II OSK 2624/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak (spr.) sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. NSA Jerzy Solarski Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Kuberska - Pellegrino po rozpoznaniu w dniu 27 maja 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lipca 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 790/13 w sprawie ze skargi E. C., K. J. i D. J. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz E. C. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 lipca 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 790/13 po rozpoznaniu sprawy ze skargi E. C., K. J. i D. J. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, uchylił zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] września 2011 r., nr [...]. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy: Postanowieniem z dnia [....] lutego 2013 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, po rozpatrzeniu zażalenia E. C., K. J. i D. J., utrzymał w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. z dnia [...] września 2011 r., którym odmówiono uzgodnienia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, budynku gospodarczego oraz wiaty wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr ew.[...], obręb Ż, gmina K. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że działka objęta wnioskiem o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy położona jest w pasie szerokości 100 m od linii brzegu Jeziora [...], tym samym koliduje z § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia nr 163 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 19 grudnia 2008 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Krainy Wielkich Jezior Mazurskich (Dz. Urz. Woj. Warm.-Maz. Nr 201, poz. 3155), który zakazuje lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska odnosząc się do zarzutów zażalenia stwierdził, że organ ochrony przyrody zgodnie z art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zajmuje stanowisko w kontekście przepisów o ochronie przyrody i do jego kompetencji nie należy legalizacja zabudowy. W kwestii naruszenia prawa własności skarżących zwrócono uwagę, że ograniczenie tego prawa wynika z ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, która w art. 24 ust. 1 przewiduje możliwość wprowadzenia określonych w tym przepisie zakazów. Organ wskazał, że biorąc pod uwagę zapisany w projekcie decyzji o warunkach zabudowy sposób użytkowania obiektów budowlanych, nie zachodzą przesłanki do zastosowania wyłączeń, o których mowa w § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia nr 163 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 19 grudnia 2008 r. Planowana zabudowa nie stanowi urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. W przedmiotowej sprawie nie ma możliwości zastosowania odstępstw od zakazu lokalizowania obiektów budowlanych, o których mowa w § 4 ust. 5 pkt 1, 2 i 3 wymienionego rozporządzenia Wojewody Warmińsko-Mazurskiego w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Krainy Wielkich Jezior Mazurskich, zgodnie z którymi zakaz ten nie dotyczy: 1) obszarów zwartej zabudowy miast i wsi, w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin (lub w równorzędnych dokumentach planistycznych) oraz uzupełnień zabudowy mieszkaniowej i usługowej pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów zgodnie z linią występującą na działkach przyległych; 2) siedlisk rolniczych - w zakresie uzupełnienia istniejącej zabudowy o obiekty niezbędne do prowadzenia gospodarstwa rolnego, pod warunkiem nie przekraczania dotychczasowej linii zabudowy od brzegu; 3) wyznaczanych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego terenów dostępu do wód publicznych - w zakresie niezbędnym do pełnienia funkcji plaż, kąpielisk i przystani, po uzgodnieniu z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska. Omawiając pierwsze odstępstwo (pkt 1) organ wyjaśnił, że brak jest co najmniej dwóch działek przyległych (tj. bezpośrednio graniczących) do działki, na której jest planowana inwestycja (nr [...]). Nadto nie jest wystarczające, aby jedna działka przyległa była zainwestowana. Również działka przyległa z drugiej strony musi spełniać taki