II SA/Ol 891/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant st. sekretarz sądowy Jakub Borowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 grudnia 2011r. sprawy ze skargi B. i Z. Z. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie doprowadzenia ściany budynku do stanu zgodnego z prawem oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia "[...]" znak: "[...]"Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O., po rozpatrzeniu odwołania Z. Z., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia "[...]", którą organ I instancji nałożył na inwestora obowiązek doprowadzenia ściany budynku bazy żeglarskiej usytuowanego na działce nr 69 przy ul. S. w M., odległej od granicy z działką nr 70 o około 1 m, do zgodności z § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), poprzez likwidację okien wykonanych z naruszeniem przepisów § 12 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994r. i wypełnienie (zamurowanie) otworów okiennych materiałem budowlanym spełniającym warunki ściany pełnej, w terminie do dnia 30 listopada 2011r. W odwołaniu Z. Z., reprezentowany przez radcę prawnego S. W., wniósł o uchylenie decyzji organu I instancji w związku z naruszeniem art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 80 Kpa i umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego na zasadzie art. 105 § 1 Kpa. Inwestor wywodził, że sporne otwory wentylacyjne wykonane zostały w 1996r. na podstawie prawomocnego pozwolenia na budowę z 1990r. Wskazał, że obowiązujące wówczas przepisy rozporządzenia Ministra Administracji Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim winny odpowiadać budynki (Dz. U. Nr 17, poz. 62) zezwalały na sytuowanie budynku w odległości mniejszej od określonej w obecnie obowiązujących przepisach. Stwierdził, że taki stan prawny obowiązywał do 20 czerwca 1996r., zgodnie z § 12 ust. 6 rozporządzenia z 14 grudnia 1994r. Podkreślono, że decyzja o pozwoleniu na budowę pozostaje w obrocie prawnym i z uwagi na upływ czasu nie może zostać wzruszona. Strona zauważyła, że właściciele działki nr 70 wyrazili zgodę na taką lokalizację budynku bazy żeglarskiej. Zarzucono też, że właściciel działki nr 70 samowolnie dobudował po roku 1990r. przybudówkę, przybliżając się w ten sposób do granicy działek na odległość mniejszą niż 1 m. Odwołujący zaznaczył, że organy nadzoru budowlanego już dwukrotnie zajmowały stanowisko w przedmiocie wykonania spornych otworów wentylacyjnych, w latach 1996 i 1998. Stwierdził, że w aktach zalega pismo Kierownika Urzędu Rejonowego w G. z dnia 5 listopada 1996r., który udzielił wnioskodawczyni T. K.-G. (właścicielce działki nr 70) odpowiedzi, iż otwory wentylacyjne, o jakich obecnie mowa w treści zaskarżonej decyzji, były ujęte w projekcie architektonicznym budynku hangaru i że ich usytuowanie jest zgodne z prawem. Rozpatrując sprawę w postępowaniu odwoławczym WINB wskazał, że postępowanie dotyczy likwidacji otworów okiennych o wymiarach 0,81 m x 0,80 m, co potwierdza sporządzony i podpisany przez inwestora i jego pełnomocnika protokół z dnia 02.06.2011r., jak również wykonana dokumentacja fotograficzna. Organ nie zgodził się z twierdzeniem strony, iż istniejące okna uchylne to otwory wentylacyjne. Dalej organ wyjaśnił, że Kierownik Oddziału Architektury i Nadzoru Budowlanego w G. pismem z dnia 5 listopada 1996r. znak: "[...]", odpowiadając na pismo T. K.-G. w sprawie budowy bazy żeglarskiej w M. poinformował, że w czasie wizji lokalnej zapoznano się ze stanem zaawansowania robót budowlanych oraz stwierdzono, że roboty budowlane prowadzone są zgodnie z wydanym pozwoleniem na budowę. Budynek bazy żeglarskiej oddalony jest od granicy działki sąsiedniej 1-1,5 m. Oba budynki od strony ściany szczytowej nie posiadają otworów okiennych i drzwiowych i nie stwarzają zagrożenia pod względem p. pożarowym. Na ponowną skargę T. K.