II SAB/Wa 186/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Fronczyk, Sędziowie WSA Olga Żurawska – Matusiak (spr.), Andrzej Kołodziej, Protokolant starszy sekretarz sądowy Aneta Duszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lipca 2013 r. sprawy ze skargi I. Z. na bezczynność Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w przedmiocie udzielenia informacji publicznej na wniosek z dnia [...] lutego 2013 r. 1. zobowiązuje Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych do rozpatrzenia wniosku skarżącego I. Z. z dnia [...] lutego 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie tiret pierwsze, tiret drugie, tiret trzecie i tiret czwarte – w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. umarza postępowanie w pozostałej części; 4. zasądza od Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz skarżącego I. Z. kwotę 100 (słownie: sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. W piśmie z [...] lutego 2013 r. przesłanym drogą elektroniczną, skierowanym do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, I. Z. (dalej jako skarżący) zażądał udostępnienia informacji publicznej w zakresie: – wszystkich numerów telefonów komórkowych będących w dyspozycji Zakładu wraz z informacją kto z imienia i nazwiska oraz wykonywaną funkcją dysponuje poszczególnymi numerami. Komu numer został przydzielony, – wszystkich numerów telefonów stacjonarnych będących w dyspozycji Zakładu wraz z informacją kto z mienia i nazwiska oraz wykonywaną funkcją dysponuje poszczególnymi numerami. Komu numer został przydzielony, – wszystkich nazw i numerów komunikatorów internetowych będących w dyspozycji Zakładu wraz z informacją kto z imienia i nazwiska oraz wykonywaną funkcją dysponuje tym komunikatorem. Komu aplikacja została przydzielona, – wszystkich adresów poczty elektronicznej będących w dyspozycji Zakładu wraz z informacją kto z imienia i nazwiska oraz wykonywaną funkcją dysponuje tym adresem. Kto bezpośrednio jest odpowiedzialny za obsługę aplikacji. Ponadto skarżący zażądał udzielenia informacji czy organ prowadzi kontrolę połączeń oraz ich kosztów z powyższych urządzeń lub aplikacji, a jeśli tak, to w jaki sposób oraz jaki był ogólny koszt związany z wykorzystaniem środków łączności wykorzystywanych przez organ. W odpowiedzi na powyższy wniosek z [...] marca 2013 r. organ poinformował skarżącego, że wnioskowane dane nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. W kolejnym piśmie z [...] kwietnia 2013 r. organ wskazał, że ZUS prowadzi kontrolę kosztów połączeń telefonicznych zarówno ze służbowych telefonów stacjonarnych, jak i komórkowych na podstawie faktur i bilingów, które operatorzy przesyłają po zakończeniu każdego adresu rozliczeniowego. Raport z kosztów jest prowadzony w systemie księgowym SAP. Organ poinformował nadto, że dysponuje także systemem bilingowym i taryfikacyjnym umożliwiającym monitorowanie bieżących kosztów telefonicznych połączeń abonentów. Koszty ponoszone przez Zakład (Centralę ZUS oraz 43 Oddziały) na telefonię stacjonarną oraz komórkową kształtują się na poziomie 12 mln zł brutto rocznie. W zakresie przekazania numerów telefonów ZUS wraz z przyporządkowanymi nazwiskami pracowników organ podtrzymał swoje stanowisko, że informacja ta nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. W skardze na bezczynność Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] kwietnia 2013 r., która wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący wniósł o uznanie, że organ dopuścił się bezczynności w rozumieniu przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nadto wnosił o zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie informacji publicznych określonych wnioskiem oraz o zasądzenie zwrotu wszystkich ewentualnych kosztów postępowania sądowego. Uzasadniając skargę skarżący podał, że do dnia sporządzenia skargi organ nie udzielił mu informacji, o które wnosił, ani też nie wydał stosownej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o odrzucenie skargi. Zwrócił uwagę, że skarżącemu została udzielona informacja w zakresie zasad prowadzenia kontroli połączeń telefonicznych oraz kosztów jakie Zakład Ubezpieczeń Społecznych ponosi z tytułu użytkowania telefonów. W pozostałym zakresie organ uznał natomiast, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej zwana jako "P.p.s.a."), obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. W ocenie Sądu skarga w niniejszej sprawie na bezczynność Ministra Gospodarki zasługuje na uwzględnienie w części. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (vide: T. Woś /w:/ T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, s. 86). Bezczynność w zakresie dostępu do informacji publicznej występuje wyłącznie wtedy, gdy wniosek o udzielenie informacji dotyczy informacji publicznej, a jego adresatem jest podmiot zobowiązany do jej udzielenia. Ma ona miejsce wówczas, gdy we wskazanym w art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm., dalej powoływana jako u.d.i.p.) terminie zobowiązany podmiot nie udzieli żądanej informacji lub nie podejmie nakazanych prawem czynności zmierzających do powiadomienia o przyczynach zwłoki i o dodatkowym terminie albo, podejmując te czynności, nie udzieli informacji w maksymalnym 2-miesięcznym terminie, albo wreszcie nie wyda na zasadach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego decyzji o odmowie udzielenia żądanej informacji publicznej. Wnioskodawca domagający się udostępnienia informacji publicznej, w wypadku milczenia podmiotu zobowiązanego, może złożyć do sądu administracyjnego skargę na bezczynność. Skargę taką może również złożyć w sytuacji, gdy wbrew stanowisku organu uznaje, że żądane informacje są informacjami publicznymi i powinny być udostępnione w trybie wnioskowym na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Sąd administracyjny przystępując do rozpoznania takiej skargi w pierwszej kolejności zobowiązany jest do dokonania oceny jaki jest charakter żądanej informacji. Badanie, czy żądanie udostępnienia określonego rodzaju informacji dotyczy informacji publicznej, jest zagadnieniem merytorycznym. Ustalenie, że żądana informacja nie jest informacją, o której mowa w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. prowadzi do oddalenia skargi na bezczynność jako niezasadnej (skoro nie było obowiązku udzielenia informacji), a nie do jej odrzucenia jako niedopuszczalnej (por. wyrok NSA z 11 maja 2011 r., I OSK 189/11, Lex Polonica nr 2563563). Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, będąca rozwinięciem konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu i kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Oczywiście zakres stosowania ustawy wytycza tylko dostęp do informacji publicznej, nie zaś publiczny dostęp do wszelkich informacji. Oznacza to, że ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy, jak to ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p., przy czym należy zwrócić uwagę, że katalog informacji określony w art. 6 ust. 1 u.d.i.p. nie jest zamknięty, o czym przesądza użyty w nim zwrot "w szczególności". W ich świetle informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Uwzględniając te wszystkie aspekty, można zatem przyjąć, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich. Są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Informacją publiczną jest również informacja o organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach. Artykuł 4 ust. 1 ustawy stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Mając na uwadze treść powyższego przepisu, nie ulega wątpliwości, że Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jest podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udostępnienia informacji mającej walor informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu. Powyższa okoliczność nie była sporna między stronami. W sprawie sporny jest natomiast charakter informacji dotyczącej numerów telefonów komórkowych i stacjonarnych, komunikatorów internetowych oraz poczty elektronicznej w zakresie adresów oraz imion, nazwisk i wykonywanej funkcji osób nimi dysponujących. W ocenie Sądu żądane przez skarżącego informacje odnoszące się do numerów telefonów komórkowych, telefonów stacjonarnych, komunikatorów internetowych i adresów poczty elektronicznej i osób nimi dysponujących posiadają przymiot informacji publicznej. Istotne bowiem jest to, że skarżący żąda udostępnienia