II OSK 2685/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. WSA Jerzy Siegień ( spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Dominika Człapińska po rozpoznaniu w dniu 2 czerwca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...[ Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 10 lipca 2013 r. sygn. akt II SA/Rz 294/13 w sprawie ze skargi P. [...] S.A. w W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie samowoli budowlanej oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 10 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Rz 294/13, po rozpoznaniu sprawy ze skargi P. S.A. w W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie samowoli budowlanej uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...], a także zasądził na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego. Przedmiotowy wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. umorzył postępowanie w sprawie rozbiórki barakowozu przykrytego papą asfaltową o wym. 6,06 m x 2,44 m z dobudowanym pomieszczeniem o konstrukcji drewnianej przekrytym dachem jednospadowym z dobudowaną drewnianą wiatą przykrytą dachem jednospadowym pokrytym papą oraz dobudowanym tarasem o konstrukcji drewnianej przekrytym dachem jednospadowym pokrytym papą, stanowiących własność B. i W. M., usytuowanych na działce nr ew. [...] w P., stanowiącej własności Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym P. S.A. Rozstrzygnięcie wydano na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229, ze zm.), dalej: "Prawo budowlane z 1974 r." w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623, ze zm.), dalej: "Prawo budowlane z 1994 r." oraz art. 104 i 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.) dalej: "K.p.a.". W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w wyniku przeprowadzonych w dniu [...] kwietnia 2012 r. czynności kontrolnych na działce nr ew. [...] w P. wszczęto postępowanie w sprawie samowolnej budowy znajdujących się na niej obiektów wybudowanych w latach 70 XX wieku. Z przedstawionej na wezwanie organu przez W. M. opinii w sprawie stanu technicznego obiektów wynikało, że przedmiotowe obiekty zostały wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną i nie stwarzają zagrożenia dla życia i zdrowia użytkowników. Organ stwierdził również, że Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego zatwierdzony Uchwałą Rady Gminy [....] nr [....] z dnia [...] października 2002 r. nie wprowadził zakazu budowy podobnych obiektów na terenach oznaczonych symbolem "35 ZN, UT", które obejmują m.in. działkę nr [...]. W tych okolicznościach, w świetle dyspozycji art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. dalsze prowadzenie postępowania organ uznał za bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] po rozpatrzeniu odwołania P. S.A. decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji w całości. Zasadniczo organ odwoławczy zgodził się z ustaleniami organu pierwszej instancji i przyjął, że obiekt wybudowano w latach 70 XX wieku bez wymaganego pozwolenia na budowę. Podniósł, że w czasie budowy teren inwestycji nie był objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, natomiast obecnie obowiązuje plan uchwalony w 2002 r. i właśnie przez pryzmat zawartych w nim postanowień należało dokonać oceny opisanej wyżej samowoli budowlanej. Zgodnie z planem teren działki nr [...] położony jest w konturze "35 ZN, UT" i przeznaczony jest do utrzymania w stanie naturalnym jako zieleń nieurządzona niska z lokalnymi zadrzewieniami. Dopuszcza się na nim lokalizację obiektów i urządzeń obsługi turystycznej, obiektów służb ochrony, gospodarki leśnej i wodnej, urządzeń infrastruktury technicznej oraz miejsc postojowych dla samochodów. Dla całego obszaru obowiązuje zakaz budowy obiektów tymczasowych, ustawiania przyczep, barakowozów, kiosków itp. W ocenie [...]WINB w [...] obiekt inwestorów pełni funkcję rekreacji indywidualnej, okresowego