I OW 144/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA: Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie NSA Małgorzata Pocztarek Jolanta Sikorska Protokolant Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego między Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w C. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku G. M. o stwierdzenie nieważności decyzji o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa jako opuszczonego gospodarstwa rolnego położonego w C. stanowiącego byłą własność G. M. postanawia: wskazać Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi jako organ właściwy do rozpoznania wniosku G. M. o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy Ż. z dnia [...] nr [...] o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa jako opuszczonego gospodarstwa rolnego I OW 144/07 UZASADNIENIE Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wystąpił na podstawie art.22 § 2 kpa i art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy tym organem a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w C. wynikłego na tle wniosku G. M. o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w Ż. z dnia [...] sierpnia 1985 r. (Nr [...]) w sprawie przejęcia na rzecz Skarbu Państwa jako opuszczonego gospodarstwa rolnego w skład którego wchodziły działki nr [...], [...],[...],[...] o łącznej powierzchni [...] ha, położonej w C.. W uzasadnieniu wniosku wskazano , że o stwierdzenie nieważności w/w decyzji Naczelnika i Gminy w Ż. zwróciła się G. M. -reprezentowana przez J. M.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. postanowieniem z dnia [...] (znak: [...]), przekazało w/w wniosek strony według właściwości Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie uważa się jednak za organ właściwy do rozpatrzenia wspomnianego wniosku i wyjaśnia, że właściwość rzeczowa organu administracyjnego do stwierdzenia nieważności decyzji jest oceniana według przepisów prawa materialnego, które stanowiły podstawę ustalenia właściwości organu przy wydawaniu kwestionowanej decyzji. W przypadku zmian w strukturze lub kompetencjach administracji publicznej ustala się organ, na który przeszła właściwość w tych sprawach. Przejęcie przedmiotowej nieruchomości rolnej na rzecz Państwa nastąpiło na podstawie ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. Nr 32, poz. 161) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie puszczonych gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 39, poz. 198). Zgodnie z art. 2 powołanej wyżej ustawy, o przejęciu gospodarstwa rolnego orzekało prezydium powiatowej rady narodowej. Ustawa z dnia 15 lipca 1961 r. zmieniająca ustawę z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia I OW 144/07 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. Nr 32, poz. 161) w art. 1 wprowadziła zmianę art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r, jednak wciąż o przejęciu gospodarstwa rolnego lub działki na własność Państwa orzekał właściwy do spraw rolnych organ prezydium powiatowej rady narodowej (rady narodowej miasta stanowiącego powiat miejski, dzielnicowej rady narodowej miasta wyłączonego z województwa). Wskazano, iż powołany art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. utracił moc w dniu 1 lipca 1982 r. w związku wejściem w życie ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 11, poz. 79), według której przy istnieniu przesłanek z art. 39 ust. 1 i 2 organ administracji państwowej o właściwości ogólnej stopnia podstawowego mógł wydać decyzję o pozbawieniu prawa użytkowania nieruchomości stanowiących własność Państwa, lub orzec o ich zwrocie poprzedniemu właścicielowi. W związku z wejściem w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191) przestały istnieć dotychczasowe terenowe organy administracji państwowej o właściwości ogólnej i szczególnej, a ich kompetencje przejęły organy nowo utworzonych gmin oraz organy administracji rządowej. Wyjaśniono, że zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 34, poz. 198) sprawy z zakresu art. 39 ust. 4 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 11, poz. 79) przeszły do właściwości organów gminy jako zadania zlecone. Natomiast zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 18 grudnia 1998 r. o zmianie ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. Nr 162, poz. 124), organem wyższego stopnia w indywidualnych sprawach administracyjnych, należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Wyjątkowo, zgodnie z art. 7 pkt 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie, wojewoda jest organem wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego tylko wtedy, jeżeli ustawy szczególne tak stanowią. I OW 144/07 W przedmiotowej sprawie zdaniem wnioskodawcy brak jest przepisu szczególnego, który wskazałby wojewodę jako organ wyższego stopnia. Powyższe stanowisko jak zaznaczono znajduje potwierdzenie w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych w tym w szczególności w postanowieniu NSA z dnia 8 czerwca 2004 r. sygn. akt OW 83/04, niepubl.; postanowienie NSA z dnia 27 lipca 2004 r. sygn. akt OW 58/04, niepubl.; wyrok WSA z dnia 7 września 2004 r, sygn. akt IV SA 3550/03, niepubl.; wyrok WSA z dnia 23 września 2004 r. sygn. akt IV SA 4738/03, niepubl.; wyrok WSA z dnia 24 września 2004 r, sygn. akt IV SA 4895/03, niepubl. W tak przedstawionym stanie faktycznym, zdaniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi - należy uznać, że organem właściwym do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności w/w decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w Ż. jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C.. W odpowiedzi na ten wniosek Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. nie podzieliło stanowiska Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, gdyż jak zaznaczono nie uwzględnia ono najnowszego poglądu Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w postanowieniu z dnia 30 marca 2007 r. sygn. akt I OW 269/05 (LEX nr 198364). Dodano, że postanowienie to odnosi się do sprawy, której przedmiotem jest stwierdzenie nieważności decyzji wydanej na podstawie art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. Nr 39, poz. 174 ze zm.) Przede wszystkim zauważono, że kwestionowana decyzja został wydana przez Naczelnika Miasta i Gminy w Ż., który nie był organem samorządu terytorialnego, lecz terenowym organem administracji państwowej pełniącym w istocie funkcję organu rządowego (a nie samorządowego). We wskazanym postanowieniu jak podkreśliło Samorządowe Kolegium Odwoławcze, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że: "Przepis art. 17 k.p.a. określa organy wyższego stopnia. Wątpliwości pojawiają się wówczas, gdy nastąpiła zmiana właściwości rzeczowej organów załatwiających tego typu sprawy, albo sprawy nie są już załatwiane w formie decyzji administracyjnej. Właściwym do wydania decyzji, której stwierdzenia nieważności dotyczy postępowanie, jak to wskazano wyżej, był terenowy organ administracji państwowej (odpowiednik występujących obecnie organów administracji rządowej). Kompetencje te nie I O W 144/07 przeszły do właściwości organów samorządu terytorialnego Z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 291 ze zm.), określone kompetencje przejęły organy gmin i organy administracji rządowej, nie należały do zadań przejętych przez organy gmin kompetencje, których dotyczy kwestionowana decyzja." Dalej Sąd wyraził pogląd, iż "Ustawą z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (art. 58 ust. 2 w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 20 czerwca 1992 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników - Dz. U. Nr 58, poz. 280) przejęcie nieruchomości na rzecz Państwa zostało przekazane do decyzji Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa (następnie zadania te przejęła Agencja Nieruchomości Rolnych). Konkludując jak wyjaśniono Naczelny Sąd Administracyjny w przedmiotowym postanowieniu jednoznacznie stanął na stanowisku, iż "Reforma administracyjna przeprowadzona w 1998 r., poprzez zmianę szeregu ustaw prawa materialnego ustawą z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej w związku z reformą ustrojową państwa (Dz. U. Nr 106, poz. 668) nie wskazała organu właściwego w sprawach dotyczących przejęcia nieruchomości w oparciu o powyższą ustawę z 1957 r. Skoro więc od dnia 27 maja 1990 