II GSK 1112/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż (spr.) Sędzia NSA Stanisław Gronowski Sędzia del. WSA Wojciech Kręcisz Protokolant Ewa Czajkowska po rozpoznaniu w dniu 9 lipca 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej N C B i R od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W z dnia 25 kwietnia 2013 r. sygn. akt V SA/Wa 873/13 w sprawie ze skargi P Spółki z o.o. w W na rozstrzygnięcie N C B i R z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z budżetu Unii Europejskiej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W; 2. zasądza od P Spółki z o.o. w W na rzecz N C B i R 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. po rozpoznaniu skargi P. Sp. z o.o. w W. na rozstrzygnięcie Narodowego Centrum Badań i Rozwoju zawarte w piśmie z dnia [...] lutego 2013 r. w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z budżetu Unii Europejskiej, stwierdził, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Narodowe Centrum Badań i Rozwoju. Relacjonując przebieg postępowania Sąd I instancji podał, że P. Sp. z o.o. w W. wystąpiła z wnioskiem o dofinansowanie projektu "[...]", złożonego w ramach konkursu na dofinansowanie projektów w ramach działania 1.4 "Wsparcie projektów celowych" POIG. Pismem z dnia z dnia [...] października 2012 r. po przeprowadzeniu merytorycznej oceny, Narodowe Centrum Badań i Rozwoju poinformowało spółkę, że jej wniosek został umieszczony na liście projektów nierekomendowanych do wsparcia albowiem nie spełniał dwóch kryteriów merytorycznych dostępu, a mianowicie kryterium nr 7 – "Wnioskodawca posiada zdolność techniczną oraz dysponuje kadrą B+R niezbędną do realizacji prac badawczych albo wskazał wykonawcę tych prac lub określił cechy podmiotu odpowiedzialnego za ich realizację" oraz kryterium nr 10 – "Wydatki są uzasadnione, racjonalne i adekwatne dla zakresu i celów projektu". Projekt uzyskał 66,67 pkt. Organ wskazał również, że uzasadnienie dokonanej oceny znajduje się na załączonych do pisma kartach oceny merytorycznej. Narodowe Centrum Badań i Rozwoju, pismem z dnia [...] lutego 2013 r. poinformowało spółkę o negatywnym rozpatrzeniu wniesionego przez spółkę protestu. Wskazano, iż w procesie rozpatrywania protestu został powołany zespół do spraw rozpatrywania protestów, którego opinia stanowiła podstawę rozstrzygnięcia zawartego w piśmie z dnia [...] lutego 2013 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia zacytowano treść zakwestionowanych przez stronę kryteriów i przy każdym z nich powołano opinię dotyczącą spełnienia danego kryterium, dokonaną przez Zespół do spraw protestów, a także informację, że Instytucja Pośrednicząca przychyla się do tej opinii. W wyniku całościowej oceny projekt uzyskał 68,34 pkt jednak z uwagi na niespełnienie wszystkich kryteriów merytorycznych dostępu został umieszczony na "Liście projektów nierekomendowanych do dofinansowania". Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględniając skargę wskazał, że rozstrzygnięcie z dnia [...] października 2012 r. nie zawiera jakiegokolwiek uzasadnienia. Narodowe Centrum Badań i Rozwoju odsyła w nim bowiem do kart oceny merytorycznej dokonanej przez ekspertów wskazując, iż tamże znajduje się uzasadnienie oceny wniosku złożonego przez spółkę. W ocenie Sądu takie procedowanie jest wadliwe, ponieważ organ nie może powielać stanowiska ekspertów przez jego prostą akceptację, ale powinien stanowisko to ocenić. Taka ocena powinna mieć miejsce w sporządzonym uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia, które winno być autorstwa organu, ponieważ to organ podejmując je obowiązany jest przedstawić jego motywy. Podobnie rozstrzygnięcie z dnia [...] lutego 2013 r. nie zawiera stosownego uzasadnienia. Rozstrzygnięcie to zostało poprzedzone protestem spółki, w którym przywołano szereg