warunek. Zdaniem organu planowana inwestycja nie stanowi uzupełnienia zabudowy, stąd nie może zostać zastosowane wymienione odstępstwo. Z kolei odstępstwo uzupełnienia zabudowy oraz postanowienia studium uwarunkowań (innych dokumentów planistycznych) muszą być rozpatrywane łącznie (wyrok NSA sygn. akt II OSK 2091/11). Nie mniej jednak gdyby przyjąć wykładnię przepisu rozporządzenia korzystniejszą dla inwestora tj. odstępstwa określone w § 4 ust. 5 pkt 1 mogą występować jako odrębne przesłanki, po wzięciu pod uwagę postanowień studium – nie jest możliwe przyjęcie, że zaistniało odstępstwo od zakazu lokalizowania obiektów w pasie 100 m od jeziora. Skargę na powyższe postanowienie do sądu administracyjnego wnieśli E. C., K. J. i D. J., żądając uchylenia zaskarżonego postanowienia. Skarżący argumentowali, że istnieją działki przyległe do terenu inwestycyjnego podobnie zainwestowane. W piśmie procesowym z dnia 9 lipca 2013 r. pełnomocnik E. C. podniósł, że organ odwoławczy oparł się na nieobowiązującym przepisie prawa materialnego. Powołane rozporządzenie Wojewody Warmińsko-Mazurskiego utraciło moc z dniem 24 stycznia 2013 r. w związku z wejściem w życie uchwały Nr XXII/430/12 Sejmiku Województwa Warmińsko-Mazurskiego z dnia 27 listopada 2012 r. w sprawie wyznaczenia Obszaru Chronionego Krajobrazu Krainy Wielkich Jezior Mazurskich (Dz. Urz. Woj. Warm.-Maz. z 2013 r., poz. 3155). Ponadto organ nieprawidłowo ustalił, że jedyną działką przylegającą do działki skarżących jest działka [...] podczas, gdy do terenu inwestycyjnego przylegają działki nr [...] (właściciel uzyskał w 2012 r. decyzję o warunkach zabudowy i organ ochrony przyrody nie miał żadnych zastrzeżeń) oraz działka [...] (zabudowana kilkoma budynkami). Pozostaje także zabudowana działka [...] znajdująca się dokładnie na linii zabudowy działek [...],[...],[...] i [...]. W ten sposób został spełniony warunek uzupełnienia już istniejącej zabudowy. W ocenie skarżącej wbrew regulacjom ust. 5 pkt 1 uchwały nr XXII/430/12 Sejmiku Województwa Warmińsko-Mazurskiego z dnia 27 listopada 2012 r., organ nie wykazał, aby w jakikolwiek dokonał analizy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego wsi [...]. Zdaniem strony organ dopuścił się naruszenia zarówno przepisów prawa materialnego, jak również procesowego tj. art. 7, 77 oraz 107 § 3 K.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie, zajmując stanowisko jak w zaskarżonym postanowieniu. W motywach wyroku uwzględniającego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w pierwszej kolejności wyjaśnił, że rozporządzenie nr 163 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 19 grudnia 2008 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Krainy Wielkich Jezior Mazurskich utraciło moc z dniem 24 stycznia 2013 r. w związku z wejściem w życie uchwały Nr XXII/430/12 Sejmiku Województwa Warmińsko-Mazurskiego z dnia 27 listopada 2012 r. w sprawie wyznaczenia Obszaru Chronionego Krajobrazu Krainy Wielkich Jezior Mazurskich. Zatem w dacie orzekania przez organ odwoławczy obowiązywał inny akt prawa, niż ten przyjęty za podstawę orzekania przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska. Nie mniej jednak mylne wskazanie podstawy prawnej nie miało w tej konkretnej sprawie żadnego znaczenia. Nowa norma prawna zawarta w przepisach Sejmiku Województwa Warmińsko-Mazurskiego z dnia 27 listopada 2012 r. w sprawie wyznaczenia Obszaru Chronionego Krajobrazu Krainy Wielkich Jezior Mazurskich ma analogiczne brzmienie jak ta, która stanowiła podstawę orzekania w zaskarżonym postanowieniu. Wobec powyższego doszło do naruszenia przepisów prawa poprzez zastosowanie nieobowiązującej normy, ale nie mogło to mieć żadnego znaczenia dla wyniku sprawy. Sąd podkreślił, że określone w § 5 ust. 5 pkt 1 uchwały Sejmiku Województwa Warmińsko-Mazurskiego odstępstwa od zakazu lokalizacji obiektów budowlanych należy traktować oddzielnie jako dwie niezależne od siebie przesłanki. Pierwsza z nich daje możliwość zabudowy terenów zagospodarowanych, zamieszkałych i stanowiących obszar zwartej zabudowy. Dla ludności zamieszkujących tamte tereny musi być możliwość rozwoju w granicach tej zwartej zabudowy, niezależnie czy będzie to uzupełnienie zabudowy, czy też nie oraz