I OSK 2447/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak (spr.) Protokolant st. asystent sędziego Marta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 24 czerwca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lipca 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 799/13 w sprawie ze skargi Zarządu Województwa [...] na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 10 lipca 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 799/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi Zarządu Województwa [...] na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji w części w jakiej uchyla decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2011 r. [...]. U podstaw rozstrzygnięcia Sądu legły następujące ustalenia oraz ocena prawna. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2011 r. nr[...], na podstawie art. 18 ust.1 w zw. z art. 12 ust. 4a i 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm., zwanej dalej: specustawą), art. 11 i art. 130 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm., zwanej dalej: u.g.n.), art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego (Dz. U. Nr 267, poz. 2251 ze zm.) w punkcie 1 ustalił odszkodowanie o łącznej wysokości 717 825,00 zł na rzecz Skarbu Państwa, reprezentowanego przez Starostę Powiatu M., za nieruchomości oznaczone jako działki nr: [...] o pow. 0,0803 ha, [...] o pow. 0,7303 ha, [...] o pow. 1,1453 ha, [...] o pow. 1,7591 ha, [...] o pow. 1,0705ha, położone w obrębie [...], jednostka ewidencyjna m. M., które przeszły z mocy prawa na własność Województwa [...] z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna; w punkcie 2 do wypłaty odszkodowania określonego w pkt 1 zobowiązał Zarząd Województwa [...]. Wskazał, że wypłata odszkodowania nastąpi jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Podał, że do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego. W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, powołując się na treść art. 18 ust. 1 specustawy oraz art. 130 ust. 2 i art. 134 u.g.n. podał, że zgodnie z operatem szacunkowym wykonanym przez rzeczoznawcę majątkowego T. S. wartość rynkowa nieruchomości położonych w obrębie [...], gmina m. M., oznaczonych jako działki nr: [...] o łącznej powierzchni 4,7855 ha, bez drzewostanu wynosi 717 825,00 zł. Wojewoda wskazał, że z operatów szacunkowych wynika, że na wszystkich w/w działkach znajdują się składniki roślinne. Na podstawie art. 20b ust. 1 i 2 specustawy, Lasy Państwowe zarządzające nieruchomościami, o których mowa w art. 11 f ust. 1 pkt 6 ustawy, otrzymują, w oparciu o przepisy ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2005 r. Nr 45, poz. 435, ze zm.) nieodpłatnie, drewno pozyskane z wycinki drzew i krzewów, znajdujących się na nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Wojewoda [...] wskazał, że zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy o lasach (Dz. U. z 2011 r. Nr 12, poz. 59), Nadleśniczy reprezentuje Skarb Państwa w stosunkach cywilnoprawnych, w zakresie swojego działania. Powołując się na przepis art. 11 u.g.n. organ stwierdził, że określona w punkcie 1 decyzji wartość odszkodowania za w/w działki wynosi 717 825,00 zł i przysługuje Skarbowi Państwa reprezentowanemu przez Starostę Powiatu M. Do wypłaty odszkodowania w niniejszej sprawie obowiązany jest zaś Zarząd Województwa [...]. W dniu 11 maja 2011 r. Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] wniosło odwołanie od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2011 r. w części, w jakiej decyzja nie wskazuje w sentencji jako reprezentanta Skarbu Państwa uprawnionego do odszkodowania statio fisci - Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania Nadleśnictwa [...] uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2011 r. w całości i orzekł o: 1) ustaleniu odszkodowania w wysokości 783.416.00 zł na rzecz Skarbu Państwa Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] za przejęcie z mocy prawa na rzecz Województwa [...] nieruchomości położonej w M., obręb [...], oznaczonej jako działki nr [...] o pow. 0.0803 ha. nr [...] o pow. 0,7303 ha, nr [...] o pow. 1,1453 ha. nr [...] o pow. 1.7591 ha i nr [...] o pow. 1,0705 ha, przeznaczonej pod budowę drogi obwodowej miasta M. w ciągu drogi wojewódzkiej nr [...] N.- D.; 2) zobowiązaniu Zarządu Województwa [...] do wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia wydania niniejszej decyzji. W uzasadnieniu organ powołał przepis art. 12 ust. 4 pkt 2, art. 18 ust. 1 specustawy, art. 134, art. 154 ust. 1 i 2 u.g.n. Następnie wskazał, że podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Województwa [...], nieruchomości położonej w M., obręb[...], stanowią operaty szacunkowe sporządzone na zlecenie Wojewody [...] w dniu 8 grudnia 2010 r. przez rzeczoznawcę majątkowego T. S. Operaty te zostały zaktualizowane w dniu 12 lipca 2012 r. Biegły ustalił, że wyceniana nieruchomość stanowi las i drogę leśną. W jej sąsiedztwie znajdują się tereny leśne. Działki posiadają dostęp do drogi. Przez działki nie przebiegają żadne sieci uzbrojenia