VI SAB/Wa 90/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Wdowiak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Grzelak Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lipca 2013 r. sprawy ze skargi S. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na bezczynność Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji w przedmiocie doręczenia decyzji kończącej postępowanie w sprawie wniosku o udzielenie koncesji na kolejny okres (dot. [...]) postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić skarżącej S. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 100 (sto) złotych tytułem uiszczonego wpisu sądowego. S. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: spółka, skarżąca) w dniu [...] lutego 2013 r. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - za pośrednictwem Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji (dalej: Przewodniczący KRRiT) - skargę na bezczynność tego organu w sprawie braku doręczenia decyzji wydanej na skutek wniosku z dnia [...] (winno być [...]) września 2012 r. (data nadania pisma w urzędzie pocztowym) o udzielenie koncesji na kolejny okres. W skardze wniosła o: 1) zobowiązanie organu do doręczenia decyzji wydanej na skutek wniosku z dnia [...] (winno być [...]) września 2012 r. o udzielenie koncesji na kolejny okres, w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi prawomocnego wyroku, 2) stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu skargi skarżąca podała, że posiada koncesję nr [...] (dalej: koncesja) i w myśl art. 35a ust. 1 ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji (Dz. U. z 2011 r. Nr 43, poz. 226 z późn. zm.) będąc nadawcą programu [...], miała prawo złożyć wniosek o udzielenie jej koncesji na kolejny okres. Termin na złożenie takiego wniosku został określony jako nie późniejszy niż 12 miesięcy przed wygaśnięciem poprzedniej koncesji. Wskazała, że w dniu [...] (winno być [...]) września 2012 r. wystąpiła do Przewodniczącego KRRiT z wnioskiem o udzielenie koncesji na kolejny okres, opłaconym opłatą skarbową w kwocie 616 zł. Wniosek ten nie został rozpoznany przez Przewodniczącego KRRiT do dnia [...] listopada 2012 r. Nadto podała, że do dnia [...] listopada 2012 r. nie została również powiadomiona o przedłużeniu postępowania wszczętego ww. wnioskiem. Spółka stanęła zatem na stanowisku, że w związku z niewydaniem przez Przewodniczącego KRRiT żądanej przez nią decyzji oraz z upływem terminu określonego w art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), dalej: "k.p.a.", a także z uwagi na brak powiadomienia jej o przedłużeniu postępowania, organ w konsekwencji w dniu [...] listopada 2012 r. wydał decyzję, której skarżącej nie doręczył. W tej sytuacji koniecznym było wniesienie do Sądu skargi na bezczynność. Skarżąca podała również, że w dniu [...] listopada 2012 r. złożyła do organu wniosek o doręczenie jej decyzji wydanej na skutek ww. wniosku, a następnie wobec braku reakcji organu, w dniu [...] grudnia 2012 r. wezwała go do usunięcia naruszenia prawa poprzez doręczenie decyzji (ponowne wezwanie – pismo z dnia [...] lutego 2013 r.). W skardze uznała, że wszelkie działania organu podjęte w tej sprawie po dacie [...] listopada 2012 r. są nieważne i powołała się na art. 156 § 1 ust. 3 k.p.a. Skarżąca wyjaśniła także, że w myśl przywołanego przez nią art. 35 k.p.a. organ rozpoznaje sprawę bez zbędnej zwłoki, a w żadnym przypadku Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje terminu dłuższego niż dwa miesiące od dnia wszczęcia postępowania. Wobec tego skoro skargę o przedłużenie koncesji złożyła w dniu [...] (winno być [...]) września 2012 r., to dwumiesięczny – najdłuższy, termin na jej rozpoznanie minął w dniu [...] listopada 2012 r. Mając to na względzie skarżąca stwierdziła, że Przewodniczący KRRiT po upływie ww. dwóch miesięcy wydał decyzję, czyniąc to w oparciu o art. 11 ust. 9 z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2010 r. Nr 220, poz. 1447 z późn. zm.), dalej: "u.s.d.g.", co w konsekwencji oznacza, że decyzja ta jest