej kasacyjnie było udzielenie zainteresowanym żądanych przez nich informacji, jeżeli są one w posiadaniu Spółki, bądź powiadomienie pismem, że takich informacji w ogóle Spółka nie posiada, bądź wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji, gdy podlegają one ochronie prawnej. WSA w Krakowie rozpoznawał jedynie kwestię bezczynności Spółki, trafnie przesądzając, że wnioskowane informacje stanowią informację publiczną, podlegającą udostępnieniu w trybie przedmiotowej ustawy, oraz że strona skarżąca kasacyjnie nie jest wyłączona z kręgu podmiotów zobowiązanych do udzielenia takiej informacji. Zobowiązanie do rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie oznacza jednak bezwzględnego nakazu udzielenia informacji. Przyjęcie bowiem, że dane informacje stanowią informację publiczną, nie wyklucza, że w treści poszczególnych objętych wnioskiem dokumentów znajdą się i takie informacje, których ujawnienie na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej podlegać będzie ograniczeniu czy wyłączeniu. W zależności od wyników przeprowadzonego postępowania, adresat wniosku może zatem rozpatrzyć wniosek pozytywnie, udostępniając informację publiczną, może także ograniczyć do niej dostęp, np. ze względu na prywatność osoby fizycznej, ewentualnie z innych powodów, o których stanowi ustawa, co w praktyce może oznaczać udostępnienie treści dokumentu odpowiednio zanonimizowanego, względnie – może także załatwić wniosek negatywnie, odmawiając udostępnienia informacji z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych, o czym stanowi art. 5 ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej, lub umorzyć postępowanie na podstawie art. 14 ust. 2 tej ustawy. Tym samym, Sąd I instancji w pełni zasadnie uznał, iż Spółka pozostawała w bezczynności, zaś przedstawione w motywach zaskarżonego wyroku przepisy prawa materialnego, ich właściwa interpretacja i zastosowanie nie dają podstaw do jego kwestionowania. Nie rozpatrując bowiem wniosku skarżących tak, jak wymaga tego ustawa o dostępie do informacji publicznej, Spółka pozostawała w zwłoce, co uprawniało Sąd I instancji do podjęcia wyroku zobowiązującego w trybie art. 149 § 1 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. To zaś świadczy o bezzasadności postawionych zarzutów kasacyjnych. Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, działając w oparciu o art. 184 cyt. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji wyroku.