II SA/Gd 295/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski (spr.) Protokolant Sekretarz Sądowy Izabela Adamowicz po rozpoznaniu w dniu 10 lipca 2013 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi M. J. na decyzję Prezesa Sądu Okręgowego z dnia 19 lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia informacji publicznej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji Prezesa Sądu Rejonowego z dnia 24 stycznia 2013 r., nr [...], 2. zasądza od Prezesa Sądu Okręgowego na rzecz skarżącego M. J. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. M. J. wystąpił do Prezesa Sądu Rejonowego z wnioskiem o udzielenie, w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm.), informacji na piśmie poprzez podanie, czy SSR D. C. zna osobiście A. F., jeżeli tak od kiedy trwa znajomość i jaki ma charakter. Decyzją z dnia 24 stycznia 2013 roku, nr [...], Prezes Sądu Rejonowego, działając na podstawie art. 1 ust. 1, art. 5 ust. 2 i art. 16 ustawy, odmówił udzielenia informacji dotyczącej osobistej znajomości Sędziego Sądu Rejonowego D. C. z A. F. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Prezes Sądu wyjaśnił, że żądana przez wnioskodawcę informacja nie jest informacją publiczną podlegającą udostępnieniu w rozumieniu ww. ustawy. W odwołaniu od powyższej decyzji M. J. wniósł o jej uchylenie i umorzenie postępowania, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 16 ust. 1 ustawy poprzez wydanie decyzji administracyjnej w sytuacji, gdy przepis prawa nie przewiduje takiej formy załatwienia sprawy. Decyzją z dnia 22 lutego 2013 roku, nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm.) - dalej w skrócie zwanej "k.p.a.", Prezes Sądu Okręgowego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, wskazując w uzasadnieniu decyzji, że art. 16 ust. 1 ustawy, w przypadku odmowy udzielenia informacji publicznej, przewiduje formę decyzji. W skardze na powyższą decyzję M. J. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezesa Sądu Rejonowego oraz o zasądzenie od Prezesa Sądu Okręgowego na rzecz skarżącego kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: 1. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez nieuchylenie decyzji Prezesa Sądu Rejonowego z dnia 24 stycznia 2013 roku i nieumorzenie postępowania administracyjnego wskutek błędnego nieuwzględnienia zarzutu odwołania dotyczącego naruszenia przepisu prawa materialnego mającego wpływ na treść ww. decyzji, a polegającego na naruszeniu art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, 2. art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez brak uzasadnienia zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi skarżący stwierdził, że żaden przepis ustawy o dostępie do informacji publicznej nie przewiduje wydania decyzji administracyjnej dla odmowy udzielenia informacji, która nie jest informacją publiczną. Formą załatwienia takiej sprawy jest zawiadomienie. Ponadto organy uchyliły się od należytego uzasadnienia zaskarżonych decyzji. W odpowiedzi na skargę Prezes Sądu Okręgowego wniósł o jej oddalenie, wskazując, że fakt istnienia bądź nie osobistej znajomości między A. F. i SSR D. C. nie ma związku z wykonywaniem czynności publicznych sądu czy sędziego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Organy władzy sądowniczej należy zaliczyć do organów władzy publicznej, które - zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm.), są podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej. Uznać zatem należało, że co do zasady Prezes Sądu Rejonowego oraz Prezes Sądu Okręgowego, wydający zaskarżone w przedmiotowej sprawie decyzje, są podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej. Wydające w niniejszej sprawie decyzje organy - odmawiając udostępnienia skarżącemu informacji objętej wnioskiem złożonym w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, oparły swoje rozstrzygnięcia na ustaleniu, że żądana informacja nie jest informacją publiczną podlegającą udostępnieniu w rozumieniu ww. ustawy. Zgodnie z art. 16 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 ww. ustawy przez organ władzy publicznej następuje w drodze decyzji. Organy rozpatrujące przedmiotową sprawę dokonały prawidłowej analizy zakresu żądania zawartego we wniosku skarżącego z dnia 15 stycznia 2013 roku. Analiza ta powinna przy tym zmierzać do ustalenia charakteru żądanej informacji w aspekcie zakwalifikowania jej do kategorii informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Właściwa realizacja wniosku o dostęp do informacji publicznej wymaga precyzyjnego udzielenia informacji na temat zawartych w nim kwestii. Nie chodzi bowiem o udzielenie jakiejkolwiek informacji, ale o przedstawienie jej w takim zakresie i w taki sposób, jaki odpowiada treści żądania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2010 roku, sygn. akt I OSK 1737/10, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Treść wniosku skarżącego, zdaniem Sądu, wskazywała jednoznacznie, że informacja jakiej żądał nie stanowi informacji publicznej. Zgodnie z treścią art. 1 ust. 1 ustawy informacją publiczną jest "każda informacja o sprawach publicznych". Następnie w art. 6 tej ustawy wymienia się wiele rodzajów informacji publicznej, przy czym katalog wymieniony w tym przepisie, poprzez użycie sformułowań "w szczególności" (art. 6 ust. 1) oraz "w tym o" (art. 6 ust. 1 pkt 1, pkt 2, pkt 3, pkt 4, pkt 5) nie jest zamknięty. Definicja informacji publicznej zawarta w art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej ma charakter ogólnikowy, a katalog zawarty w art. 6 wprawdzie konkretyzuje przedmiot informacji publicznej, lecz poprzez wyliczenie przykładowe nie tworzy zamkniętego katalogu źródeł i rodzajów informacji. Tak więc przy wykładni pojęcia "informacji publicznej" trzeba posłużyć się przepisem art. 61 Konstytucji RP, zgodnie z którym prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Konstytucja przewiduje, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (ust. 1). Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu ich regulaminy (ust. 4). Uwzględniając powyższe można przyjąć, że "sprawą publiczną", o której mowa w art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, będzie działalność organów władzy publicznej (samorządów, osób i jednostek organizacyjnych) w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym, a więc mieniem komunalnym lub Skarbu Państwa (zob. też. Irena Kamińska, Mirosława Rozbicka – Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Komentarz, LexisNexis Warszawa 2012, str. 16-18). W tym kontekście informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Jak przyjmuje się w judykaturze, informacja publiczna co do zasady dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej, treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organów władzy publicznej, związanych z organem bądź w jakikolwiek sposób dotyczących organu, bez względu na to, co jest ich przedmiotem. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio wytworzone przez organ, jak i te, których organ używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od niego. Charakteru informacji publicznej nie mają wnioski w sprawach indywidualnych, wnioski będące postulatem wszczęcia postępowania w innej sprawie, wnioski dotyczące przyszłych działań organu w sprawach indywidualnych, wnioski stanowiące ingerencję w działalność sądów, a także wnioski dotyczące dokumentów prywatnych. Zatem informacja publiczna powinna mieć swój materialny odpowiednik, nie można bowiem zobowiązać do udzielenia informacji, która nie istnieje (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 29 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 2198/11, LEX nr 1122882; z dnia 7 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 2445/11 http://orzeczenia.nsa.gov.pl; z dnia 18 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 192/12, LEX nr 1218848; z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 736/12, LEX nr 1216575; z dnia 10 października 2102 r., sygn. akt I OSK 1499/12, LEX nr 123160). Pomimo szerokiego, chociaż mało precyzyjnego rozumienia pojęcia informacji publicznej należy podkreślić, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie jest środkiem do wykorzystywania w celu wystąpienia z wnioskiem o udzielenie każdej informacji. Zakres przedmiotowy ustawy wytycza i obejmuje dostęp tylko do informacji publicznej, a nie publiczny dostęp do wszelkich informacji (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 marca 2004 r., sygn. akt II SAB/Wa 2/04, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy sąd zgadza się ze stanowiskiem organów obu instancji, że przedmiotowa informacja nie stanowi informacji publicznej, w rozumieniu art. 1 ust 1 ustawy. Nie wynika to z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy o dostępie do informacji publicznej, zgodnie z którym udostępnieniu podlega informacja publiczna o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o organach i osobach sprawujących w nich funkcje i kompetencje. W informacjach o organach oraz osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach powinny znaleźć się informacje o tych osobach, które biorą udział we wszelkiego rodzaju procedurach decyzyjnych oraz na temat zasad i warunków wykonywania przez te osoby obowiązków w ramach ich kompetencji. Żądana informacja nie mieści się w tych ramach, nie dotyczy bowiem zasad ani warunków sprawowania funkcji przez funkcjonariusza publicznego, jakim jest sędzia. Przedmiotowe żądanie nie dotyczy sfery faktów, nie wynika z dokumentów, ponieważ okoliczności osobistej znajomości konkretnego sędziego z innymi osobami pozostają w sferze niematerialnej, a w konsekwencji wykraczają poza sferę faktów. Wyjaśnić przy tym należy, że ustawa o dostępie do informacji publicznej w art. 16 przewiduje możliwość odmowy udostępnienia informacji publicznej, zastrzegając dla tej odmowy formę decyzji administracyjnej. Jest to decyzja charakterystyczna dla postępowania, którego przedmiotem jest informacja stanowiąca informację publiczną w rozumieniu tej ustawy. Dlatego forma decyzji jest tu zastrzeżona wyłącznie dla informacji publicznej. Jeżeli zatem żądanie nie dotyczy informacji publicznej, organ odmawia jej udostępnienia zwykłym pismem, sporządzonym z zachowaniem przewidzianych terminów. Niedopuszczalne jest w takiej sytuacji wydawanie decyzji przewidzianej w art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 50/06, Baza Orzeczeń LEX nr 291197; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 707/10 oraz postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 8/11, orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Innymi słowy, jeżeli organy orzekające w sprawie uznają, że dane, których żąda wnioskodawca, nie są informacją publiczną, muszą jedynie poinformować o tym wnioskodawcę, a nie mogą wydawać decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Zastosowanie w takim przypadku formy decyzji stanowi wydanie decyzji bez podstawy prawnej, skutkujące stwierdzeniem jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W kontrolowanej sprawie Prezes Sądu Rejonowego, do którego wpłynął wniosek uznając, że informacja, której żąda wnioskodawca, nie jest informacją publiczną, powinien pisemnie poinformować o tym skarżącego, a nie wydawać decyzję administracyjną o odmowie udostępnienia informacji publicznej. W konsekwencji sąd uznał, że zaskarżona decyzja oraz decyzja Prezesa Sądu Rejonowego z dnia 24 stycznia 2013 r. zostały wydane bez podstawy prawnej, co skutkuje ich nieważnością z mocy art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Z tej przyczyny Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji. Na podstawie art. 200 i art. 205 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd orzekł o kosztach postępowania ustalając, że na zasądzone koszty składa się wpis sądowy w wysokości 200 zł.