czy istnieje możliwość wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy. Samo przeznaczenie w studium wystarcza, aby rozwijać zabudowę zgodnie z istniejącym stopniem zainwestowania, bez wykraczania poza tę uporządkowaną całość urbanistyczną. Druga natomiast, bardziej restrykcyjna przesłanka przewiduje możliwość wyjścia poza teren owej zwartej zabudowy, ale ustanawia pewne warunki. Mianowicie dotyczy uzupełnienia istniejącej już zabudowy, czyli realizuje cel skupienia zabudowy (jak ma to miejsce w przypadku zwartej zabudowy). Jednocześnie ustala, że muszą być zabudowane przynajmniej obydwie przyległe działki oraz istnieje możliwość wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy zgodnie z linią występującą na działkach przyległych. Wskazana wykładnia oznacza, że organ ma obowiązek przeanalizować oddzielnie czy jest możliwe uzupełnienie istniejącej zabudowy oraz jakie postanowienia znajdują się w obowiązującym na tym terenie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd stwierdził, że organ ochrony przyrody dopuścił się naruszenia przepisów art. 15 oraz art. 7, art. 77 § 1 K.p.a, bowiem nie poczynił żadnych ustaleń faktycznych w zakresie podnoszonych przez skarżących okoliczności wskazujących na istnienie konkretnych działek, które ich zdaniem zabudowane są w taki sposób, że możliwe jest wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów jeziora [...] zgodnie z linią występującą na działkach przyległych. Generalny Dyrektor nie odniósł się do tych zarzutów, poprzestając na omówieniu teoretycznych problemów występujących w tego rodzaju sprawach. Tymczasem jego obowiązkiem było ponowne rozpatrzenie sprawy w całym jej całokształcie, w tym również w kontekście nowych zarzutów strony odnoszących się do stanu faktycznego. Odnosząc się do drugiego odstępstwa tj. postanowień zawartych w studium, Sąd zaznaczył, że organ nie włączył do materiału dowodowego tych postanowień. Nie rozważył także, jaka jest treść postanowień tego studium i w jaki sposób uwarunkowania ze studium należy odnieść do proponowanej zabudowy. Mianowicie, czy regulacje studium dla terenu, w którym znajduje się sporna działka przewidują zagospodarowanie w formie obszarów zwartej zabudowy miast i wsi. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu: 1. na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj. § 5 ust. 5 pkt 1 Uchwały Nr XXII/430/12 Sejmiku Województwa Warmińsko-Mazurskiego z dnia 27 listopada 2012 r. w sprawie wyznaczenia Obszaru Chronionego Krajobrazu Krainy Wielkich Jezior Mazurskich (Dz. Urz. Woj. Warm.- Maz. z 2013 r., poz. 139) poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że odstępstwo od zakazu lokalizacji obiektów budowlanych w pasie 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych należy traktować oddzielnie jako dwie niezależne od siebie przesłanki, podczas gdy wyjątek zawarty w omawianym przepisie należy traktować łącznie jako jedną przesłankę stanowiącą odstępstwo od ogólnego zakazu zawartego w § 5 ust. 1 pkt 8 powołanej Uchwały; 2. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 15 K.p.a. oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. polegające na uwzględnieniu skargi poprzez przyjęcie przez Sąd, że zebrany materiał dowodowy nie był wystarczający do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy przez organ II instancji, w sytuacji gdy w rzeczywistości postępowanie administracyjne było prowadzone prawidłowo i organ II instancji swoim postanowieniem nie naruszył tych przepisów, bowiem zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do dokonania prawidłowego rozstrzygnięcia. Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz jej oddalenie; a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że Sąd dokonując wykładni § 5 ust. 5 pkt 1 uchwały, nie wskazał w istocie w oparciu, o jakie argumenty i reguły interpretacyjne ustalił, że wskazany przepis zawiera dwa odrębne odstępstwa od zakazu lokalizowania obiektów budowlanych w pasie 100 m od brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych obowiązującego w Obszarze Chronionego Krajobrazu Krainy Wielkich Jezior Mazurskich. Ponadto błędnie przyjęto, że do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy konieczne jest uzupełnienie materiału dowodowego o analizę regulacji Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy K. Wyjaśniono przy tym, że wyłączne kompetencje do regulowania statusu prawnego formy ochrony przyrody w postaci obszaru chronionego krajobrazu należą do sejmiku województwa, co wynika z treści art. 23 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody. Natomiast w przypadku wykładni zaprezentowanej przez Sąd pierwszej instancji, na ostateczny zakres wyjątku od zakazu zabudowy w pasie 100 m od brzegu rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, wpływ miałaby gmina poprzez postanowienia studium. Taka wykładnia prowadziłaby w istocie do przekazania wyłącznej kompetencji sejmiku województwa radzie gminy, co stanowiłoby, w ocenie kasatora, niedopuszczalną, w świetle Konstytucji, subdelegację. Zwrócono także uwagę na rozbieżność wykładni w zakresie interpretacji przepisu zawierającego wyjątek od zakazu lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych. W swoich orzeczeniach z dnia 7 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 2670/11 oraz z dnia 25 września 2012 r., sygn. akt II OSK 2091/11 Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje na konieczność łącznego rozumienia omawianego wyjątku od zakazu, natomiast w orzeczeniu z dnia 29 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 1775/11 ten sam Sąd wskazuje, że przesłanki zawarte w przepisie i takiej samej treści należy traktować rozłącznie, jako dwie niezależne od siebie. Powyższa okoliczność może stanowić uzasadnienie podjęcia przez Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 15 § 1 pkt 2 P.p.s.a. uchwały rozstrzygającej sposób interpretacji przedmiotowego przepisu ze spójnikiem "oraz". W odpowiedziach na skargę kasacyjną zarówno E. C., jak i K. J. oraz D. J., wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej. W piśmie procesowym z dnia 19 maja 2015 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska ponowił zawarty w skardze kasacyjnej wniosek o podjęcie uchwały przez Naczelny Sąd Administracyjny w zakresie interpretacji przepisu zawierającego wyjątek od zakazu lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - zwanej dalej P.p.s.a.), rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skargach zarzutów, sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. Autor skargi formułuje zarzuty wskazujące zarówno na naruszenie prawa materialnego, jak też na naruszenie przepisów postępowania. Przedmiot obu rodzajów zarzutów, jak i kierunek ich argumentacji pozostaje jednak w ścisłym związku, koncentrując się zasadniczo wokół postanowień § 5 ust. 5 pkt 1 Uchwały Nr XXII/430/12 Sejmiku Województwa Warmińsko-Mazurskiego z dnia 27 listopada 2012 r. w sprawie wyznaczenia Obszaru Chronionego Krajobrazu Krainy Wielkich Jezior Mazurskich (Dz. Urz. Woj. Warm.- Maz. z 2013 r., poz. 139 – dalej “Uchwała"), których nieprawidłowa wykładnia doprowadziła do wadliwej oceny, przez Sąd pierwszej instancji, legalności zaskarżonej decyzji. Mając zatem na względzie powyższy związek treściowy, sformułowane w niniejszej skardze zarzuty poddane zostaną kontroli kasacyjnej łącznie, w kontekście naruszenia prawa materialnego. Dopiero wynik tego aspektu kontroli kasacyjnej może zostać nałożony na ocenę zarzutu naruszenia przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy. Analizując rezultat wykładni § 5 ust. 5 pkt 1 Uchwały (sposób wykorzystania poszczególnych dyrektyw i argumentów), w kontekście zarzutów i twierdzeń skargi, konieczne jest dokonanie oceny, czy Sąd pierwszej instancji właściwie przyjął, że w świetle okoliczności faktycznych i prawnych sprawy, zachodziły przesłanki do uchylenia zaskarżonego postanowienia. W myśl postanowień § 5 ust. 5 pkt 1 Uchwały, zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie 100 m od brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych obowiązujący w Obszarze Chronionego Krajobrazu Krainy Wielkich Jezior Mazurskich nie dotyczy "obszarów zwartej zabudowy miast i wsi, w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin (lub w równorzędnych dokumentach planistycznych) oraz uzupełnień zabudowy mieszkaniowej i usługowej pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów zgodnie z linią występującą