IV SA/Wa 586/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska (spr.), Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 września 2011 r. sprawy ze skargi L. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji - oddala skargę - Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po ponownym rozpatrzeniu sprawy na podstawie art. 127§ 3 k.p.a. w związku z art. 138§1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] maja 2010r., którą odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2005r. Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie faktyczno- prawnym: J. P., następca prawny J. P., wystąpił do Wojewody [...] z wnioskiem z dnia 9 października 2001 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w P. z dnia [...] stycznia 1958r. orzekającej o przejęciu na własność Państwa gospodarstwa rolnego o pow. 7,87 ha, położonego w U., stanowiącego byłą własność J. P. Wojewoda [...] uznał, że decyzja Powiatowej Rady Narodowej rażąco narusza art. 15 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. Nr 18, poz. 107) iw związku z tym decyzją z dnia [...] maja 2005r. stwierdził, że zaskarżona decyzja w części dotyczącej gruntów stanowiących aktualnie działki nr [...], [...], [...], [...] i [...] została wydana z naruszeniem prawa, w pozostałej części stwierdził jej nieważność. Pismem z dnia 28 lutego 2007r. L. wystąpiło o stwierdzenie nieważności wymienionej powyżej decyzji Wojewody [...] jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa w zakresie własności rzeczowej organu. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] maja 2010r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2005r. uznając, że organ stopnia wojewódzkiego wydając decyzję administracyjną w niniejszej sprawie był właściwy do jej rozpatrzenia, a tym samym decyzja nie narusza art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. W decyzji tej Minister wskazał, iż podstawę prawną weryfikowanej przez Wojewodę [...] decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w P. z dnia [...] stycznia 1958r. stanowił art. 15 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. Nr 18, poz. 107). Następnie wywiódł, że kwestie przejmowania gospodarstw opuszczonych regulowała następnie ustawa z dnia 13 lipca 1957r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955r. o uwłaszczeniu i o regulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym ( Dz. U. Nr 39, poz. 174) w brzmieniu nadanym nowelą z dnia 15 lipca 1961 r. (Dz. U. Nr 32, poz. 161) oraz rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 39, poz. 198). W dniu 1 lipca 1982r. w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 26 marca 1982r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 11, poz. 79) utracił moc art. 2 wyżej powołanej ustawy z 13 lipca 1957r. Ustawa ta w art. 44 ust. 1 przewidywała przejęcie na własność Państwa gruntów rolnych odłogowanych na nieruchomościach opuszczonych przez właścicieli, natomiast w art. 39 ust. 4 - wydanie decyzji o pozbawieniu prawa użytkowania nieruchomości stanowiących własność Państwa lub nakazaniu zwrotu nieruchomości poprzedniemu właścicielowi, a w przypadku odmowy przejęcia gruntów przez właściciela grunty te mogły być przejęte na własność Państwa bez odszkodowania na podstawie art. 39 ust. 6 tej ustawy. Przepis art. 45 ust. 1 tej ustawy upoważniał naczelnika gminy do orzekania w sprawach, o których mowa w art. 39 ust. 6 i w art. 44 ust. 1 tej ustawy. Dokonując reformy administracji państwowej w 1990 r. w ustawie z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 34, poz. 198 ze zm.) sprawy określone w art. 39 ust. 4, a także w art. 45 ust. 1 (art. 39 ust. 6 i art. 44 ust. 1) ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych zostały przekazane do organów gminy jako zadania zlecone z zakresu administracji rządowej na podstawie art. 3 pkt 14 ustawy kompetencyjnej. Przepisy art. 44 i art. 45 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych zostały jednakże skreślone z dniem 1 stycznia 1992 r. ustawą z dnia 25 października 1991 r. o zmianie ustawy o podatku rolnym i ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 114, poz. 494). Z powyższym dniem przestała zatem istnieć kompetencja organów gminy do wydawania decyzji w tych sprawach, jak również przestała istnieć w ogóle podstawa prawna do wydawania decyzji administracyjnych w tych sprawach, także przez organy administracji rządowej. Z kolei ustawa z dnia 26 marca 