argumentów, podważających – w ocenie spółki - trafność rozstrzygnięcia z dnia [...] października 2012 r. Swoje stanowisko spółka zawarła w osiemnastostronnicowym proteście. Narodowe Centrum Badań i Rozwoju stwierdziło, że nie zasługuje on na uwzględnienie, albowiem w procesie rozpatrywania protestu został powołany zespół do spraw rozpatrywania protestów, którego opinia stanowiła podstawę wydania kwestionowanego skargą rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia ograniczono się do zacytowania stanowiska zespołu, które notabene było zbieżne co do zasady z opiniami ekspertów i co najważniejsze nie odpowiadało na wątpliwości i argumenty przywołane w proteście. W związku z powyższym Sąd uznał, że doszło do naruszenia § 9 ust. 10 pkt 2 i 4 Procedury odwoławczej. Przepis ten stanowi bowiem, że w trakcie rozpatrywania protestu Instytucja pośrednicząca zobowiązana jest m. in. do: - zapoznania się z treścią protestu złożonego przez wnioskodawcę wraz z jego uzasadnieniem, a w szczególności do wnikliwego przeanalizowania wniesionych zarzutów, - pisemnego ustosunkowania się do zarzutów podniesionych w proteście i do uzasadnienia swojego stanowiska. Sąd uznał, że ocena pozostałych zarzutów skargi byłaby przedwczesna. Taka ocena mogłaby mieć bowiem miejsce jedynie w przypadku należytego rozpoznania protestu przez Narodowe Centrum Badań i Rozwoju. Narodowe Centrum Badań i Rozwoju zaskarżając wyrok w całości domagało się jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i oddalenia skargi, a ponadto zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciło naruszenie: 1) prawa materialnego sprowadzające się do błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania: a) następujących postanowień dokumentacji Konkursu w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka 2007-2013 (dalej: POIG) / Priorytet 1 Badania i rozwój nowoczesnych technologii / Działanie 1.4 Wsparcie projektów celowych, która to dokumentacja wchodzi w skład systemu realizacji PO IG (w rozumieniu art. 26 ust. 1 pkt 8 w zw. z art. 5 pkt 11 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tekst jednolity: Dz. U. z 2009 r., Nr 84, poz. 712 ze zm.), dalej : u.z.p.p.r.; - § 7 część II ust. 1 i ust. 12 Regulaminu przeprowadzania konkursu w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka Priorytet 1: Badania i rozwój nowoczesnych technologii Działanie 1.4: Wsparcie projektów celowych w związku z art. 31 ust. 1 u.z.p.p.r.- w szczególności poprzez niezastosowanie w/w regulacji i przyjęcie, że załączenie przez NCBiR Kart Oceny Merytorycznej Eksperta do informacji o wynikach oceny projektu, o której mowa w art. 30a ust. 3 u.z.p.p.r. (Pismo NCBiR z [...].10.2012 r.) stanowi działanie niezgodne z prawem; - § 9 ust. 10 w związku z § 10 Procedury odwoławczej w ramach PO IG (zawartej w Załączniku 4.4 do Szczegółowego opisu priorytetów Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, 2007-2013) - w szczególności poprzez błędną wykładnię tych regulacji i ich niewłaściwe zastosowanie sprowadzające się do przyjęcia, że NCBiR w sposób "nienależyty" rozpoznało Protest złożony przez stronę od informacji o wynikach oceny projektu, o której mowa w art. 30a ust. 3 u.z.p.p.r. (Pismo NCBiR z [...].10.2012 r.); b) art. 30 b ust. 1 u.z.p.p.r. w związku z art. 30a ust. 3 u.z.p.p.r.- poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tych regulacji sprowadzające się do przyjęcia, że informacja NCBiR o wynikach oceny projektu, o której mowa w art. 3oa ust. 3 u.z.p.p.r. (Pismo NCBiR z [...].10.2012 r.), nie zawiera w ogóle uzasadnienia wyników oceny projektu, a załączenie przez NCBiR Kart Oceny Merytorycznej Eksperta do informacji o wynikach oceny projektu (Pismo NCBiR z [...].10.2012 r.) stanowi działanie niezgodne z prawem; 2) przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a., które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy i sprowadzało się do pominięcia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazania co do dalszego postępowania; 3) przepisów postępowania, tj. art. 30c ust. 3 pkt 1 u.z.p.p.r. w związku z art. 30e u.z.p.p.r. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna znajduje usprawiedliwione podstawy, choć nie wszystkie zarzuty kasacyjne są trafnie sformułowane. Na wstępie przypomnieć należy, że Sąd pierwszej instancji uznał ocenę projektu za niezgodną z prawem, tj. z art. 30c ust. 3 pkt 1 u.z.p.p.r. z uwagi na sposób zaprezentowania stronie uzasadnienia tej oceny, mimo że strona nigdy nie twierdziła, iż nie zna motywów oceny lub ich nie zrozumiała, natomiast podjęła z tą oceną merytoryczną polemikę. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w świetle dokumentacji niniejszej sprawy, usprawiedliwiony jest zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 30a ust. 3 w zw. z art. 30b ust. 1 u.z.p.p.r. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie prowadzące do nietrafnego uznania, że pierwsza informacja NCBiR z dnia [...] października 2012 r. o negatywnej ocenie projektu nie zawiera uzasadnienia. Przepisy ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju regulują kwestię uzasadniania informacji o wynikach oceny projektu w sposób następujący. Zgodnie z art. 30a ust. 3 u.z.p.p.r. instytucja oceniająca projekt pisemnie informuje wnioskodawcę o wynikach oceny jego projektu. Stosownie do treści art. 30b ust. 1 u.z.p.p.r. informacja o negatywnej ocenie projektu musi zawierać uzasadnienie tej oceny oraz precyzyjne pouczenie o środkach odwoławczych. Powołany przepis nie zawiera uregulowania jaka ma być treść i forma uzasadnienia negatywnej oceny projektu. Zgodnie z art. 30g u.z.p.p.r. informacje dotyczące wyników oceny projektu nie są decyzjami administracyjnymi. Mając na uwadze powyższe, uznać należy, że ponieważ informacja o negatywnej ocenie projektu nie jest decyzją administracyjną, nieuprawniony byłby wniosek, iż uzasadnienie tej informacji powinno odpowiadać wymogom przewidzianym dla decyzji administracyjnej. Jednocześnie ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju nie określa niezbędnych treści uzasadnienia negatywnej oceny projektu. W tej sytuacji trzeba przyjąć, że uzasadnienie informacji o wynikach oceny musi zawierać taką treść, aby spełnić swoją ustawową rolę tzn. umożliwić stronie wniesienie umotywowanego protestu od oceny, która jej nie satysfakcjonuje. Uzasadnienie musi zatem być zrozumiałe dla strony i wyraźnie wskazywać na przyczyny negatywnej oceny, a więc wymieniać uchybienia wraz z ich wyjaśnieniem. Strona powinna bowiem wiedzieć dokładnie dlaczego jej projekt został oceniony negatywnie. Jeżeli uzasadnienie zawiera taką treść i umożliwia stronie podjęcie polemiki z dokonaną oceną, trzeba uznać je za odpowiadające prawu. Takie stanowisko zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 6 czerwca 2013 r., sygn. akt II GSK 846/13 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl), w analogicznej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela ten pogląd, zatem zasadnym będzie posłużenie się zawartymi tam argumentami. Przechodząc do oceny zgodności z prawem działania organu w sprawie niniejszej, co do sposobu sporządzenia uzasadnienia informacji o negatywnej ocenie projektu, należy uczynić założenie wstępne, że postanowienia Regulaminu konkursu są dokładnie znane stronie przystępującej do Konkursu, bowiem decydując się na wystąpienie o dofinansowanie wnioskodawca ma obowiązek zapoznać się z zasadami, wedle których to dofinansowanie będzie przyznawane. Regulamin konkursu w § 7 cz. II reguluje procedury i zasady przeprowadzenia oceny merytorycznej stanowiąc, że: oceny dokonuje trzech niezależnych, zewnętrznych