-G., Kierownik Urzędu Rejonowego w G. zawiadomieniem z dnia 29 września 1998r. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie wykonania przez Z. Z. otworów okiennych od strony działki sąsiedniej w budynku bazy żeglarskiej w M. przy ul. S. WINB przyznał, że błędem organu nadzoru budowlanego był fakt niezakończenia postępowania w trybie obowiązujących przepisów. Jednak, jak stwierdzono, postępowanie w sprawie samowoli budowlanej nie podlega przedawnieniu. Podkreślono, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M., który stał się właściwym organem do prowadzenia postępowania w sprawie, protokółem spisanym w dniu 24 lutego 2005r. stwierdził istnienie w budynku bazy żeglarskiej dwóch okien o wymiarach 47 x 47 cm. Ustalono wówczas, że okna wykonano zgodnie z okazaną, niezatwierdzoną przez właściwy organ dokumentacją. Zdaniem WINB, inwestor wiedząc, że wszczęte jest postępowanie w sprawie istnienia spornych otworów okiennych, dokonał zdecydowanego ich powiększenia w okresie od lutego 2005r - do czerwca 2011r. Reasumując, organ stwierdził, że postępowanie organu I instancji jest uzasadnione treścią art. 51 ust. 1 pkt 2 i art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r., dopuszczającym sytuowanie budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi w odległości 4 m od granicy z sąsiednią działką. WINB zauważył, że inwestorowi pozostawiono do wyboru sposób likwidacji zamontowanych okien. Skargę na powyższą decyzje wnieśli B. i Z. Z., reprezentowani przez r. pr. S. W., podnosząc zarzuty i argumenty jak w odwołaniu. Dodatkowo skarżący wskazali na naruszenie art. 35 i 36 kpa w związku z art. 2 i 7 Konstytucji RP wskutek niezałatwienia sprawy administracyjnej w jakimkolwiek rozsądnym terminie. Zaznaczono, że postępowanie w sprawie spornych otworów wentylacyjnych toczy się nieprzerwanie od 1996r. i ani w roku 1996r., ani w 1998r., jak też w 2005r. nie wydano postanowienia o wszczęciu postępowania w sprawie. Skarżący wskazali, że podczas kontroli w 1996r. nie stwierdzono okien, w 1998r. stwierdzono istnienie dwóch okien o wymiarach 47x47, zaś w 2005r. otwory wentylacyjne o wymiarach 50x50 cm. Skarżący wyrazili w związku z tym niezrozumienie, jakie są konkretnie ustalenia organów?. W ocenie strony skarżącej niniejsze postępowanie organów nadzoru budowlanego, jako kolejne w tej samej sprawie jest bezprzedmiotowe, a na pewno spóźnione o 15 lat. Podkreślili, że organy już dwukrotnie odmawiały wszczęcia postępowania w sprawie, a ponadto pozostaje w obrocie prawnym ostateczna decyzja administracyjna wydana w roku 1990 zatwierdzająca projekt i zezwalająca na usytuowanie w ścianie budynku hangaru, oddalonej od działki sąsiedniej o około 1 metr, dwóch otworów wentylacyjnych. Skarżący zarzucili organom rażące naruszenie art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i 80 Kpa wobec nierozpatrzenia wniosku dowodowego pełnomocnika strony, jaki został złożony do protokołu oględzin z dnia 2 czerwca 2011r., o dopuszczenie dowodu z oryginalnej dokumentacji technicznej bazy żeglarskiej, zatwierdzonej ostateczną decyzją. Skarżący wskazali, że w aktach postępowania znajduje się kopia tej dokumentacji z uwidocznionymi w niej otworami wentylacyjnymi w ścianie budynku. Mając powyższe na względzie skarżący wnieśli o uchylenie decyzji obu instancji. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Podkreślono, że w uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wykazał istnienie samowolnie wykonanych okien większych i podstawę ich likwidacji. Pismem procesowym z dnia 8 grudnia 2011r. uczestnik postępowania K. G.