terenu. Rzeczoznawca majątkowy, wyceniając grunt, zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Wartość pojedynczych drzew obliczono w oparciu o wartość drewna na pniu przy zastosowaniu techniki wskaźnikowej. Do ostatecznej analizy porównawczej przyjęto 3 transakcje położone na peryferiach miasta stanowiące tereny rolne, bardzo słabo zurbanizowane. Analiza tych nieruchomości wykazała, że spełniają one wystarczające kryteria podobieństwa. Ostatecznie wartość nieruchomości biegły obliczył na kwotę 783.416.00 zł. w tym wartość poszczególnych działek została obliczona na kwotę: działki nr [...] -14.027,00 zł., działki nr [...] - 112.415,00 zł, działki nr [...] - 180.301,00 zł, działki nr [...] - 291.945.00 zł oraz działki nr [...] - 184.728,00 zł. Odnosząc się do kwestii przyznania przez organ I instancji odszkodowania na rzecz Skarbu Państwa reprezentowanego przez Starostę Powiatu M., Minister stwierdził, że rozstrzygniecie organu I instancji w tym zakresie nie jest prawidłowe i zarzuty odwołania zasługują na uwzględnienie. Wskazał, że zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2011 r. Nr 12, poz. 59 ze zm.) lasami stanowiącymi własność Skarbu Państwa zarządza Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe. Stosownie do art. 4 ust. 3 tej ustawy w ramach sprawowanego zarządu Lasy Państwowe prowadzą gospodarkę leśną, gospodarują gruntami i innymi nieruchomościami oraz ruchomościami związanymi z gospodarką leśną, a także prowadzą ewidencję majątku Skarbu Państwa oraz ustalają jego wartość. Organ stwierdził, że zakres zarządzania lasami obejmuje i czynności faktyczne, i czynności prawne. Skoro nieruchomość znajduje się zgodnie z ustawą o lasach w zarządzie Skarbu Państwa Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwa [...], to w zakres uprawnień i obowiązków zarządcy w rozumieniu tej ustawy wchodzą wszelkie czynności zarówno faktyczne jak i prawne. Tym samym podmiot ten staje się beneficjentem wszelkich skutków, które może wywodzić z tych praw. Skoro zatem ustawa o lasach przyznaje Lasom Państwowym prawo nabywania i zbywania nieruchomości, tym bardziej podmiot ten jest uprawniony w imieniu Skarbu Państwa do przyjęcia odszkodowania z tytułu przejęcia nieruchomości pod inwestycję drogową. W tej sytuacji nie będzie nim Starosta Powiatu M.. Jednocześnie, w ostatniej części uzasadnienia Minister wyjaśnił, że organ I instancji błędnie pominął przy ustaleniu odszkodowania wartość drzewostanu posadowionego na wycenianym gruncie. Zdaniem organu brak było podstaw do pomniejszenia odszkodowania z uwagi na fakt, że drewno pozyskane z wycinki drzew posadowionych na nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, nieodpłatnie otrzymują Lasy Państwowe (art. 20b ust. 1 specustawy). Decyzja Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lutego 2013 r. w części dotyczącej wysokości ustalonego odszkodowania została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez Zarząd Województwa [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym wyżej wyrokiem z dnia 10 lipca 2013 r., uznał, że decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lutego 2012 r. w zaskarżonej do Sądu części wydana została z rażącym naruszeniem art. 16 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej: k.p.a., wobec czego zaszła podstawa z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. skutkująca stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji w części, w jakiej Minister uchylił decyzję organu I instancji ustalającą wysokość odszkodowania i orzekł o ustaleniu odszkodowania w nowej wysokości. Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że w sprawie jest bezsporne, wynika to również z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji, że Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] wniosło odwołanie od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2011 r. w części, w jakiej decyzja ta nie wskazywała, jako uprawnionego do odszkodowania statio fisci Skarbu Państwa - Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe. Odwołujący się podkreślił, że wysokość odszkodowania określona w punkcie 1 decyzji przysługuje Skarbowi Państwa reprezentowanemu przez Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe, a nie przez Starostę, jak wskazał Wojewoda. W ocenie Sądu pierwszej instancji, decyzja Wojewody [...] z dnia [...] maja 2011 r. w zakresie ustalenia wysokości odszkodowania, wydana na podstawie art. 18 ust. 1 i art. 12 ust. 4a i 5 specustawy, stała się ostateczna. Uchylenie przez Ministra decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2011 r. w całości oznacza, że Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wyszedł poza zakres odwołania i z urzędu przeprowadził we wskazanym wyżej zakresie postępowanie odwoławcze orzekając co do istoty sprawy, do czego nie miał podstaw. Działaniem takim organ II instancji rażąco naruszył przepis art. 16 k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Z uwagi na to, że decyzja Wojewody [...] w zakresie ustalenia wysokości odszkodowania korzystała z ochrony trwałości, brak