wypoczynku, a turystyka i rekreacja to pojęcia wzajemnie się przenikające. A zatem z uwagi na charakter obiektów organ odwoławczy zauważył, że nie można było jednoznacznie stwierdzić, iż znajdują się one na terenie, który zgodnie z planem miejscowym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę. Zdaniem organu odwoławczego brak było zatem podstaw do orzekania nakazu rozbiórki na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r., a tym samym, mając na uwadze okoliczność, że obiekty zostały wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną i nie stwarzają zagrożenia dla życia i zdrowia użytkowników, spełnione zostały warunki do ich zalegalizowania. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na powyższą decyzję wniosła P. S.A. w W. domagając się jej uchylenia. Spółka wskazała, że organy nie wyjaśniły sprawy w należyty sposób, a także nie ustaliły dokładnej daty budowy, w tym rozbudowy barakowozu. Pominięto również okoliczność, że działka nr [...] stanowi część zbiornika wodnego [...]. Znajduje się w obszarze wywłaszczenia terenu wokół zbiornika dla potrzeb E. i nadal jest niezbędna do jego prawidłowej i bezpiecznej pracy. Ponadto Spółka podniosła, że poprzedni jak i obecni właściciele obiektów znajdujących się na tej działce nie posiadali nigdy prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a lokalizacja przedmiotowych obiektów narusza postanowienia obowiązującego planu miejscowego. Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uznał, że skarga Spółki zasługuje na uwzględnienie i uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Sąd stwierdził, że ustalony w sposób odpowiadający przepisom prawa stan faktyczny sprawy mógł być podstawą faktyczną wyrokowania. Wskazał, że z całokształtu materiału dowodowego zebranego w sprawie wynika, iż samowola dokonana na działce nr ew. [...] położonej w P. miała miejsce przed 1 stycznia 1995 r., a to oznacza, że cały zakres samowolnie wykonanych robót budowlanych podlega Prawu budowlanemu z 1974 r. i ocenie ich skutków prawnych w świetle przepisów art. 37 powyższej ustawy. Przepis art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. wyznacza zakres postępowania legalizacyjnego, a zatem wskazuje przesłanki, które w tym postępowaniu muszą być wzięte pod rozwagę, by można było rozstrzygnąć o stanie samowoli budowlanej. W ocenie Sądu wykładnia językowa art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974 r. musi uwzględniać ocenę stanu faktycznego w zakresie wykorzystania gruntu, na którym popełniono samowolę, według stanu prawnego z chwili orzekania o samowoli, a nie z chwili jej popełnienia. A zatem przy ocenie samowoli będącej przedmiotem skargi muszą być brane pod uwagę przepisy obecnie obowiązujące, czyli miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego z 2002 r. Zdaniem Sądu organy obu instancji zastosowały wprawdzie właściwe przepisy planu miejscowego, dokonały jednak błędnej ich wykładni. Decyzje organów obarczone są więc wadą niewłaściwego zastosowania przepisów materialnych. Organy nadzoru budowlanego obu instancji skupiły się bowiem na wykładni § 5 ust. 32 uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] października 2002 r. W jej ramach przyjęły, że teren oznaczony symbolem 35 ZN, UT przeznaczony do utrzymania w stanie naturalnym z możliwością lokalizacji obiektów i urządzeń obsługi turystycznej daje podstawę do lokalizowania domów letniskowych, które związane są z wypoczynkiem i rekreacją. Stanowisko to Sąd pierwszej instancji uznał za nietrafne, wskazując, że treść § 5 ust. 32 planu miejscowego z 2002 r. musi być odczytywana w łączności z § 3 tego aktu, który zawiera ustalenia szczegółowe dla obszaru, w którym dokonano samowoli objętej postępowaniem. W § 3 ust. 4 stwierdzono, że w obszarze "[...]" zakazuje się budowy obiektów tymczasowych ustawiania przyczep, barakowozów, kiosków itp. Sąd zauważył, że wyliczenie wskazanych w tym przepisie