II SAB/Łd 47/13

Dnia 5 lipca 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Sędzia WSA Jolanta Rosińska Protokolant specjalista Dominika Janicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lipca 2013 roku sprawy ze skargi B. K. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. w sprawie samowoli budowlanej 1. zobowiązuje organ do wydania aktu w sprawie samowolnie wybudowanego budynku letniskowego zlokalizowanego po wschodniej stronie nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A, w terminie jednego miesiąca od dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 2. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. wymierza Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Ł. grzywnę w wysokości 3.000 (trzy tysiące) złotych; 4. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz skarżącej B. K. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. LS W dniu 19 kwietnia 2013r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wpłynęła, złożona za pośrednictwem organu, skarga B. K. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. w sprawie wydania decyzji o rozbiórce budynku rekreacji indywidualnej wybudowanego bez pozwolenia. Uzasadniając skarżąca wyjaśniła, iż po wszczęciu postępowania w sprawie, postanowieniem z dnia [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wydał trzy kolejne decyzje zezwalające na użytkowanie samowolnie wzniesionego obiektu, decyzje te zostały uchylone w postępowaniu odwoławczym. Następnie, wobec bezczynności i przewlekłości organu strona złożyła skargę do sądu administracyjnego, który wyrokiem z dnia 29 lipca 2010r., w sprawie sygn. akt II SAB/Łd 21/10, zobowiązał organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego do wydania rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie w terminie dwóch miesięcy od dnia uprawomocnienia się wyroku. Dalej wskazano, iż decyzją z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. nakazał rozbiórkę przedmiotowego obiektu, jednak po złożeniu odwołania przez inwestorów, postanowieniem z dnia [...] organ II instancji zawiesił postępowanie do momentu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego jakim było uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy; decyzja taka nie została jednakże przez inwestorów uzyskana. Dalej, po uchwaleniu w dniu 26 października 2011r. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustalono, iż sporna inwestycja znajduje się poza dopuszczalnym obszarem zabudowy. Postanowieniem z dnia [...] organ II instancji podjął zawieszone postępowanie by decyzją z dnia [...] uchylić w całości decyzję organu I instancji z dnia [...] z uwagi na zmianę stanu prawnego mającego istotne znaczenie dla wydania prawidłowego rozstrzygnięcia, jak również wobec konieczności przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w sprawie po uchwaleniu miejscowego planu. Wskazano także, iż w dniu 20 grudnia 2012r. skarżąca złożyła do organu II instancji zażalenie w trybie art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego. Po jego rozpatrzeniu [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] wyznaczył organowi stopnia powiatowego dodatkowy termin załatwienia sprawy na dzień 15 marca 2013r.. Jednakże w dniu 15 marca 2013r. skarżąca otrzymała jedynie postanowienie z dnia [...] nakazujące inwestorom dostarczenie w terminie do dnia 30 lipca 2013r. dokumentów określonych już uprzednio w postanowieniu z dnia [...] oraz z dnia [...]. Skarżąca zaznaczyła, iż w jej ocenie nie jest to załatwienie sprawy. Zakończenie polegać winno na wydaniu decyzji rozstrzygającej co do istoty prowadzone postępowanie. Zdaniem strony organ stopnia powiatowego winien podjąć wszelkie niezbędne kroki zmierzające do dokładnego wyjaśnienia sprawy i wydania stosownej decyzji z poszanowaniem obowiązującego prawa. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu powtórzył stan faktyczny sprawy, który strona skarżąca przedstawiła w skardze i podkreślił, iż nie pozostaje w bezczynności. W ocenie organu nie uchybił terminowi wyznaczonemu przez organ II instancji w postanowieniu z dnia [...], ponieważ w dniu 13 marca 2013r. nakazał inwestorom przedłożenie ściśle określonych dokumentów dotyczących budynku rekreacji indywidualnej. Zgodnie zaś z ustawą z dnia 24 października 1974r. – Prawo budowlane, legalizacja samowolnie wybudowanych obiektów budowlanych jest możliwa w sytuacji, gdy spełniają one określone tą ustawą warunki. W ocenie organu takie okoliczności w sprawie występują, a zatem przed wydaniem rozstrzygnięcia co do istoty organ zobowiązany był do wydania postanowienia z dnia [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej i obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w postępowaniach niezakończonych decyzją administracyjną, postanowieniem, innymi aktami lub czynnościami z zakresu administracji publicznej dotyczącymi uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 1 § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i art. 3 § 2 pkt 8 w związku z pkt 1 – 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2012r, poz. 270 