I OW 168/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie NSA Irena Kamińska del. NSA Janusz Furmanek Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego między Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Częstochowie a Wojewodą Śląskim w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku E. M. o stwierdzenie nieważności decyzji dotyczącej przejęcia na własność Skarbu Państwa opuszczonego gospodarstwa rolnego, położonego we wsi Kuźnica Masłońska, stanowiącego własność A. G. postanawia: wskazać Wojewodę Śląskiego jako organ właściwy do rozpoznania sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie na podstawie art. 22 § 2 kpa oraz art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) wniosło o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego miedzy tym organem a Wojewodą Śląskim poprzez wskazanie organu właściwego do rozpatrzenia wniosku E. M. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Zawierciu z dnia [...] sierpnia 1970 r. Nr [...] w sprawie przejęcia na własność opuszczonego gospodarstwa rolnego. W uzasadnieniu tego wniosku podkreślono , że E. M. w dniu [...] lutego 2008 r. wniosła do Wojewody Śląskiego żądanie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Zawierciu z dnia [...] sierpnia 1970 r. Nr [...] w sprawie przejęcia na własność Skarbu Państwa opuszczonego gospodarstwa rolnego o pow. [...] ha położonego we wsi Kuźnica Masłońska, stanowiącego własność A. G.. Następnie Wojewoda Śląski postanowieniem z dnia [...] lutego 2008 r. Nr [...] przekazał według właściwości Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Częstochowie przedmiotowe żądanie E. M . Wojewoda wywiódł , iż art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem ( Dz. U. Nr 39, poz. 174), na podstawie którego została wydana w/w decyzja, został uchylony przez art. 51 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych ( Dz. U. Nr 11, poz. 79, ze zm.). W ustawie z dnia 26 marca 1982 r. określona została również możliwość przejęcia gruntów na własność Państwa i wskazany został jako organ właściwy w sprawie terenowy organ administracji państwowej o właściwości ogólnej stopnia podstawowego. Eliminacja z ustawodawstwa instytucji przejmowania na własność Państwa opuszczonych gospodarstw rolnych i gruntów rolnych zbiegła się również z reformą administracji publicznej. Ustawa z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z reformą ustrojową państwa (Dz. U. Nr 6, poz. 668) zmieniając szereg ustaw prawa materialnego - nie wskazała jednakże organu właściwego w sprawach dotyczących przejęcia na rzecz Skarbu Państwa opuszczonych gospodarstw rolnych. Decyzja z dnia [...] sierpnia 1970 r. wydana więc została przez organ nieistniejący w strukturze organów administracji publicznej w oparciu o uchylony przepis prawa materialnego. Zaś obecnie kwestie dotyczące degradacji gruntów rolnych i leśnych rozpatrywane są przez samorząd terytorialny. Dlatego też zdaniem Wojewody Śląskiego przejęcie na własność opuszczonych gospodarstw rolnych należy umiejscowić pośród zadań zleconych organom samorządu terytorialnego. A zgodnie z art. 17 pkt 1 Kpa organami wyższego stopnia w stosunku do organów samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. W przedmiotowej sprawie takich przepisów jednak nie ma. Powołując się na powyższe oraz na aktualną linię orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego (postanowienie z dnia 18 października 2005 r., sygn. akt I OW 213/05) Wojewoda Śląski uznał, iż organem właściwym do przeprowadzenia postępowania nadzorczego w stosunku do decyzji wydanej w trybie art. 2 wyżej powoływanej ustawy z dnia 13 lipca 1957 r., jest samorządowe kolegium odwoławcze. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie nie zgadzając się ze stanowiskiem Wojewody Śląskiego, nie uwzględniającym najnowszego poglądu Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażanego w postanowieniach: z dnia 29 listopada 2005 r., sygn. akt I OW 226/05 i I OW 236/05, z dnia 30 marca 2006 r., sygn. akt I OW 269/05, z dnia 4 lipca 2006 r., sygn. akt I OW 8/06, z dnia 30 października 2007 r., sygn. akt I OW 88/07, z dnia 10 maja 2007 r., sygn. akt I OW 134/06, z dnia 28 listopada 2007 r., sygn. akt I OW 82/07, z dnia 11 marca 2008 r., sygn. akt I OW 142/07, I OW 143/07 oraz I OW 144/07. wyjaśniło , że w rozstrzygnięciach tych prezentowany jest jednolity pogląd, iż organem właściwym do weryfikacji ostatecznych decyzji wydanych na podstawie