zgodna z jej wnioskiem. Skarżąca uznała, że termin rozpoznania jej wniosku ma istotne znaczenie dla wysokości opłaty koncesyjnej. Wskazała, że w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego RP z 19 lipca 2011 r., sygn. P 9/09 z dniem 3 sierpnia 2012 r. utraciły moc obowiązywania art. 40 ust. 2 ustawy o radiofonii i telewizji oraz rozporządzenie Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia 4 lutego 2000 r. w sprawie opłat za udzielenie koncesji na rozpowszechnianie programów radiowych i telewizyjnych (Dz. U. Nr 12, poz. 153 z późn. zm.). Natomiast w dniu 20 listopada 2012 r. weszła w życie nowelizacja ww. art. 40 ustawy o radiofonii i telewizji, a rozporządzenie wykonawcze weszło w życie 22 listopada 2012 r. Zatem w dniu złożenia przez spółkę opłaconego wniosku we wrześniu 2012 r. do dnia [...] listopada 2012 r. opłata za koncesję wynikała z przepisów ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej (Dz. U. z 2012 r. poz. 1282 z późn. zm.). Uzasadniając zastosowanie w sprawie ustawy o swobodzie działalności gospodarczej skarżąca odwołała się do zasady lex specialis derogat legi generali i wskazała, że jest przedsiębiorcą wykonującym działalność gospodarczą na terenie Polski. Jej zdaniem z art. 3 u.s.d.g. nie wynika, aby przepisy tej ustawy nie odnosiły się do działalności radiowo-telewizyjnej i przywołała tytułem przykładu art. 46 u.s.d.g. Mając to na uwadze stwierdziła, że art. 11 u.s.d.g. jest dla niej - jako przedsiębiorcy, przepisem szczególnym, wobec przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, na podstawie których co do zasady organ działa. Jednocześnie podniosła, że ustawodawca może wyłączyć stosowanie art. 11 u.s.d.g., ale taka sytuacja musi być wyraźnie przewidziana w odrębnych przepisach, jak ma to np. miejsce w przypadku ustaw o weterynaryjnej kontroli granicznej oraz o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Ustawa o radiofonii i telewizji nie zawiera natomiast normy wyłączającej stosowanie art. 11 u.s.d.g., zatem przepis ten z całą pewnością miał zastosowanie w przypadku jej wniosku. W odpowiedzi na skargę Przewodniczący KRRiT wniósł o odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej, a ostrożności procesowej - ewentualnie o jej oddalenie. W kwestii niedopuszczalności skargi na bezczynność - odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych, stwierdził, że nie ma mowy o bezczynności w doręczeniu nieistniejącej decyzji. Pismem z dnia [...] czerwca 2013 r. (data wpływu do WSA – [...] czerwca 2013 r.) Przewodniczący KRRiT podtrzymał wniosek o odrzucenie skargi a na wypadek, gdyby WSA zajął odmienne stanowisko, wnosił o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego z uwagi na to, że w dniu [...] czerwca 2013 r. została wydana przez organ decyzja – Koncesja Nr [...], udzielająca skarżącej spółce koncesji na kolejny 10 – letni okres, licząc od dnia [...] sierpnia 2016 r. (pismo k. 37 akt). Pismem z dnia [...] czerwca 2013 r. S. Sp. z o.o. cofnęła skargę (k. 36 akt). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4a, tj. decyzje administracyjne (pkt 1), postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (pkt 2), postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie (pkt 3), inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (pkt 4), pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach (pkt 4a). Skarżąca wniosła skargę na bezczynność w sprawie braku doręczenia decyzji wydanej na skutek jej wniosku z dnia [...] (winno być [...]) września 2012 r. o udzielenie koncesji na kolejny okres. Sąd nie podzielił stanowiska skarżącej spółki, że jej wniosek został zakończony fikcją prawną – pozytywnym jego rozstrzygnięciem, czyli wydaniem decyzji przez Przewodniczącego KRRiT w dniu [...] listopada 2012 r., zgodnie z art. 11 ust. 9 u.s.d.g., uwzględniającą w całości żądanie skarżącej. Kolejne żądanie skarżącej - o doręczenie decyzji wydanej rzekomo przez organ w dniu [...] listopada 2012 r. wynikało z przyjęcia, że organ w dniu [...] listopada 2012 r. pozytywnie załatwił