1982r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych została uchylona przez ustawę z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 16, poz. 78) z dniem 25 marca 1995r. Ustawa ta nie zawierała nowych regulacji pozwalających na przymusowe, nieodpłatne przejmowanie w drodze decyzji administracyjnej gruntów rolnych na własność Państwa. W reformie administracji publicznej przeprowadzonej w latach 1999-2000 ustawodawca nie uregulował kwestii własności organów w sprawach weryfikacji decyzji ostatecznych wydanych przed 1 stycznia 1992r. o przejęciu gruntów rolnych na własność Państwa na podstawie wymienionych powyżej ustaw z 1957r. i 1982r. Rozpoznając ponownie sprawę Minister wskazał, iż w przedstawionych okolicznościach zasadność jego decyzji z dnia [...] maja 2010r. nie ulega wątpliwości, niemniej zaznaczył, iż za uznaniem Wojewody za organ właściwy do weryfikacji w postępowaniu nieważnościowym decyzji PPRN z dnia [...] stycznia 1958r. wskazuje także art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 23 stycznia 2009r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 31, poz. 206), stosownie do którego do właściwości wojewody jako organu administracji rządowej w województwie należą wszystkie sprawy z zakresu administracji rządowej w województwie niezastrzeżone w odrębnych ustawach na rzecz innych organów tej administracji. Ponadto w myśl art. 3 ust. 1 pkt 7 tej ustawy wojewoda jest organem wyższego stopnia w rozumieniu k.p.a. Jeżeli zatem z odrębnych ustaw nie wynika, który z organów administracji rządowej jest właściwy w określonej sprawie to organem właściwym w takiej sprawie, także jako organ wyższego stopnia jest wojewoda. Treść przepisów wskazuje, że dotyczą one sytuacji, gdy sprawy z zakresu administracji rządowej nie zostały przekazane do właściwości organów jednostek samorządu terytorialnego. Minister podkreślił, iż zasadnicze znaczenie do weryfikacji wydanych wówczas decyzji ma to czy ostateczna decyzja w stosunku do której toczy się postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności została wydana przez organ pierwszej czy drugiej instancji. Jeżeli decyzję ostateczną wydał organ pierwszej instancji to organem właściwym do stwierdzenia jej nieważności będzie wojewoda, natomiast jeżeli decyzja została wydana przez organ drugiej instancji to organem właściwym do orzekania jej nieważności będzie Minister. W niniejszej sprawie ostateczną decyzję z dnia [...] stycznia 1958r. wydało Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w P., czyli organ pierwszej instancji. Dokonując zatem oceny zgodności z prawem decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2005r., Minister stwierdził, iż Wojewoda [...] prawidłowo uzna, iż jest organem właściwym w sprawie, a tym samym decyzja, której stwierdzenia nieważności domaga się strona nie narusza art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Odnosząc się do zarzutu podniesionego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dokonania błędnej wykładni art. 2 ustawy z 13 lipca 1957r. o zmianie wyżej wymienionego dekretu z dnia 18 kwietnia 1955r. Minister wskazał, iż nie jest on zasadny, bowiem powołany art. 2 stanowił samodzielną podstawę prawną do orzekania, a nie stanowił nowelizacji art. 15 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955r. Skargę na powyższą decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2011 r. wniosły L. wskazując na naruszenie art. art. 6, 8, 12, 35, 156, 159 k.p.a. oraz art. 15 wyżej wymienionego dekretu z dnia 18 kwietnia 1955r. o uwłaszczeniu i o regulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym i art. 2 ustawy z 13 lipca 1957r. o zmianie wyżej wymienionego dekretu z dnia 18 kwietnia 1955r., a także naruszenie interesu prawnego skarżącego, który dotyczy prawa do sprawowania zarządu nieruchomością. Wskazując na powyższe naruszenia prawa skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2011r., jak również decyzji z dnia [...] maja 201 Or. wydanej w pierwszej instancji. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że Wojewoda [...] stwierdzając decyzją z dnia [...] maja 2005r., że decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w P. z dnia [...] stycznia 1958r. rażąco narusza art. 15 w/w dekretu z dnia 18 kwietnia 1955r. o uwłaszczeniu..