I OSK 1139/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski(spr.) sędzia NSA Jan Paweł Tarno sędzia del. WSA Marian Wolanin Protokolant starszy asystent sędziego Dorota Kozub-Marciniak po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 stycznia 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 1116/13 w sprawie ze skargi M.K. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 30 stycznia 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 1116/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. K. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania. Wyrok powyższy zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Pismem z dnia [...] grudnia 2008 r. M. K. wniósł o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Pismem z dnia [...] kwietnia 2009 r. Wojewoda Lubuski wezwał stronę do sprecyzowania treści wniosku poprzez wskazanie właściciela nieruchomości oraz przedłożenie stosownego postanowienia o nabyciu spadku po właścicielu nieruchomości. W piśmie z dnia [...] maja 2009 r. M. K. doprecyzował, iż przedmiotowe nieruchomości znajdują się w miejscowościach S. G. oraz K., woj. [...], a ich właścicielami byli S. i J. K. Pismem z dnia [...] czerwca 2009 r. organ wezwał M. K. do uzupełnienia wniosku poprzez poinformowanie, czy właściciele przedmiotowego mienia żyją oraz przedłożenie pełnomocnictwa do ich reprezentowania w niniejszej sprawie, zaś w przypadku ich śmierci, przedłożenie postanowienia sądu o nabyciu spadku po S. i J. K. W odpowiedzi z dnia [...] czerwca 2009 r. M. K. poinformował, iż ojciec J. K. zmarł, zaś matka S.K. przebywa za granicą i nie ma z nią kontaktu. Jednocześnie wniósł o zawieszenie postępowania. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2009 r. Wojewoda Lubuski zawiesił postępowanie administracyjne na wniosek z dnia [...] czerwca 2009 r. i jednocześnie poinformował stronę o treści art. 98 § 2 k.p.a. Decyzją z dnia [...] marca 2013 r. [...], na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 98 § 2 k.p.a., Wojewoda Lubuski umorzył postępowanie w sprawie dotyczącej potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez S. K. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w miejscowości S. G., woj. [...] oraz decyzją z dnia [...] marca 2013 r. [...] umorzył postępowanie w sprawie dotyczącej potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez J. K. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w miejscowości K., woj. [...]. M.K. złożył odwołanie od w/w decyzji z dnia [...] marca 2013 r. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. Minister Skarbu Państwa utrzymał w mocy w/w decyzje Wojewody Lubuskiego z dnia [...] marca 2013 r. uznając, że Wojewoda Lubuski prawidłowo umorzył zawieszone postępowanie. Minister przytaczając treść art. 98 § 1 i § 2 k.p.a. stwierdził, że postanowienie o zawieszeniu postępowania na wniosek strony datowane jest na dzień [...] lipca 2009 r., zaś trzyletni termin do złożenia przez stronę wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania minął w dniu 15 lipca 2012 r. Strona nie skorzystała z przysługującego jej prawa i w ciągu 3 lat nie wniosła o podjęcie zawieszonego postępowania. M. K. złożył skargę na w/w decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] kwietnia 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę wskazał, że zarówno decyzja Ministra Skarbu Państwa, jak i poprzedzające ją decyzje Wojewody Małopolskiego z dnia [...] marca 2013 r. odpowiadają prawu a organy prawidłowo zastosowały przepis art. 105 § 1 w związku z art. 98 § 2 k.p.a. Sąd I instancji podał, że Wojewoda Lubuski postanowieniami z dnia [...] lipca 2009 r. zawiesił na wniosek M. K. dwa odrębne postępowania w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Sąd wskazał, że zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi art. 105 § 1 k.p.a., oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej, co do istoty. Zgodnie z kolei z art. 98 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu. Jeżeli