wniosek strony z dnia [...] (winno być [...]) września 2012 r. Sąd nie podzielił stanowiska skarżącej, że do postępowania w sprawie udzielenia koncesji na kolejny okres, o której mowa w art. 35a ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji (Dz. U. z 2011 r. Nr 43, poz. 226 z późn. zm.) zastosowanie ma art. 11 ust. 9 u.s.d.g. Jak wynika z art. 40b ustawy o radiofonii i telewizji, przepisy ustawy o swobodzie działalności gospodarczej (tylko jej rozdział 5) stosuje się do kontroli działalności gospodarczej. Przepis ten uzyskał aktualne brzmienie na podstawie art. 9 ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o zmianie ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz o zmianie niektórych innych ustaw (dz. U. Nr 18, poz. 97 z późn. zm.). Wcześniej przepis ten miał brzmienie: "W sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale stosuje się przepisy ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej.". Przy tym istotne jest to, że przepis ten znajduje się w Rozdziale 5 ustawy o radiofonii i telewizji – Koncesje na rozpowszechnianie programów. Zatem zmiana tego przepisu jednoznacznie przesądziła, w jakim zakresie do koncesji na rozpowszechnianie programów stosuje się uregulowania ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Choćby ta zmiana wskazywała, że przepisy ustawy o swobodzie działalności gospodarczej mają ograniczone, ściśle określone zastosowanie do uregulowań ustawy o radiofonii i telewizji (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2012 r., sygn. akt II GSK 1088/11, opubl. orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponadto, w myśl art. 46 ust. 1 pkt 5 u.s.d.g. wymaga uzyskania koncesji działalność w zakresie rozpowszechniania programów radiowych i telewizyjnych, z wyłączeniem programów rozpowszechnianych wyłącznie w systemie teleinformatycznym, które nie są rozprowadzane naziemnie, satelitarnie lub w sieciach kablowych. Zatem prowadzenie powyższej działalności nie podlega wszystkim regułom zasady swobody działalności gospodarczej, co potwierdza art. 5 pkt 5 u.s.d.g., iż działalność regulowana oznacza działalność gospodarczą, której wykonywanie wymaga spełnienia szczególnych warunków, określonych przepisami prawa. Zatem w przypadku działalności koncesjonowanej (regulowanej) nie ma zastosowania art. 11 ust. 9 u.d.g., tworzący fikcję załatwienia sprawy przez organ zgodnie z wnioskiem, po upływie określonego terminu (terminy z k.p.a. plus termin z art. 11 ust. 7 u.s.d.g.). Nadto należy zauważyć, że czynność doręczenia decyzji, bo w takim zakresie została złożona skarga na bezczynność Przewodniczącego KRRiT (w sprawie braku doręczenia decyzji wydanej na skutek wniosku o udzielenie koncesji na kolejny okres złożonego w dniu [...] września 2012 r.) nie jest czynnością ani aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (tak postanowienie NSA z dnia 20 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 418/11). W tej sytuacji, w momencie składania do WSA skargi na bezczynność w sprawie braku doręczenia decyzji wydanej na skutek wniosku o udzielenie koncesji na kolejny okres złożonego w dniu [...] (winno być [...]) września 2012 r., skarga ta była niedopuszczalna. Przesądzenie okoliczności - niedopuszczalności skargi - było istotne, gdyż merytoryczne rozpatrzenie wniosku o cofnięcie skargi jest dopuszczalne tylko wówczas, gdy skarga nie zawiera braków uniemożliwiających nadanie jej dalszego biegu. Jeżeli skarga zawiera takie braki, sąd skargę odrzuca (tak NSA w postanowieniu z dnia 25 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 928/12, Lex nr 1145651). Zatem złożenie przez skarżącą spółkę wniosku cofającego skargę i przez Przewodniczącego KRRiT wniosku o umorzenie postępowania, nie mogło mieć wpływu rozstrzygnięcie, skoro skarga w chwili wnoszenia jej do sądu podlegała odrzuceniu. Z powyższych względów na mocy art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji postanowienia. O zwrocie z urzędu uiszczonego wpisu orzekł na mocy art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.