na działkach przyległych". Przepis ten zakłada możliwość odstępstwa od wprowadzonego zakazu zabudowy dla obszarów między innymi zwartej zabudowy miast i wsi, w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin (lub w równorzędnych dokumentach planistycznych). Norma § 5ust. 5 pkt 1 odsyła do regulacji zawartych w studium uwarunkowań, czyli aktu polityki przestrzennej w gminie, niemającego jednak charakteru prawa powszechnie obowiązującego. Zauważyć należy, że przez to odesłanie w akcie prawa miejscowego, postanowienia studium mogą przesądzać wiążąco (razem z innymi dkumentami planistycznymi) o tym, czy dany teren stanowi obszar zwartej zabudowy miasta bądź wsi. W świetle powyższych uwag należy zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że wbrew obowiązkowi wynikającemu z przepisów § 5 ust. 5 pkt 1 Uchwały organ nie dokonał analizy stanu faktycznego tj. obszaru zwartej zabudowy z uwzględnieniem postanowień studium. Nie rozważył, jaka jest treść regulacji obowiązującego studium i w jaki sposób uwarunkowania wynikające ze studium należy odnieść do proponowanej zabudowy, a zwłaszcza, czy normy studium dla terenu, na którym znajduje się sporna działka, przewidują zagospodarowanie w formie obszarów zwartej zabudowy miast i wsi. Zatem wbrew zarzutom i twierdzeniom skargi Sąd pierwszej instancji zasadnie wskazał, że ustalenia organu administracyjnego w tym zakresie nie były wystarczające z punktu widzenia zasady prawdy obiektywnej, wynikającej z art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 K.p.a. Wykazując uchybienia organu właśnie w tym zakresie Sąd jednoznacznie wskazał, co nie było przedmiotem oceny organu, a co w związku z obowiązującymi przepisami winno być przedmiotem takiej oceny. Mowa tu o ustaleniach studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, do których organ w ogóle się nie odniósł. W wyroku z dnia 29 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 1775/11 Naczelny Sad Administracyjny stanął na stanowisku, że kierując się językowymi, systemowymi i funkacjonalnymi dyrektywami wykładni wykładni normy § 5 ust. 5 pkt 1 Uchwały, należy wyodrębnić i ocenić istnienie dwóch niezależnych od siebie przesłanek. Nie wystarczy bowiem w tym względzie dokonać wyłączenie wykładni językowej w aspekcie użycia spójnika: “oraz", ponieważ poza analizą normatywną na gruncie wykładni językowej, należy jej dokonać z uwzględnieniem reguł wykładni systemowej i funkcjonalnej, które mogą prowadzić do zupełnie innego rezultatu, aniżeli wynikającego z dokonania wyłącznie wykładni językowej. W prawoznawstwie i judykaturze wykształcił się pogląd, że wykładnię należy kontynuować przy wykorzystaniu wszystkich trzech grup dyrektyw interpretacyjnych, bez względu na stopień jasności rezultatu wykładni otrzymanego w wyniku zastosowania dyrektyw językowych, systemowych, funkcjonalnych (koncepcja derywacyjna). Koncepcja derywacyjna postuluje prowadzenie wykładni do momentu uzyskania pełnej jasności, co do treści normy prawnej, nie poprzestając na interpretacji językowej i stosując wszelkie możliwe metody wykładni prawa (zob. M. Zieliński, Clara non sunt interpretanda – mity i rzeczywistość, ZNSA 2012 r., nr 6, s. 18-21; wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2013 r., sygn. I OSK 2320/12, [w:] CBOSA). Sąd pierwszej instancji, dokonując wykładni § 5 ust. 5 pkt 1 Uchwały stwierdził, że wyróżnienie w tym przepisie dwóch przesłanek oznacza, że w sprawie należy dokładnie ustalić, czy sporna działka znajduje się w obszarze zwartej zabudowy miast i wsi. Na gruncie postanowień § 5 ust. 5 pkt 1 należy rozróżnić dwie niezależne okoliczności - pierwszą pozwalającą na rozwój wsi w granicach zwartej zabudowy i w granicach określonych w dokumentach urbanistycznych - drugą mająca na celu uzupełnianie istniejącej już zabudowy i prowadzącą do jej zwarcia przy zachowania nieprzekraczalnej linii zabudowy na działkach przyległych. Terminy normatywne: “zabudowa skupiona" i “zabudowa zwarta" nie są jednak tożsame. W realiach sprawy odmienne rozumienie przepisu § 5 ust. 5 pkt 1 Uchwały prowadziłoby do przyjącia rozwiązania, zgodnie z którym ludność na stałe zamieszkująca tereny wsi miałaby możliwości rozwoju w granicach zwartej zabudowy tejże wsi