roku sprawy wydawania decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego przez Państwo przeszły do właściwości administracji rządowej, a od 1992 r. w drodze decyzji wydawanej przez Agencję Własności Rolnej Skarbu Państwa (Agencję Nieruchomości Rolnych) to organu wyższego stopnia do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przed tą datą należy poszukiwać w ustaleniu obecnie organu wyższego stopnia w stosunku do organu, który byłby właściwy do wydania decyzji w pierwszej instancji. Organem tym w stosunku do Agencji Nieruchomości Rolnych (Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa) jest minister właściwy do spraw rolnictwa i rozwoju wsi." Dlatego też Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. wniosło o wskazanie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi jako właściwego do rozpoznania przedmiotowego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej na podstawie art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: I O W 144/07 Organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji jest - w myśl art. 157 § 1 k.p.a. - organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ. Wskazać tu należy, że określenie, jakie organy są organami wyższego stopnia zawiera art. 17 k.p.a. Kryteria tam zamieszczone pozwalają na określenie kompetencji organu w obowiązującym stanie prawnym. Wątpliwości co do kompetencji organu właściwego do prowadzenia postępowania nadzorczego powstają wówczas, gdy dotyczy to decyzji wydanych w przeszłości przez organy, które w wyniku przeprowadzonych zmian strukturalnych zostały zniesione lub zreformowane. W doktrynie i orzecznictwie prezentowane jest stanowisko, że właściwość rzeczową organu do stwierdzenia nieważności należy oceniać według przepisów prawa materialnego, które stanowiły podstawę ustalenia właściwości organu przy wydawaniu weryfikowanej decyzji. W przypadku zmian w strukturze administracji publicznej ustala się najpierw organ, na który przeszła właściwość w danych sprawach, a dopiero potem określa się organ wyższego stopnia (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, CH Beck, Warszawa 1996, s. 732 oraz wyrok Sądu Najwyższego z 3 września 1998 r. sygn. akt III RN 83/98, OSNAPiUS 1999, nr 9, poz. 293), do którego to stanowiska Naczelny Sąd Administracyjny przychyla się przy rozpatrywaniu przedmiotowej sprawy. Podlegająca weryfikacji decyzja Naczelnika Miasta i Gminy w Ż. z dnia [...] sierpnia 1985 r. Nr [...] została wydana na podstawie art.2 ustawy z 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. Nr 39, poz. 174) w brzmieniu nadanym nowelą z 15 lipca 1961 r. (Dz. U. Nr 32, poz. 161), który stanowił, że o przejęciu gospodarstwa rolnego opuszczonego przez właściciela orzeka prezydium powiatowej rady narodowej. Zważyć należy, że art. 2 ustawy z 13 lipca 1957 r. utracił moc w dniu 1 lipca 1982 r. w związku z wejściem w życie ustawy z 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 11, poz. 79). Ustawa ta nie przewidywała już przejęcia gospodarstw rolnych opuszczonych przez właścicieli lecz w art. 39 ust. 1 i 2 przewidziano sankcje karne dla właściciela wyłączającego grunty z produkcji bez zezwolenia, bądź użytkującego je niezgodnie z przeznaczeniem, natomiast w art. 39 ust. 4 - wydanie decyzji o pozbawieniu prawa użytkowania nieruchomości I OW 144/07 stanowiących własność Państwa lub nakazaniu zwrotu nieruchomości poprzedniemu właścicielowi. W przypadku odmowy przejęcia gruntów przez właściciela grunty te mogły być przejęte na własność Państwa bez odszkodowania. Przejęcie gospodarstwa w razie odmowy przejęcia gruntów przez właściciela uregulowane zostało w art. 39 ust. 