art. 2 wyżej cytowanej ustawy z dnia 13 lipca 1957 r., jest Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie konkludując podniosło , że w pełni popiera argumentację Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartą we wskazanych postanowieniach w zakresie właściwości Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej na podstawie art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym. Odpowiadając na wniosek o rozstrzygniecie sporu kompetencyjnego Wojewoda Śląski wyjaśnił , że E. M. wnioskiem z [...] lutego 2008 r. wystąpiła do Wojewody Śląskiego o stwierdzenie nieważności decyzji Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Zawierciu z [...] sierpnia 1970 r. orzekającej o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa opuszczonego gospodarstwa rolnego. Decyzja powyższa wydana została w oparciu o przepisy ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem. Stosownie do istniejącego orzecznictwa m.in. postanowienie NSA z 18 października 2005r. I OW 213/05, wniosek E. M. postanowieniem z 22 lutego 2008 r. zgodnie z art. 65 Kpa przekazany został organowi właściwemu do jego rozpatrzenia tj. Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Częstochowie. Natomiast po przekazaniu wniosku linia orzecznictwa uległa zmianie (postanowienie NSA z 11 marca 2008 r. I OW 142/07) i obecnie, to Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego jest organem właściwym do rozpatrywania wniosków o stwierdzenie nieważności decyzji orzekających o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa opuszczonych gospodarstw rolnych. Jednakże podkreślono, iż w dacie wydania postanowienia przekazującego wniosek E. M. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie, Wojewoda Śląski prawidłowo określił organ właściwy do rozpatrzenia wniosku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Sądy administracyjne rozpoznają - na podstawie art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej ustawą procesową ), z zastrzeżeniem art. 22 § 1 kpa - spory o właściwość powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór kompetencyjny (także spór o właściwość), o którym mowa w art. 4 ustawy procesowej, należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej uważają się za właściwe w sprawie (spór pozytywny) lub też każdy z organów uważa się za niewłaściwy (spór negatywny). W rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia ze sporem negatywnym, który powstał miedzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Częstochowie a Wojewodą Śląskim w sprawie z wniosku E. M. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Zawierciu z dnia [...] sierpnia 1970 r. Nr [...] orzekającej o przejęciu na własność Państwa, opuszczonego gospodarstwa rolnego o powierzchni [...] ha położonego we wsi Kuźnica Masłońska. Istota sprawy sprowadza się zatem do ustalenia przez Naczelny Sąd Administracyjny, jaki z organów jest właściwy do rozstrzygnięcia sprawy o stwierdzenie nieważności wskazanej decyzji. Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 157 § 1 kpa organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ. Jakie organy są organami wyższego stopnia określa art. 17 kpa. Kryteria tam zamieszczone pozwalają na określenie kompetencji organu w obowiązującym stanie prawnym. Wątpliwości co do kompetencji organu właściwego do prowadzenia postępowania nadzorczego powstają wówczas, gdy dotyczy to decyzji wydanych w przeszłości przez organy, które w wyniku przeprowadzonych zmian strukturalnych zostały zniesione lub zreformowane, a wzmagają się one w przypadku, gdy jednocześnie w prawie materialnym przestał istnieć rodzaj spraw, których dotyczyły te decyzje. W doktrynie i orzecznictwie prezentowane jest stanowisko, że właściwość rzeczową organu do stwierdzenia nieważności decyzji należy oceniać według przepisów prawa materialnego, które stanowiły podstawę ustalenia właściwości organu przy wydawaniu weryfikowanej decyzji. W przypadku zmian w strukturze administracji publicznej ustala się najpierw organ, na który przeszła właściwość w danych sprawach, a dopiero potem określa się organ wyższego stopnia (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, CH Beck, Warszawa 1996, s. 732 oraz wyrok Sądu Najwyższego z 3 września 1998 r. sygn. akt III RN 83/98, OSNAPiUS 1999, Nr 9, poz. 293). Rozpoznawany w przedmiotowej sprawie spór kompetencyjny dotyczy ustalenia organu właściwego do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Zawierciu