ze zm., dalej jako P.p.s.a.). W myśl art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. zakres przedmiotowy skargi na bezczynność wyznaczają postanowienia art. 3 § 2 pkt 1 – 4 P.p.s.a. Skarga na bezczynność przysługuje tylko w sprawach, w których wydawane są decyzje i określone postanowienia oraz w tych sprawach, w których mogą być wydawane akty lub podejmowane czynności z zakresu administracji publicznej. W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się przy tym, że bezczynność organu zachodzi wówczas, gdy nie dotrzymuje on terminu załatwienia sprawy, a także w przypadku odmowy wydania stosownego aktu czy podjęcia czynności, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga podjęcia takich działań. Rolą sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na bezczynność organu jest ustalenie przede wszystkim trzech kwestii. Po pierwsze, czy sprawa, w której została wniesiona skarga, jest sprawą określoną w art. 3 § 2 pkt 1 – 4 P.p.s.a. Po drugie, czy dopuszczalność skargi uwarunkowana jest zachowaniem określonego trybu przeciwdziałania bezczynności oraz, czy taki tryb przed wniesieniem skargi został wyczerpany. Następnie, o ile wynik badania dwóch pierwszych kwestii będzie pozytywny, sąd musi ustalić, czy organowi administracji można przypisać bezczynność rozumianą jako niewydanie w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., a tym samym – zobowiązać do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 p.p.s.a. ). Stosownie do treści art. 52 § 1 i 2 P.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. W przypadku skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy administracji publicznej takim środkiem jest zażalenie w trybie art. 37 § 2 K.p.a. W przedmiotowej sprawie nie ulega wątpliwości, iż skarżąca złożyła zażalenie na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł., a tym samym wyczerpany został tryb przewidziany w art. 37 K.p.a., co powoduje, że wniesienie skargi na bezczynność organu było dopuszczalne. W tym miejscu należy zwrócić uwagę, że sposób załatwienia wskazanego zażalenia pozostaje bez wpływu na ocenę zasadności skargi, gdyż ma ono jedynie znaczenie formalne (vide: wyrok NSA z dnia 7 lutego 2012r., w sprawie sygn. akt II OSK 2259/10, Lex 114577 oraz wyrok WSA w Łodzi z dnia 7 marca 2012r., w sprawie sygn. akt II SAB/Łd 2/12, Lex 1139147). Przechodząc do kwestii merytorycznych należy wyjaśnić, że nakazanie organowi określonego działania jest możliwe jedynie wówczas, gdy w ustalonym w przepisach prawa terminie organ administracji, będąc do tego właściwym, nie załatwił toczącej się przed nim sprawy, natomiast celem skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu jest doprowadzenie do podjęcia przez organ określonego w przepisach działania. O bezczynności organu administracji publicznej można zatem mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ bądź nie podjął żadnych czynności w sprawie, bądź wprawdzie rozpoczął postępowanie, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go w terminie odpowiednim aktem administracyjnym. Dla zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność spowodowana została zawinioną czy też niezawinioną opieszałością organu. Zgodnie z art. 12 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Z kolei w myśl art. 35 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić – stosownie do art. 35 § 3 K.p.a. – nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W przedmiotowej sprawie poza sporem jest to, iż postępowanie zostało zainicjowane w 2005r. i do chwili obecnej nie zostało zakończone ostateczną decyzją. Sytuacja taka jest niemożliwa do zaakceptowania, tym bardziej, iż skarżąca już dwukrotnie uzyskiwała rozstrzygnięcia (sądu i organu wyższej instancji) wyznaczające termin załatwienia sprawy. Terminy te nie zostały dochowane i do dnia orzekania przez Sąd decyzja w sprawie nie została wydana. Ponadto należy stwierdzić, iż analiza akt administracyjnych wskazuje na to, że organ po ośmiu latach prowadzenia postępowania znajduje się niemal w tym samym miejscu postępowania, w którym znajdował się już w październiku 2005r.. Taka sytuacja nie jest możliwa do pogodzenia z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje, iż bezczynność organu ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Okoliczności niniejszej sprawy w pełni uzasadniają zobowiązanie organu do wydania aktu załatwiającego sprawę w terminie jednego miesiąca od dnia uprawomocnienia się wyroku w sprawie (art. 149 § 1 P.p.s.a.). Ustalając, iż bezczynność w niniejszej sprawie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w pełni uzasadnione stało się wymierzenie organowi grzywny w trybie art. 149 § 1 i 2, w związku z art. 154 § 6 P.p.s.a.. Powyższą grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. Okoliczności niniejszej sprawy wskazują, iż grzywna w wysokości 3000zł będzie dostatecznie represyjna, a jednocześnie spełni cele w zakresie prewencyjnego oddziaływania i będzie dyscyplinować organ do sprawnego prowadzenia innych postępowań. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.. LS