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, zaś przepis art. 45 ust. 1 tej ustawy upoważniał do orzekania w tych sprawach naczelnika gminy. Ten rodzaj spraw jest najbardziej zbliżony do uregulowanych w art. 2 ustawy z 13 lipca 1957 r. Dokonując reformy administracji w 1990r. w ustawie z 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 34, poz. 198 ze zm.), sprawy określone w art. 39 ust. 4 powołanej ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych zostały przekazane do organów gminy jako zadania zlecone. Nie wymieniono w tym przepisie spraw określonych w art. 39 ust. 6 i art. 45 ust. 1 tej ustawy. Nie znalazły się one także wśród przekazanych w art. 5 ustawy kompetencyjnej spraw rejonowym organom rządowej administracji ogólnej. W myśl ustawowych uregulowań nie mogły zatem należeć ani do właściwości organów gminy, ani też kierowników urzędów rejonowych, wobec braku przypisania im tych kompetencji w ustawie z 17 maja 1990 r. Można byłoby zatem rozważać jedynie właściwość wojewodów do rozpatrywania tych spraw po przeprowadzonej reformie. Dodać jednakże należy, iż ustawą z 25 października 1991 r. o zmianie ustawy o podatku rolnym i ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 114, poz. 494) został uchylony m.in. przepis art. 45 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, który w ówczesnym stanie prawnym stanowił podstawę przejęcia gospodarstwa rolnego także w przypadku określonym w art. 39 ust. 6 powołanej ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Ustawa z dnia 26 marca 1982 r. została uchylona przez ustawę z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 16, poz. 78), która nie zawierała już regulacji pozwalających na przejmowanie gruntów rolnych opuszczonych przez właściciela lub takich, co do których właściciel odmówił przejęcia. W opisanej sytuacji gdy wskutek przedstawionych regulacji powstały poważne wątpliwości co do określenia właściwości organu nadzorczego - tylko w drodze rozstrzygnięcia Naczelnego Sądu Administracyjnego można ustalić organ właściwy. Ustalając właściwość naczelnego organu administracji państwowej w tej I OW 144/07 sprawie Naczelny Sąd Administracyjny miał na względzie, że z przepisów reformujących administrację publiczną w 1990 r. trudno wywieść kompetencje organów samorządu terytorialnego. Spraw tych - jako wykreślonych z materii prawa administracyjnego - nie uwzględniała także ustawa kompetencyjna z 24 lipca 1998 r. (Dz. U. Nr 106, poz. 668). Podkreślić należy, iż reforma administracyjna przeprowadzona w 1998 r. poprzez zmianę szeregu ustaw prawa materialnego, ustawą z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej w związku z reformą ustrojową państwa(Dz.L). Nr 106, poz. 668), nie wskazała organu właściwego w sprawach dotyczących przejęcia nieruchomości w oparciu o ustawę z 1982 r. W tym stanie jeżeli od dnia 27 maja 1990 r. decyzje o przejęciu gospodarstwa rolnego przez Państwo przeszły do właściwości administracji rządowej, a od 1992 r. odbywa się to w drodze decyzji wydawanej przez Agencję Własności Rolnej Skarbu Państwa (Agencję Nieruchomości Rolnych), to organu wyższego stopnia do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przed tą datą, należy poszukiwać w ustaleniu obecnie organu wyższego stopnia w stosunku do organu, który byłby właściwy do wydania decyzji w pierwszej instancji. Organem tym w stosunku do Agencji Nieruchomości Rolnych (Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa) jest minister właściwy do spraw rozwoju wsi. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, między innymi w postanowieniach: z dnia 14 grudnia 2004 r., sygn. akt OW 98/04, z dnia 29 listopada 2005 r., sygn. akt I OW 226/05 i I OW 236/05 oraz z dnia 30 marca 2006 r., sygn. akt 1 OW 269/05 i z dnia 4 lipca 2006 r., sygn. akt I OW 8/06, z dnia 30 października 2007 r. sygn. akt I OW 88/07 , z dnia 10 maja 2007 r. sygn. akt I OW 134/06 , , z dnia 28 listopada 2007 r. sygn. akt I OW 82/07 , prezentowany jest jednolity pogląd, że organem właściwym do weryfikacji ostatecznych decyzji wydanych na podstawie art. 2 ustawy z 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym, w brzmieniu nadanym nowelą z 15 lipca 1961 r. (Dz. U. Nr 32, poz. 161), jest Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, do którego to poglądu Naczelny Sąd Administracyjny przychyla się także i w niniejszej sprawie. W związku z powyższym uznać należy, że właściwym w niniejszej sprawie do załatwienia wniosku G. M. o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w Ż., jest Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi. I OW 144/07 Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 15 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze. zm.).