z dnia [...] sierpnia 1970 r. Nr [...] orzekającej o przejęciu na własność Państwa, opuszczonego gospodarstwa rolnego wydanej na podstawie art. 2 ustawy z 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. Nr 39, poz. 174 ze zm.) w brzmieniu nadanym nowelą z dnia 15 lipca 1961 r. (Dz. U. Nr 32, poz. 161). Art. 2 ust. 2 stanowił, że o przejęciu gospodarstwa rolnego opuszczonego przez właściciela orzeka właściwy do spraw rolnych organ prezydium powiatowej rady narodowej. Art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. utracił moc w dniu 1 lipca 1982 r. w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 11, poz. 79). Ustawa ta w art. 44 ust. 1 przewidywała przejęcie na własność Państwa gruntów rolnych odłogowanych na nieruchomościach opuszczonych przez właścicieli, natomiast w art. 39 ust. 4 - wydanie decyzji o pozbawieniu prawa użytkowania nieruchomości stanowiących własność Państwa lub nakazaniu zwrotu nieruchomości poprzedniemu właścicielowi, a w przypadku odmowy przejęcia gruntów przez właściciela grunty te mogły być przejęte na własność Państwa bez odszkodowania na podstawie art. 39 ust. 6 tej ustawy. Przepis art. 45 ust. 1 tej ustawy upoważniał naczelnika gminy do orzekania w sprawach, o których mowa w art. 39 ust. 6 i w art. 44 ust. 1 tej ustawy. Dokonując reformy administracji państwowej w 1990 r. w ustawie z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 34, poz. 198 ze zm., zwanej dalej ustawą kompetencyjną) sprawy określone w art. 39 ust. 4, a także w art. 45 ust. 1 (art. 39 ust. 6 i art. 44 ust. 1) ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych zostały przekazane do organów gminy jako zadania zlecone z zakresu administracji rządowej na podstawie art. 3 pkt 14 ustawy kompetencyjnej. Przepisy art. 44 i art. 45 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych zostały jednakże skreślone z dniem 1 stycznia 1992 r. ustawą z dnia 25 października 1991 r. o zmianie ustawy o podatku rolnym i ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 114, poz. 494). Z powyższym dniem przestała zatem istnieć kompetencja organów gminy do wydawania decyzji w tych sprawach. Ogólne domniemanie właściwości tych organów z art. 1 ustawy kompetencyjnej z 1990 r. nie mogło dotyczyć tych spraw. Po pierwsze bowiem przestała istnieć w ogóle podstawa prawna do wydawania decyzji administracyjnych w tych sprawach, także przez organy administracji rządowej. Po drugie zaś oczywistym jest, że przejmowanie nieruchomości na własność Państwa nie było i nie jest zadaniem własnym gminy - właściwość organów gminy (jednostek samorządu terytorialnego) mogła i może obejmować takie sprawy tylko jako zadania zlecone z zakresu administracji rządowej. Skoro z dniem 1 stycznia 1992 r. zostały skreślone art. 44 i art. 45 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, to tym samym wygasło z tym dniem zlecenie organom gminy właściwości w tych sprawach, o jakim była mowa w art. 3 pkt 14 ustawy kompetencyjnej z 1990 r. Ustawa z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych została uchylona przez ustawę z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 16, poz. 78) z dniem 25 marca 1995 r. Ustawa ta nie zawierała nowych regulacji pozwalających na przymusowe, nieodpłatne (w drodze decyzji administracyjnej) przejmowanie gruntów rolnych na własność Państwa z powodu ich opuszczenia, degradacji itp. W reformie administracji publicznej przeprowadzonej w 1999 i 2000 r., w drodze ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej - w związku z reformą ustrojową państwa (Dz. U. Nr 106, poz. 668) oraz ustawy z dnia 29 grudnia 1998 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa (Dz. U. Nr 162, poz. 1126), ustawodawca nie uregulował kwestii właściwości organów w sprawach weryfikacji decyzji ostatecznych wydanych przed 1 stycznia 1992 r. o przejęciu gruntów rolnych na własność Państwa na podstawie wymienionych wyżej ustaw z 1957 r. i 1982 r. i taki stan prawny w tym zakresie istnieje nadal. W przedmiotowej sprawie nie można przyjąć domniemania kompetencji gminy wynikającej z art. 1 ustawy kompetencyjnej z dnia 17 maja 1990 r., a co za tym idzie niewłaściwym jest wskazywanie jako organ wyższego stopnia samorządowego kolegium odwoławczego. Jeżeli bowiem od dnia 1 stycznia 1992 r. nie istnieje w prawie materialnym kategoria spraw dotyczących przymusowego, nieodpłatnego przejmowania przez państwo, mocą decyzji administracyjnej, opuszczonych