informacji dotyczących telefonów, komunikatorów i poczty elektronicznej pozostających w dyspozycji Zakładu, co oznacza, że wskazane urządzenia i środki komunikacji mają charakter służbowy i są narzędziami wykorzystywanymi do realizacji powierzonych Zakładowi zadań, czyli mających charakter publiczny. Zadania te realizują natomiast konkretni pracownicy Zakładu, którym zostały przydzielone w tym celu do dyspozycji telefony, komunikatory internetowe i poczta elektroniczna. Można zatem uznać, że żądana przez skarżącego informacja mieści się w informacji o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. b u.d.i.p.). Ocenę tę można także wywieść z postanowień art. 5 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., który to przepis wprowadził kategorię majątku publicznego. Niewątpliwe jest zaś w sprawie, że telefony zakupione ze środków publicznych, stanowią własność publiczną. Także korzystanie ze środków komunikacji elektronicznej wiąże się z opłatami ponoszonymi ze środków publicznych. Informacja o majątku publicznym powinna obejmować dane o ruchomościach, nieruchomościach, a także kondycji środków publicznych w rozumieniu ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.) (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz., Wyd. 2 LexisNexis, str. 124-125). Istotne przy tym jest także i to, że zgodnie z art. 33 ust. 1 ww. ustawy gospodarka środkami publicznymi jest jawna. Zwrócić nadto należy uwagę, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie budzi wątpliwości, że informacja o numerach telefonów służbowych oraz adresach poczty elektronicznej wraz z przypisaniem ich do poszczególnych komórek organizacyjnych i do stanowisk, stanowi informację publiczną (por. wyrok WSA w Olsztynie z 9 marca 2010 r., II SA/Ol 1072/09, wyrok WSA w Warszawie z 18 kwietnia 2012 r., II SAB/Wa 22/12, wyroki WSA we Wrocławiu z 30 maja 2012 r., IV SAB/Wr 36/12 z 10 kwietnia 2013 r., IV SAB/Wr 3/13, wyrok WSA w Szczecinie z 9 sierpnia 2012 r., II SAB/Sz 28/12, publ. https://cbois.nsa.gov.pl). Reasumując, stwierdzić należy, ze żądane przez skarżącego informacje podlegają ustawie o dostępie do informacji publicznej. Natomiast ich udzielenie może podlegać ewentualnemu ograniczeniu. Zgodnie bowiem z treścią art. 5 ust. 1 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Natomiast stosownie do ust. 2 tego artykułu ograniczenie to występuje także ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. A zatem, jeżeli organ uzna, że wnioskowana informacja podlega takim ograniczeniom, to mając na uwadze treść art. 16 u.d.i.p., powinien odmówić jej udzielenia w formie decyzji. Uwzględniając okoliczności faktyczne sprawy Sąd przyjął, że organ pozostaje w bezczynności w zakresie udzielenia skarżącemu wnioskowanej informacji odnoszącej się do numerów telefonów, komunikatorów internetowych oraz adresów poczty elektronicznej wraz z przyporządkowanymi do nich informacjami co do imienia, nazwiska i funkcji ich dysponentów. W tej też części skarga została uwzględniona. Sąd jednocześnie uznał, że bezczynność w jakiej pozostawał organ nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, gdyż wskazuje raczej na niewystarczającą znajomość zagadnienia, niż na celowe działanie w celu uniknięcia udzielenia wnioskowanej informacji. Zważyć także należy, że organ w części dotyczącej kosztów połączeń i ich kontroli udzielił skarżącemu informacji. W piśmie z [...] kwietnia 2013 r. wskazał bowiem w jaki sposób prowadzi kontrolę połączeń i ich kosztów oraz jaki jest ogólny koszt wynikający z użycia przez organ środków łączności. Odpowiedź powyższa została udzielona skarżącemu już po wniesieniu skargi na bezczynność organu i dlatego w tej części postępowanie jako bezprzedmiotowe zostało umorzone. Mając wszystkie powyższe względy na uwadze Sąd, w zakresie informacji określonej w tiret od pierwszego do czwartego wniosku z [...] lutego 2013 r., na zasadzie art. 149 P.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 i 2 wyroku. Co do informacji określonej w pkt 1 i 2 wniosku Sąd, w oparciu o art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a., orzekł jak w pkt 3 wyroku. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono w myśl art. 200 P.p.s.a.