było podstaw do przeprowadzenia w tym zakresie, przez organ wyższego stopnia, postępowania administracyjnego w drugiej instancji. Nieuprawnione było tym samym uchylenie przez Ministra zaskarżonej decyzji w części, w jakiej Wojewoda [...] ustalił wysokość odszkodowania za nieruchomości w wysokości 717.825,00 zł i brak było podstaw do ustalenia przez Ministra tego odszkodowania w nowej wysokości (783.416,00 zł), a zatem do zastosowania w tym zakresie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. W ocenie Sądu pierwszej instancji, nie ulega żadnej wątpliwości, na gruncie zarówno przepisów specustawy, w tym jej przepisu art. 12 ust. 4a i ust. 5, który znajdował w sprawie zastosowanie, jak i na gruncie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, w tym m.in. z uwagi na treść art. 128 tej ustawy, że ustalenie wysokości odszkodowania stanowi samodzielne rozstrzygnięcie, a decyzja ustalająca wysokość odszkodowania może funkcjonować w obrocie prawnym jako samodzielny akt administracyjny wywołujący skutek prawny. Niezaskarżenie więc w administracyjnym toku instancji decyzji w tej części spowodowało, że uzyskała ona walor ostateczności. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej uchylając zatem decyzję organu I instancji w zakresie wysokości ustalonego odszkodowania i ustalając odszkodowanie w nowej wysokości, nie mając w tym zakresie odwołania, rażąco naruszył powołane już wyżej przepisy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2, art. 15, art. 16, art. 127 § 1 , art. 128 i art. 138 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2013 r. poz. 267), przez przyjęcie, iż organ odwoławczy jest związany przedmiotem (zakresem) zaskarżenia decyzji odszkodowawczej, podczas gdy w wyniku wniesienia odwołania sprawa całościowo podlega ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji. Wskazując na powyższe okoliczności wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Jak stanowi art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Oznacza to, że sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot podlega ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą jest wyznaczony zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu I instancji, a organ odwoławczy nie może zmieniać rodzaju sprawy, istota bowiem administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy. W postępowaniu odwoławczym może być rozpoznana i rozstrzygnięta sprawa tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym ze sprawą, która była przedmiotem rozpoznania przez organ I instancji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 1998 r. IV SA 536/96 publ. LEX nr 43127). Zatem jeżeli strona wnosi odwołanie, z którego wynika, że nie zgadza się tylko z częścią orzeczenia, obowiązkiem organu odwoławczego jest - co do zasady - ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie całej sprawy. Tak ukształtowany zakres orzekania wynika z tego, że organ odwoławczy nie ma wyłącznie uprawnień kontrolnych. Dwuinstancyjność postępowania administracyjnego oznacza, że strona ma prawo do dwukrotnego merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Reguła ta nie dotyczy decyzji administracyjnych w ogólnym postępowaniu administracyjnym, które w istocie są rozstrzygnięciami w dwóch sprawach administracyjnych w sensie materialnym. W takiej sytuacji odwołanie wniesione w stosunku do części, a nie całości rozstrzygnięcia powoduje, iż organ odwoławczy jest uprawniony i obowiązany do rozpatrzenia sprawy tylko w zakresie objętym odwołaniem (dotyczącym jednej sprawy administracyjnej w rozumieniu materialnym). Wówczas tylko w zakresie tej sprawy przeprowadza pełne i ponowne jej rozpatrzenie. Natomiast w części nie objętej odwołaniem decyzja staje się ostateczna. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem rozstrzygnięcia organów a następnie wyroku Sądu I instancji była jedna sprawa w znaczeniu materialnym. Wniesienie odwołania uruchomiło zatem postępowanie przed organem odwoławczym zgodnie z zakresem przedmiotowym tej sprawy, określonym w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Trafnie zatem zarzuca skarga kasacyjna, że Sąd I instancji błędnie przyjął , iż decyzja organu pierwszej instancji w zakresie określenia wielkości odszkodowania stała się decyzją ostateczną. Stanowisko Sądu I instancji jest niezgodne z istotą wymienionej zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego ogólnego. Rozpoznanie sprawy przez organ odwoławczy także w zakresie określenia wielkości odszkodowania nie stanowiło wykroczenia poza zakres sprawy. Zatem nie można było uznać, że decyzja organu I instancji w jakiejś części stała się decyzją ostateczną. W konsekwencji zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 15 i art. 127 § 1 P.p.s.a. należało uznać za uzasadniony, bowiem nie było podstaw do stwierdzenia, że decyzja organu odwoławczego została wydana z rażącym naruszeniem prawa, polegającym na wydaniu decyzji przez organ odwoławczy w części w jakiej decyzja organu I instancji stałą się ostateczna. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.