-S. wniosła o oddalenie skargi. Przytaczając okoliczności faktyczne sprawy uczestniczka stwierdziła, że żadne przepisy Prawa budowlanego, nawet te z 1990 roku, nie zezwalały na sytuowanie jakichkolwiek otworów w odległości mniejszej niż 4 m od granicy sąsiedniej działki. Zaprzeczyła, aby jej rodzice wyrażali kiedykolwiek zgodę na takie usytuowanie budynku bazy żeglarskiej i dopuścili się rzekomej samowoli budowlanej. Zwróciła ponadto uwagę na fakt, że pozwolenie na budowę z 1990r. dotyczyło hangaru bazy żeglarskiej. Opierając się na porównaniu zachowanej dokumentacji i załączonych zdjęć przedstawiających rzeczywisty wygląd spornego budynku, stwierdziła, że budynek ten w obecnym kształcie nie ma nic wspólnego z projektem i pozwoleniem z 1990r. i cały stanowi samowolę budowlaną. Na rozprawie w dniu 15 grudnia 2011r. pełnomocnik skarżących podtrzymał skargę oraz zarzuty w niej zawarte. Podkreślił, że w ścianie budynku zamontowane są otwory wentylacyjne, a nie okna. Stwierdził, że nie potrafi wyjaśnić rozbieżności wynikających z dokumentów dotyczących rozmiarów tych otworów, jak również nie jest w stanie wskazać daty odbioru budynku oraz wyjaśnić faktu, dlaczego na początku nie było otworów okiennych (wentylacyjnych), a następnie pojawiły się w 1996r. Pełnomocnik uczestniczki postępowania wniósł o oddalenie skargi. Wskazał, że w ścianie budynku znajdują się okna, a nie otwory wentylacyjne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej ppsa, sąd kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, obowiązującymi w dacie jego wydania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd administracyjny kontrolując zaskarżoną decyzję w powyższym zakresie może ją wzruszyć jedynie wówczas, gdy narusza ona przepisy prawa materialnego lub postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ppsa). Zaskarżonej decyzji nie można przypisać tego rodzaju naruszeń prawa, wobec czego skarga nie mogła być uwzględniona. W rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kwestionuje zasadność poczynionych przez organy orzekające ustaleń faktycznych. Zdaniem pełnomocnika skarżących zebrany materiał dowodowy jest niekompletny i nie daje podstaw do twierdzenia, że inwestor wykonał samowolnie dwa otwory okienne. Skarżący konsekwentnie podnoszą, że sporne otwory to otwory wentylacyjne i zostały wykonane na podstawie zatwierdzonego decyzją ostateczną z 1990r. projektu architektoniczno-budowlanego. Skarżący domagali się w związku z tym porównania oryginalnej dokumentacji z postępowania o pozwolenie na budowę z projektem okazanym przez inwestora, a uwzględniającym otwory wentylacyjne. Wskazać można w tym miejscu, że pismem z dnia 2 października 1998r. Urząd Rejonowy w G. zwracał się do Wydziału Urbanistyki Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Wojewódzkiego w S. o odszukanie i przesłanie akt sprawy wydanego dnia "[...]" pozwolenia na budowę bazy żeglarskiej – hangaru wraz z infrastrukturą w M. W aktach brak jest odpowiedzi na to pismo. Przy czym decyzję z 1994r. przenoszącą na skarżących prawa z decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowej inwestycji wydał już Oddział Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Rejonowego w G., który nie dysponował dokumentacją budowlaną. Stąd wnioskować można, że nie zachowała się dokumentacja zatwierdzona wskazanym pozwoleniem, nie można więc dokonać stosownego porównania, czego domagali się skarżący. Niezależnie jednak od tego zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do merytorycznego rozpatrzenia sprawy i pozwalał organom przyjąć, że inwestor wykonał w 1996r. samowolnie otwory okienne w ścianie budynku oddalonej od granicy z działką nr 70 zaledwie o 1 m. W ocenie Sądu zgromadzony materiał dowodowy pozwalał na poczynienie jednoznacznych ustaleń co do charakteru wykonanych przez inwestora robót budowlanych. Wbrew stanowisku strony skarżącej ocena materiału dowodowego nie nastąpiła w sposób dowolny. Zasadnym jest zauważyć w tym miejscu, iż zgodnie z powszechnie przyjętym poglądem organ orzekający ocenia wyniki postępowania