w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania żadna ze stron nie zwróci się o podjęcie postępowania, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane (art. 98 § 2 k.p.a.). Sąd wskazał, że w sytuacji, gdy strona wniosła o zawieszenie postępowania z uwagi na konieczność wykonania wezwania organu do zgromadzenia dokumentów niezbędnych do uzupełniania braków formalnych wniosku, a postępowanie zostało zawieszone zgodnie z żądaniem strony, to od woli strony zależał dalszy bieg postępowania. Sąd wskazał, że wobec niewniesienia w niniejszej sprawie stosownego wniosku przez skarżącego Wojewoda Małopolski, a za nim także Minister Skarbu Państwa, prawidłowo umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe. Dalej Sąd wyjaśnił, że zarzuty naruszenia art. 6 ust 6 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2005 r., Nr 169, poz. 1418 ze zm.) są niezasadne, ponieważ postępowania zostały zawieszone na wniosek skarżącego. Co do zarzutów dotyczących braku merytorycznego rozpoznania sprawy to Sąd I instancji wskazał, iż decyzja o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego jest rozstrzygnięciem formalnym kończącym postępowanie bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia i ma miejsce, gdy w sprawie jest przeszkoda procesowa do jej merytorycznego zakończenia. Sąd wskazał, iż nie było możliwe merytoryczne rozpoznanie sprawy z uwagi na fakt, iż zawieszone postępowanie nie zostało podjęte. W omawianym przypadku, z uwagi na zawieszenie postępowania na wniosek strony na mocy art. 98 § 1 k.p.a., poza kompetencją organu było podjęcie postępowania. W skardze kasacyjnej M. K. zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. dalej jako "p.p.s.a.") naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6 ust. 6 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez oddalenie skargi na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] kwietnia 2013 r. utrzymującą w mocy decyzje Wojewody Lubuskiego w sytuacji, w której decyzja organu I instancji wydana została z rażącym naruszeniem prawa polegającym na wyznaczeniu przez ten organ 7-dniowego terminu do uzupełnienia braków formalnych, w sytuacji gdy termin ten na podstawie art. 6 ust. 6 w/w ustawy wynosi 6 miesięcy; 2. art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez niedostrzeżenie, iż w przedmiotowej sprawie wydanie decyzji zależało od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd cywilny i wydania postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku albo o dziale spadku, czego nie dostrzegł organ II instancji kontrolujący poprawność rozstrzygnięcia organu I instancji; 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z 105 § 1 k.p.a. zw. z art. 98 § 2 k.p.a. poprzez niedostrzeżenie, iż organy obu instancji uznały w niniejszej sprawie za prawidłowe umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego wobec niepodjęcia tego postępowania w ciągu trzech lat od jego zawieszenia na podstawie art. 98 § 2 k.p.a., podczas gdy zachodziła przesłanka obligatoryjnego zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono jednak takich przesłanek. Przechodząc do analizy zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej wskazać należy, iż są one niezasadne. Po pierwsze, zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z 105 § 1 k.p.a. zw. z art. 98 § 2 k.p.a. jest nieusprawiedliwiony. Z akt sprawy wynika, że Wojewoda Lubuski postanowieniami z dnia [...] lipca 2009 r. zawiesił na wniosek M.K. dwa odrębne postępowania w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. W treści postanowień pouczył skarżącego o treści art. 98 § 2 k.p.a., a zatem skarżący był świadomy konsekwencji jakie wynikają z niezłożenia wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania w terminie 3 lat. Na powyższe postanowienie skarżący nie złożył zażalenia. Z kolei w okresie zawieszenia postępowania nie składał żadnych wniosków ani pism. Z materiału akt sprawy wynika, że pierwszym pismem, jakie wystosował M. K. po zawieszeniu postępowania