obiektów ma charakter przykładowy. Tak więc z tego powodu uprawniona jest wykładnia tego przepisu zakładająca, że skoro nie można we wskazanym obszarze sytuować obiektów tymczasowych, to tym bardziej nie można lokować tam obiektów stałych. Taki wniosek, w ocenie Sądu, znajduje oparcie w regule, że skoro nie wolno czynić mniej to tym bardziej nie wolno czynić więcej. Jak wskazał Sąd na zasadność tego stanowiska wskazuje rodzaj zakazanych ingerencji m.in. usytuowanie przyczep lub barakowozów. Mając zatem na uwadze, że samowola będąca przedmiotem postępowania mieści się częściowo w tym katalogu, Sąd stwierdził, że organy prowadząc ponownie postępowanie powinny jednoznacznie odnieść się do regulacji § 3 ust. 4 planu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ – [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...]. Zaskarżając wyrok w całości, zarzucił mu naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego, tj. § 3 ust. 4 oraz § 5 ust. 32 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" w Gminie [...] uchwalonego uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] października 2002 r. w zw. z art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. w zw. z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. poprzez błędną wykładnię i uznanie, że określony w § 3 ust. 4 tego planu zakaz budowy obiektów tymczasowych, ustawiania przyczep, barakowozów, kiosków itp. na terenie oznaczonym symbolem 35 ZN, UT uprawnia do wykładni, że "(...) skoro nie można we wskazanym obszarze sytuować obiektów tymczasowych, to tym bardziej nie można lokować tam obiektów stałych (...)", pomimo, że zgodnie z § 5 ust. 32 tego planu w ustaleniach dla poszczególnych terenów – dla terenu oznaczonego symbolem 35 ZN, UT dopuszcza się lokalizację obiektów i urządzeń obsługi turystycznej, obiektów służb ochrony, gospodarki leśnej i wodnej, urządzeń infrastruktury technicznej oraz miejsc postojowych dla samochodów, 2) przepisów postępowania, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.), zwanej dalej: "P.p.s.a.", poprzez zawarcie w uzasadnieniu wyroku wskazań co do dalszego postępowania, które nie uwzględniają ani przedmiotu postępowania legalizacyjnego prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego ani dokonanej przez Sąd wykładni prawa materialnego, przez co budzą wątpliwości interpretacyjne co do kierunku ponownego postępowania administracyjnego i zgodnego z wyrokiem załatwienia sprawy. Wobec powyższych zarzutów [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu natomiast bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., a zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami skargi kasacyjnej. Zawarte w skardze kasacyjnej podstawy zaskarżenia wyroku nie dają dostatecznych podstaw do jej uwzględnienia, bowiem zaskarżony wyrok, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Sąd pierwszej instancji nietrafnie uznał, że treść § 5 ust. 32 uchwalonego uchwałą nr [....] Rady Gminy [...] z dnia [...] października 2002 r. musi być odczytywana w łączności z § 3 ust. 4 tego aktu, który zawiera ustalenia szczegółowe dla obszaru, w którym dokonano samowoli objętej postępowaniem. W jego ocenie w § 3 ust. 4 stwierdzono, że w obszarze "[...]" zakazuje się budowy obiektów tymczasowych ustawiania przyczep, barakowozów, kiosków itp., a zatem z tego powodu uprawniona jest wykładnia tego przepisu zakładająca, że skoro nie można we wskazanym obszarze sytuować obiektów tymczasowych, to tym bardziej nie można lokować tam obiektów stałych. Mając zatem na uwadze, że samowola będąca przedmiotem postępowania mieści się częściowo w tym katalogu, Sąd stwierdził, że organy prowadząc ponownie postępowanie powinny jednoznacznie odnieść się do regulacji § 3 ust. 4 planu. Zasadnie podniesiono w skardze kasacyjnej, że określony w § 3 ust. 4 tego planu zakaz budowy obiektów tymczasowych, ustawiania przyczep, barakowozów, kiosków itp. na terenie oznaczonym