wyjaśniającego (dowodowego) na podstawie wiedzy i zasad doświadczenia życiowego. Ponadto przesłanką prawidłowości swobodnej oceny dowodów jest to, aby organ administracji publicznej ocenił "nie tylko każdy dowód z osobna, ale wszystkie dowody w łączności" (E. Iserzon, Kodeks Postępowania Administracyjnego Komentarz IV, 1970, s. 156). Swobodna ocena dowodów musi być ponadto dokonywana z uwzględnieniem zasady równej mocy środków dowodowych, zawartej w art. 75 § 1. Oznacza to, że określone fakty mogą być udowodnione przy użyciu dowolnych środków dowodowych, byleby nie były one sprzeczne z prawem (por. wyr. NSA z dnia 9 marca 1989 r., II SA 961/88, ONSA 1989, nr 1, poz. 33). Z przedstawionych Sądowi akt administracyjnych sprawy wynika, na co zwracały też uwagę organy orzekające, iż w dniu 7 listopada 1995r. organ nadzoru budowlanego przeprowadził kontrolę budowy bazy żeglarskiej - hangaru. Ustalono wówczas, że budynek ten (dz. nr 69) oddalony jest od granicy działki sąsiedniej o 1-1,5 m. Zaś budynek mieszkalny jednorodzinny Państwa K. (dz. nr 70) usytuowany jest na granicy z działką nr 69. Stwierdzono też, że oba budynki od strony ścian szczytowych nie posiadają otworów okiennych i drzwiowych. Zatem w listopadzie 1995r. spornych okien w wybudowanej już ścianie jeszcze nie było. Sam inwestor wskazywał, że otwory wykonał jesienią 1996r. (zgodnie z podpisanym protokołem oględzin z dnia 18 września 1998r.). Z przedłożonej wówczas dokumentacji projektowej (rysunku elewacji bocznej i rzutu parteru) i naniesionych własnoręcznie przez inwestora uwag wynika, iż zaprojektowano wykonanie dwóch okien "bezwidokowych jako wywietrzaki". Podczas oględzin ustalono rozmiar tych otworów 50 x 50 cm i zapisano, ze są to otwory wentylacyjne wypełnione przeszklonymi taflami. W piśmie z dnia 5 października 1998r. inwestor argumentował, że wykonane otwory na wysokości 1,80 m od posadzki służą wentylacji i naświetleniu łazienki i pomieszczenia gospodarczego, a nie są oknami widokowymi. Już tylko te okoliczności podane przez inwestora przekonują, że sporne otwory to okna, choć niewielkich rozmiarów, a nie tylko otwory wentylacyjne. Nie ma znaczenia tu okoliczność, że zamiarem inwestora nie było wstawienie okien widokowych. Stwierdzone otwory mają bezspornie wygląd i funkcje okien. Potwierdza to dokumentacja fotograficzna z oględzin przeprowadzonych w dniu 2 czerwca 2011r. Z ustaleń organu wynika, że sporne okna zostały do tego czasu jeszcze powiększone do wymiaru 81 x 80 cm. Ponadto zauważyć trzeba, że okazane przez inwestora rysunki projektu nie były opatrzone urzędową pieczęcią, co wskazywałoby na ich zatwierdzenie przez organ architektoniczno-budowlany. W protokole z dnia 24 lutego 2005r. inwestor potwierdził wykonanie okien zgodnie z dokumentacją wykonaną przez Biuro Projektów Budownictwa Morskiego z dnia 15 maja 1990r. A więc dokumentacja ta powstała po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, datowaną na dzień 26 stycznia 1990r. Stąd logiczny wniosek, że okazany projekt nie został zatwierdzony przez właściwy organ, a tym samym nie upoważniał inwestora do wykonania spornych okien. W tym stanie rzeczy organy prawidłowo przyjęły, że inwestor wykonując jesienią 1996r. dwa otwory okienne w ścianie szczytowej od strony działki nr 70 dopuścił się w tym zakresie samowoli budowlanej. Przy czym, mając na uwadze zasady ogólne prawa budowlanego wyrażone w art. 4 i 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010 Nr 243 poz. 1623 ze zm.), w rozpoznawanej sprawie nie budzi również wątpliwości fakt, iż wykonane przez inwestora we wskazanym zakresie roboty budowlane nie mogły zostać zalegalizowane, czyli nie można ich doprowadzić do stanu zgodnego z prawem. Należy bowiem zważyć, iż przepis art. 5 ust. 1 pkt 9 nakłada na uczestników procesu budowlanego obowiązek, aby projektować, budować