ekspertów, z których ocen wyliczana jest średnia arytmetyczna, według kryteriów znajdujących się w "Przewodniku po kryteriach wyboru finansowanych operacji w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, 2007-2013", merytoryczne kryteria dostępu oceniane są w systemie 0 - 1, a pozostałe kryteria merytoryczne w systemie punktowym przy określeniu minimalnej ilości punktów na 60 i maksymalnej na 100. Regulamin wskazuje też sposób prezentowania wyniku oceny poprzez umieszczenie na Liście projektów rekomendowanych do dofinansowania lub na Liście projektów nierekomendowanych do dofinansowania. Skoro wymienione wyżej postanowienia § 7 cz. II Regulaminu konkursu są znane wnioskodawcy, to wiedza wynikająca z otrzymanej informacji o ocenie projektu jest niejako z założenia uzupełniona wiedzą wynikającą z postanowień Regulaminu. Zatem, otrzymując lakoniczną informację z dnia [...] października 2012 r., że projekt został umieszczony na Liście projektów nierekomendowanych ze względu na to, że nie spełniał kryteriów merytorycznych dostępu: kryterium nr 7 "Wnioskodawca posiada zdolność techniczną oraz dysponuje kadrą B+ R niezbędną do realizacji prac badawczych albo wskazał wykonawcę tych prac lub określił cechy podmiotu odpowiedzialnego za ich realizację" i kryterium nr 10: "Wydatki są uzasadnione, racjonalne i adekwatne do zakresu i celów projektu" oraz uzyskał 66,67 pkt w ramach kryteriów fakultatywnych, uzupełnioną ocenami trzech ekspertów i znanymi stronie postanowieniami Regulaminu konkursu, wnioskodawca uzyskał pełną wiedzę co do przyczyn dokonanej oceny. Zauważyć trzeba, że wiedza, którą uzyskał wnioskodawca miała taki sam zakres jak wiedza organu podejmującego rozstrzygnięcie o umieszczeniu projektu na jednej z list. O tym, że wiedza ta była wystarczająca świadczy najlepiej sama treść protestu, w którym wnioskodawca polemizuje drobiazgowo, ze wszystkimi zarzutami stawianymi projektowi. W realiach sprawy niniejszej, uznać należy, że sporządzenie krótkiego uzasadnienia negatywnej oceny projektu, uzupełnionego pełnymi ocenami trzech ekspertów było wystarczające i nie naruszało prawa. Mając na uwadze powyższe, uznać należało za usprawiedliwione te zarzuty skargi kasacyjnej (pkt 1 lit. b oraz pkt 3), które kwestionują stanowisko Sądu pierwszej instancji, że uzasadnienie informacji z dnia [...] października 2012 r. naruszało prawo. Nie są zaś uzasadnione zarzuty kasacyjne (pkt 1 lit. a) dotyczące błędnej wykładni i niezastosowania postanowień Regulaminu konkursu, bowiem przyczyną podjętej przez Sąd I instancji oceny nie było niezrozumienie bądź niezastosowanie Regulaminu konkursu, tylko błędna wykładnia przepisów ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju co do sposobu sporządzenia uzasadnienia informacji o negatywnej ocenie projektu. Za częściowo uzasadniony Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzut pomieszczony w punkcie 2) skargi kasacyjnej, iż Sąd I instancji naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazań co do dalszego postępowania dla organu, które to naruszenie w ocenie kasatora miało istotny wpływ na wynik sprawy. Przypomnieć należy, iż zgodnie z treścią art. 141 § 4 p.p.s.a. zd. 2: "Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania." W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji takich wyraźnych wskazań sprowadzających się do typowej formuły, jakie czynności należy podjąć przy ponownym rozpoznaniu sprawy, nie zamieścił, ale można przyjąć, iż wynika to z samej treści uzasadnienia tego wyroku. Rozpoznając sprawę ponownie Sąd I instancji zbada, czy ocena projektu dokonana została zgodnie z prawem. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 30e u.z.p.p.r. w związku z art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono stosownie do art. 203 pkt 2) p.p.s.a.