administracyjnego, było odwołanie od decyzji z dnia [...] marca 2013 r. o umorzeniu tego postępowania. Podkreślić należy, że oparcie fakultatywnego zawieszenia postępowania, o którym mowa w art. 98 § 1 k.p.a. na zasadzie dyspozycyjności rozciąga się również na podjęcie zawieszonego postępowania, z tym jednak zastrzeżeniem, że w tym przypadku należy przyjąć pełną dyspozycyjność stron (vide: B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2013, s. 523 oraz H. Knysiak – Molczyk, Uprawnienia strony w postępowaniu administracyjnym, Zakamycze 2004, str. 126). Tym samym brak wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania w okresie trzech lat od dnia jego zawieszenia obliguje organ do uznania za wycofane żądania wszczęcia postępowania (art. 98 § 2 k.p.a.). Zasadnie zatem Sąd I instancji uznał, że w sytuacji, w której zawieszone było postępowanie na wniosek strony, a nadto postępowanie to nie zostało podjęte w okresie trzech lat od daty jego zawieszenia, to obowiązkiem organu administracji było umorzenie postępowania. Postępowanie administracyjne nie może się bowiem toczyć w sytuacji, gdy w trakcie postępowania strona wycofa żądanie jego wszczęcia a postępowanie to może toczyć się wyłącznie na jej żądanie. Skutek ten występuje również, gdy formalnie brak jest wycofania wniosku przez stronę, lecz przepis prawa nakazuje uznanie wniosku wszczynającego postępowanie za wycofany. Treść art. 98 § 2 in fine k.p.a. jednoznacznie wskazuje na to, że niepodjęcie zawieszonego postępowania w określonym terminie skutkuje wycofaniem żądania wszczęcia postępowania. Zwrot "uważa się za wycofane" prowadzi do wniosku, że ustawodawca posłużył się tutaj fikcją prawną cofnięcia wniesionego żądania, uznając, iż czynność wycofania żądania została skutecznie dokonana. Za takim rozumieniem powyższego zwrotu przemawia w szczególności dyspozycyjny charakter zawieszenia postępowania w trybie art. 98 § 1 k.p.a. i upływ kilkuletniego terminu, w którym postępowanie to nie zostało podjęte. Zatem, gdy strona rezygnuje z ubiegania się o rozstrzygnięcie określonej treści, postępowanie staje się bezprzedmiotowe, co z kolei skutkuje wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania (vide: wyrok NSA z dnia 26 września 2001 r., w sprawie V SA 381/01; wyrok NSA z dnia 14 lipca 2011 r., w sprawie I OSK 1180/11). Tym samym, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, prawidłowa jest konkluzja Sądu I instancji, że upływ trzyletniego okresu zawieszenia postępowania, o którym mowa w art. 98 § 2 k.p.a. prowadzi do umorzenia postępowania, bowiem skutecznie dokonane zostało wycofanie żądania inicjującego owe postępowanie. Po drugie, wskazać należy, że skoro wniosek o zawieszenie postępowania pochodził od skarżącego (art. 98 § 1 k.p.a.), a jedyną przesłanką uzasadniająca umorzenie zawieszonego postępowania była w tej sprawie niekwestionowana w istocie okoliczność niezłożenia przez skarżącego w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania wniosku o jego podjęcie (art. 98 § 2 k.p.a.), to tym samym za całkowicie chybiony należało uznać zarzut związany z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 6 ust. 6 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji pomimo rażącego naruszenia prawa polegającego na wyznaczeniu przez ten organ 7-dniowego terminu do uzupełnienia braków formalnych. Po trzecie, nie można również uznać zasadności zarzutu wskazanego w punkcie drugim skargi kasacyjnej związanego z naruszeniem art. 134 p.p.s.a. w związku z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W niniejszym postępowaniu badana była bowiem jedynie zgodność z prawem zaskarżonego wyroku oddalającego skargę M. K.na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] kwietnia 2013 r. utrzymującą w mocy decyzje o umorzeniu postępowania na podstawie art. 105 § 1 w związku z art. 98 § 2 k.p.a. Mając powyższe na uwadze skargę kasacyjna należało uznać za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. Stąd Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.