wyłącznie w celu uzupełniania już istniejącej zabudowy mieszkaniowej i usługowej pod warunkiem ustalenia nieprzekraczającej linii zabudowy występującej na działkach przyległych. Zdaniem Sądu pierwszej instancji działka przyległa to działka bezpośrednio granicząca, a nie działka znajdująca się w sąsiedztwie. Zaznaczyć należy, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w art. 61 ust. 1 pkt 1 posługuje się pojęciem: "działka sąsiednia", jednak w Uchwale prawodawca celowo posłużył się innym terminem, co oznacza, że nie jest możliwe naprzemienne stosowanie owych pojęć. Działka przyległa musi graniczyć bezpośrednio z terenem inwestycyjnym. Przynajmniej dwie przyległe działki muszą być zabudowane, aby istniała możliwość uzupełnienia zabudowy. Przepis § 5 ust. 5 pkt 1 Uchwały posługuje się stwierdzeniem: "na działkach przyległych", co oznacza, że nie jest wystarczające, aby była zabudowana jedynie jedna przyległa działka. Przynajmniej dwie z nich muszą być zainwestowane poprzez zabudowę, aby istniała możliwość uzupełnienia. W innym wypadku miałaby miejsce kontynuacja zabudowy, co pozostawałoby w sprzeczności przywołaną normą. Z materiału aktowego wynika, że działka oznaczona numerem [...] przylega do zabudowanych działek oznaczonych numerami [...],[...] oraz [...]. Nie można zatem uznać, że działki przylegle do działki [...] pozostają niezabudowane. Podkreślić należy, że zarówno działka oznaczona numerem [...], jak i przylegająca do niej działka [...] leżą w tej samej linii zabudowy, co więcej zostały wydzielone w tym samym czasie z jednej działki. Znajdujące się w bliskim sąsiedztwie, jednakże nie graniczące z działką [...] działki o nr [...],[...],[...] są także działkami zabudowanymi. Jest zatem możliwe wyznaczenie linii zabudowy. Skrajną działką jest działka nr [...] i działka [...], analizowany obszar działki [...] leży pomiędzy tymi działkami. W świetle poczynionych rozważań nie można zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie organem, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania tj. art. 145 §1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, że organy administracji naruszyły przepisy prawa materialnego poprzez wadliwą wykładnię § 5 ust. 5 pkt 1 Uchwały, co z kolei spowodowało, że postanowienie odmawiające uzgodnienia warunków zabudowy zostało wydane bez należytego wyjaśnienia okoliczności faktycznych, zgodnie z art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ administracji publicznej prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia dostępnego materiału dowodowego, tak aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. Odnosząc się do wniosku skarżącego kasacyjnie organu, o podjęcie przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały w zakresie interpretacji przepisu zawierającego wyjątek od zakazu lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, albowiem jest on różnie interpretowany w orzecznictwie sądów administracyjnych, skład orzekający nie widzi potrzeby przedstawiania składowi poszerzonemu Naczelnego Sądu Administracyjnego zagadnienia prawnego w tej materii. Oceniając zakres normowania i treść postanowień § 5 ust. 5 pkt 1 Uchwały trzeba mieć na uwadze, że sąd administracyjny dokonuje wykładni ograniczonej kontekstem ustalonego stanu faktycznego konkretnej sprawy, ale też może wskazać na wykładnię nieograniczoną bezpośrednio kontekstem stanu faktycznego sprawy. Innymi słowy wojewódzki sąd administracyjny może dokonywać tak wykładni operatywnej (powiązanej z treścią kontrolowanego rozstrzygnięcia i dokonywanej w celu wydania orzeczenia o określonej treści) jak i abstrakcyjnej. Przy czym jedynie wykładnia operatywna stanowi integralny element procesu decyzyjnego stosowania prawa i zarazem ma wpływ na treść aktu stosowania prawa kończącego proces weryfikacyjny wojewódzkiego sądu administracyjnego, przedmiotem którego jest kontrola legalności zaskarżonego aktu administracyjnego. Niewątpliwie we wskazanych przez organ wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd dokonał odpowiedniej wykładni operatywnej na użytek każdej sprawy będącej przedmiotem osądu. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 ustawy P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a.