gospodarstw rolnych i nie istnieją już naczelnicy miast i gmin, a ustawodawca po tej dacie, także dokonując reformy administracyjnej na podstawie ustawy z 1998 r. nie określił organów właściwych do weryfikowania decyzji ostatecznych wydanych w tych nieistniejących już rodzajach spraw z zakresu administracji rządowej, to nie można domniemywać właściwości organów gminy, skoro nie została ona wprost ustalona przepisami prawa, a jest oczywiste, że sprawy dotyczące przejmowania nieruchomości rolnych na własność Państwa nie należały i nie należą do zadań własnych gminy. W tym miejscu wspomnieć również należy, że na podstawie powołanych wcześniej ustaw nieruchomości rolne przejmowane były na rzecz Państwa i stawały się jego własnością, nieruchomości te nie stanowiły własności komunalnej i nie wchodziły do gminnego zasobu nieruchomości. W związku z powyższym błędny jest pogląd, iż organem wyższego stopnia właściwym do prowadzenia postępowań weryfikacyjnych, w tym o stwierdzenie nieważności decyzji, w przedmiotowych sprawach jest na podstawie art. 17 k.p.a. samorządowe kolegium odwoławcze, jako organ wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego. Zasada, że samorządowe kolegia odwoławcze są organem wyższego stopnia także w sprawach decyzji z zakresu administracji rządowej, wprowadzona została dopiero z dniem 1 stycznia 1999 r. Jak wskazano wyżej w dacie tej, bo już od dnia 1 stycznia 1992 r., nie istniał omawiany rodzaj spraw, które dopóki istniały były sprawami z zakresu administracji rządowej i organy tej administracji były organami wyższego stopnia w tych sprawach. Nie można zatem mówić o domniemaniu kompetencji samorządowych kolegiów odwoławczych w tych sprawach z zakresu administracji rządowej na podstawie art. 17 pkt 1 k.p.a., jako organów wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego. Wskazać należy więc, że sprawy zakończone wydaniem decyzji o przejęciu na rzecz Państwa nieruchomości opuszczonych na podstawie art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. Nr 39, poz. 174 i z 1961 r. Nr 32, poz. 161) wtedy gdy istniały, należały do kategorii spraw z zakresu administracji rządowej. Zatem właściwość organów administracji rządowej do weryfikacji wydanych wówczas decyzji należy badać w ten sposób, że zasadnicze znaczenie musi mieć to, czy ostateczna decyzja w stosunku do której toczy się obecnie postępowanie w sprawie stwierdzenia jej nieważności, została wydana przez organ "szczebla podstawowego czy wojewódzkiego", inaczej mówiąc - przez organ I czy II instancji. Jeżeli decyzję ostateczną wydał organ I instancji, organem właściwym do stwierdzenia jej nieważności będzie wojewoda. Natomiast jeżeli decyzja będąca przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia jej nieważności została wydana przez organ II instancji, organem właściwym do orzekania o nieważności będzie minister. W tym rozpoznawanym przypadku decyzję z dnia [...] sierpnia 1970 r. Nr [...] wydało Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Zawierciu czyli organ pierwszej instancji i stała się ona ostateczna z powodu niewniesienia odwołania - a zatem organem właściwym do weryfikacji tejże decyzji w trybie nadzwyczajnym stwierdzenia nieważności jest wojewoda. W tym zakresie tj. co do szczebla organu administracji rządowego skład orzekający nie podtrzymuje stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjętego w postanowieniach wskazanych w motywach wniosku o rozstrzygniecie sporu kompetencyjnego ,lecz dotyczy to tylko tych postanowień, w których decyzja pierwszoinstancyjna nie była zaskarżana w drodze odwołania w przeciwnym wypadku właściwość Ministra Rolnictwa jest jak najbardziej trafna. Przypomnieć należy , iż tożsame stanowisko jak w niniejszym sprawie wyrażono w postanowieniu NSA z dnia 22 grudnia 2008 r. sygn. akt I OW 95/08 -niepublikowane. W rozpoznawanej sprawie, wobec przedstawionych wyżej rozważań Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że właściwym do załatwienia wniosku E. M. o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Zawierciu z dnia [...] sierpnia 1970 r. Nr [...] jest Wojewoda Śląski . Spory o właściwość oraz spory kompetencyjne rozstrzyga, stosownie do art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naczelny Sąd Administracyjny w drodze postanowienia, stosując odpowiednio przepisy postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 15 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji postanowienia.