symbolem 35 ZN, UT nie uprawnia do wykładni, że skoro nie można we wskazanym obszarze sytuować obiektów tymczasowych, to tym bardziej nie można lokować tam obiektów stałych. Twierdzenie to jest jednoznacznie sprzeczne z § 5 ust. 32 tego planu, który w ustaleniach dla terenu oznaczonego symbolem 35 ZN, UT wprost dopuszcza lokalizację "stałych" obiektów i urządzeń obsługi turystycznej, obiektów służb ochrony, gospodarki leśnej i wodnej, urządzeń infrastruktury technicznej oraz miejsc postojowych dla samochodów. Błędne uzasadnienie w powyższym zakresie nie miało jednak wpływu na podjęcie przez Sąd pierwszej instancji prawidłowego orzeczenia. Decyzja umarzająca postępowanie w sprawie samowoli budowlanej została bowiem wydana z naruszenie przepisów prawa materialnego. Zgodnie z planem teren działki nr [...] położony jest w obszarze oznaczonym symbolem "35 ZN, UT" i jest przeznaczony do utrzymania w stanie naturalnym jako zieleń nieurządzona niska z lokalnymi zadrzewieniami. Dopuszcza się na nim lokalizację obiektów i urządzeń obsługi turystycznej, obiektów służb ochrony, gospodarki leśnej i wodnej, urządzeń infrastruktury technicznej oraz miejsc postojowych dla samochodów. Dla całego obszaru obowiązuje zakaz budowy obiektów tymczasowych, ustawiania przyczep, barakowozów, kiosków itp. W ocenie [...]WINB w [...] obiekt inwestorów pełni funkcję rekreacji indywidualnej, okresowego wypoczynku, a turystyka i rekreacja to pojęcia wzajemnie się przenikające. Z powyższym twierdzeniem nie można się zgodzić. Przez pojecie budynku rekreacji indywidualnej rozumie się budynek przeznaczony do okresowego wypoczynku (§ 3 pkt 7 rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690, z późn. zm.). Pod pojęciem rekreacji indywidualnej nie mieści się rekreacja zbiorowa. Obiekty i urządzenia obsługi turystycznej są to natomiast obiekty, które oferują podróżnym obsługą turystyczną, a zatem np. wyżywienie i nocleg w pokojach lub innych pomieszczeniach. W odróżnieniu od budynku rekreacji indywidualnej, w obiektach i urządzeniach obsługi turystycznej liczba oferowanych podróżnym miejsc albo usług musi być większa niż pewne określone minimum, wynikające z potrzeb indywidualnych. Mogą to być zatem domy wycieczkowe, schroniska, schroniska młodzieżowe, ośrodki wczasowe, ośrodki kolonijne, ośrodki szkoleniowo-wypoczynkowe, zespoły ogólnodostępnych domków turystycznych, kempingi i pola biwakowe. Takimi obiektami nie są natomiast budynki rekreacji indywidualnej. W konsekwencji błędne było zatem umorzenie postępowania w związku z uznaniem przez organy orzekające w sprawie, że z uwagi na charakter samowolnie zrealizowanych obiektów nie można było jednoznacznie stwierdzić, że znajdują się one na terenie, który zgodnie z planem miejscowym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organy te powinny mieć na uwadze, że błędna ocena prawna zawarta w orzeczeniu Sądu pierwszej instancji, przestaje we wskazanym zakresie wiązać organy orzekające w sprawie i zostaje zastąpiona oceną prawną wyrażoną w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego. Nie można podzielić zarzutów skargi kasacyjnej w przedmiocie naruszenia przepisów postępowania, a mianowicie art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w uzasadnieniu wyroku wskazań co do dalszego postępowania, które nie uwzględniają ani przedmiotu postępowania legalizacyjnego prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego ani dokonanej przez Sąd wykładni prawa materialnego. Należy mieć na uwadze, że Sądowi pierwszej instancji można byłoby skutecznie zarzucić naruszenie wyżej wymienionego przepisu wówczas, gdyby naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpatrywanej sprawie taki przypadek nie zachodzi. Sąd ten wyjaśnił kryteria, którymi się kierował, ocenił zebrany przez organy materiał dowodowy w sprawie i na jego podstawie wydał rozstrzygnięcie, które pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.