i utrzymywać obiekty budowlane w sposób określony w przepisach – głównie techniczno-budowlanych, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich. Analizując powyższą normę prawną stwierdzić trzeba, iż wymaga ona przede wszystkim zachowania przepisów techniczno-budowlanych oraz zasad wiedzy technicznej, ale także poszanowania interesów osób trzecich. Warunki te jednak w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie zostały spełnione. Umieszczenie otworów okiennych w ścianie położonej zaledwie 1 m od granicy z nieruchomością sąsiednią, naruszało bezwzględnie obowiązujący w tamtym czasie przepis § 12 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994r. w sprawie warunków technicznych, jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U z 1995r. Nr 10, poz. 46), który określał m.in. w jakiej odległości od granicy działki może znajdować się ściana budynku z otworami okiennymi. Zgodnie z ust. 4 pkt 1 tego paragrafu miało być to co najmniej 4 m. Takie same zasady obowiązują w tym względzie w aktualnie obowiązującym rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Stanowi o tym § 12 tego rozporządzenia. Niezależnie od tego wskazać trzeba, że również powoływane przez skarżących rozporządzenie z 1980 r. wymagało, stosownie do § 12 ust. 1, zachowania co najmniej 4 metrowej odległości budynku od granicy działki. Odległość ta mogła zostać zmniejszona, jeżeli ściana budynku od strony sąsiedniej działki nie miała otworów okiennych lub drzwiowych. Zatem nawet wykonanie legalnie przedmiotowych okien, co podnoszą skarżący, uzasadniałoby postępowanie naprawcze w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa Budowlanego, po uprzednim wyeliminowaniu z obrotu prawnego z tego powodu pozwolenia na budowę. Przepis tego unormowania znajduje zastosowanie także do robót zakończonych. Stosownie bowiem do ust. 7 tego artykułu - przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 – a więc, gdy roboty budowlane zostały wykonane bez pozwolenia lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach (art. 50 ust. 1 pkt 1 i 4, vide: Z. Niewiadomski Prawo budowlane Komentarz, wyd. C.H. Beck , W-wa 2006, str. 537-537). Wbrew przekonaniu skarżących w postępowaniu administracyjnym nie doszło do wcześniejszego załatwienia sprawy. Mimo wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie przedmiotowych okien, o czym zawiadomiono strony pismem z dnia 29 września 1998r., postępowanie to nie zostało formalnie zakończone wydaniem decyzji administracyjnej. Nieprawdą jest, że odmawiano wszczęcia postępowania w sprawie. Kodeks postępowania administracyjnego nie przewidywał takiej instytucji. Dopiero nowelą z kwietnia 2010r. wprowadzono możliwość odmowy wszczęcia postępowania w formie zaskarżalnego postanowienia (art. 61a § 1 Kpa). Oczywista w niniejszej sprawie przewlekłość postępowania nie wpływa na ocenę legalności wydanej decyzji, gdyż ocena ta dokonywana jest według stanu prawnego obowiązującego na dzień wydania zaskarżonego aktu. W sytuacji wykonania robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach, czy też bez pozwolenia zastosowanie ma tryb przewidziany w aktualnie obowiązującej ustawie tj. art. 50 – 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994r Prawo budowlane. Przy czym istotna jest ocena, czy w dacie wykonania kwestionowanych robót naruszały one prawo. Skoro, jak wykazano wyżej, otwory okienne zostały wykonane niezgodnie z prawem obowiązującym w dacie ich powstania, konieczne jest doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z obecnie obowiązującymi przepisami (tak; NSA w wyroku z dnia 16 września 2011r. sygn. akt II OSK 1365/10 dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Kwestia ta nie podlega przedawnieniu. Biorąc powyższe pod uwagę, na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę należało oddalić.