(...), nie wziął pod uwagę, że przepis ten należało interpretować w świetle art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957r., która weszła w życie 26 lipca 1957r., a zatem decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w P. z dnia [...] stycznia 1958r. miała prawidłową podstawę prawną, pomimo że nie wymieniała w swojej treści wskazanego art. 2 ustawy z 13 lipca 1957r. Tym samym pogląd, że decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej została wydana z rażącym naruszeniem prawa jest błędny. W ocenie skarżącego to Wojewoda decyzją z dnia [...] maja 2005r. rażąco naruszył prawo tj. art. 15 w/w dekretu i art. 2 w/w ustawy przez jego błędną wykładnię oraz art. 156 kpa. Ponadto skarżący podkreślił, że Minister nie uwzględnił zarzutu, że decyzja ta została wydana przez organ niewłaściwy. Skarżący wywiódł, iż w aktualnym stanie prawnym, w sprawach dotyczących gospodarowania nieruchomościami rolnym będącymi mieniem Skarbu Państwa, w tym dotyczących decyzji o przejęciu nieruchomości rolnej przez Państwo właściwa jest Agencja Nieruchomości Rolnych. W takim razie organu do stwierdzenia nieważności decyzji wydawanych w przedmiocie przejęcia nieruchomości rolnych na własność Państwa należy poszukiwać przez ustalenie organu wyższego stopnia w stosunku do Agencji i jej Prezesa. Skarżący wskazał, iż organem sprawującym nadzór nad Agencją jest Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, co oznacza, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] maja 2005r. została wydana przez organ niewłaściwy, co powinno doprowadzić do stwierdzenia jej nieważności. Ponadto skarżący podniósł, iż organ w toku całego postępowania rażąco naruszał terminy załatwiania spraw, bowiem postępowanie pierwszoinstancyjne trwało ponad 3 lata, postępowanie z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy ponad pół roku. Skarżący wskazał także na błędne pouczenie w decyzji pierwszoinstancyjnej oraz brak rozstrzygnięcia w sprawie wstrzymania wykonalności decyzji Wojewody [...], co uniemożliwiło mu zaskarżenie ewentualnej odmowy w tym przedmiocie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2011r., Sąd pragnie przede wszystkim zauważyć, że została ona wydana w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzwyczajnym dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, którego celem jest ustalenie istnienia bądź braku istnienia przesłanek wskazujących na to, że kontrolowana w tym postępowaniu decyzja dotknięta jest wadami określonymi w art. 156 § 1 k.p.a. Skoro zatem istotą postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności decyzji jest ustalenie, czy zachodzi którakolwiek z przesłanek nieważności, Sąd był uprawiony jedynie do oceny, czy Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi orzekający dwukrotnie w niniejszej sprawie jako organ nadzorczy, prawidłowo przyjął, iż w sprawie nie wystąpiły przesłanki wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. W ocenie Sądu Minister prawidłowo przyjął, że Wojewoda [...] był właściwy do orzekania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w P. z dnia [...] stycznia 1958r. Jak wynika z akt administracyjnych przedstawionych Sądowi w niniejszej sprawie kontrolowane przez Wojewodę [...] w postępowaniu nieważnościowym orzeczenie z dnia [...] stycznia 1958r. zostało wydane na podstawie art. 15 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem ( Dz. U. Nr 18, poz. 107). Orzeczeniem tym stwierdzono, że gospodarstwo rolne [...] o obszarze 7,87ha przeszło z mocy prawa na własność Państwa wobec porzucenia go przez dotychczasowego właściciela J. P., który przed 18 kwietnia 1955r. nie użytkował przedmiotowego gospodarstwa i nie polecił użytkowania innej osobie. Wskazać należy, iż art. 15 powołanego powyżej dekretu utracił moc w dniu 4 listopada 1971r. tj. z chwilą wejścia w życie ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250), w myśl art. 18 ust 1 pkt 5 tej ustawy. Ustawa ta została uchylona ustawą z dnia 26 marca 1982 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz uchylenie ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 11, poz. 81). Przywołane akty prawne nie zawierają żadnych uregulowań, które określałyby właściwość organów prowadzących postępowanie nadzorcze w odniesieniu do orzeczeń wydanych na podstawie dekretu, a w obowiązującym systemie prawnym nie ma uregulowań dopuszczających przejmowanie przez Państwo na mocy decyzji administracyjnej opuszczonych gospodarstw rolnych. W związku z przeprowadzonymi reformami strukturalnymi w systemie organów administracji nie ma prezydiów powiatowych rad narodowych. Ten stan prawny może powodować pewne trudności w ustaleniu właściwego organu do stwierdzenia nieważności wymienionego powyżej orzeczenia. Zauważyć, iż w kwestii właściwości organów do rozpoznania tego typu spraw (stwierdzenia nieważności decyzji o przejęciu na własność Skarbu Państwa gospodarstw rolnych) wielokrotnie wypowiadał się Naczelny Sąd Administracyjny. W orzecznictwie tego Sądu, w szczególności pochodzącym z ostatnich lat, wielokrotnie podkreślano, iż sprawy zakończone wydaniem decyzji o przejęciu na rzecz Państwa nieruchomości opuszczonych na podstawie m.in. art 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. Nr 39, poz. 174 i z 1961 r. Nr 32, poz. 161) wtedy gdy istniały, należały do kategorii spraw z zakresu administracji rządowej. Zatem właściwość organów administracji rządowej do weryfikacji wydanych wówczas decyzji należy badać w ten sposób, że zasadnicze znaczenie musi mieć to, czy ostateczna decyzja w stosunku do której toczy się obecnie postępowanie w sprawie stwierdzenia jej nieważności, została wydana przez organ "szczebla podstawowego czy wojewódzkiego", inaczej mówiąc - przez organ I czy II instancji. Jeżeli decyzję ostateczną wydał organ I instancji, organem właściwym do stwierdzenia jej nieważności będzie wojewoda. Natomiast jeżeli decyzja będąca przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia jej nieważności została wydana przez organ II instancji, organem właściwym do orzekania o nieważności będzie minister (por. postanowienie NSA z dnia 22 grudnia 2008r., sygn. akt I OW 95/08, LEX nr 564344, postanowienie NSA z dnia 10 marca 2009r., sygn. akt. I OW 168/08, LEX nr 5744450. W sprawie niniejszej decyzję z dnia [...] stycznia 1958r. wydało Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w P., czyli organ pierwszej instancji i stała się ona ostateczna z powodu niewniesienia odwołania - a zatem organem właściwym do weryfikacji tejże decyzji w trybie nadzwyczajnym stwierdzenia nieważności był Wojewoda [...]. W świetle powyższego Sąd stwierdził, że zasadnie uznał Minister, że badana w postępowaniu nadzorczym decyzja Wojewody [...] z dnia [...] maja 2005r. nie narusza przepisów o właściwości, a to oznacza, że nie jest dotknięta wadą kwalifikowana, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1 kpa. Za nieuprawniony Sąd uznał również zarzut skargi wydania zaskarżonej decyzji art. 15 wyżej wymienionego dekretu z dnia 18 kwietnia 1955r. o uwłaszczeniu i o regulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym i art. 2 ustawy z 13 lipca 1957r. o zmianie wyżej wymienionego dekretu z dnia 18 kwietnia 1955r. Przede wszystkim należy zauważyć, iż Minister prowadził w niniejszej sprawie postępowanie nadzorcze przedmiotem, którego była kontrola decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2005r. wydanej w postępowaniu nieważnościowym. Zatem zarzut, że Minister wydając zaskarżoną w rozpoznawanej sprawie decyzją naruszył wskazane powyżej przepisy prawa materialnego jest bezpodstawny. Natomiast zauważyć należy, iż Minister odnosząc się do zarzutu wskazanego we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy trafnie podniósł, iż art. 2 ustawy z 13 lipca 1957r. o zmianie wyżej wymienionego dekretu z dnia 18 kwietnia 1955r. stanowił samodzielną podstawę prawną do przejęcia na własność Państwa opuszczonego przez właściciela po dniu 28 kwietnia 1955r.f i nie stanowił zmiany art. 15 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955r. o uwłaszczeniu i o regulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym. Na prawidłowość stanowiska organu w tej kwestii wskazuje także fakt, że powołane przepisy zostały uchylone odrębnymi aktami prawnymi. Jak wcześniej Sąd wskazał art. 15 w/w dekretu utracił moc na podstawie art. 18 ust 1 pkt 5 ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250) z dniem 4 listopada 1971r., zaś art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. utracił moc w dniu 1 lipca 1982 r. w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 11, poz. 79). Przeprowadzona przez Sąd analiza akt administracyjnych potwierdza zarzut skargi w przedmiocie przewlekłości prowadzonego postępowania nadzorczego przez Ministra i aczkolwiek naruszenie przepisów obligujących organ administracji publicznej do niezwłocznego załatwienia sprawy należy ocenić jako naganne, to jednakże naruszenie przepisów postępowania w tym zakresie, nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Mając na względzie wszystkie wyżej wykazane okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.