II OSK 95/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie NSA Leszek Kamiński (spr.) del. WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Kuberska-Pellegrino po rozpoznaniu w dniu 9 września 2015r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E. Ś., K. Ś., J. Ś., F. Ś., J. Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 10 lipca 2013 r. sygn. akt II SA/Bd 512/13 w sprawie ze skargi E. Ś., K. Ś., J. Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia 8 kwietnia 2013 r. nr ... w przedmiocie wykonania określonych zadań z zakresu gospodarki leśnej oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 10 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Bd 512/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę E. Ś., K. Ś., J. Ś., zw. dalej skarżącymi, na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia 8 kwietnia 2013 r., nr ..., w przedmiocie wykonania określonych zadań z zakresu gospodarki leśnej. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku sąd pierwszej instancji wskazał, że w oparciu o przepis art. 19 ust. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2011 r., Nr 12, poz. 59 ze zm.) Starosta B., zw. dalej Starostą, decyzją z dnia 19 lutego 2013 r. określił zadania z zakresu gospodarki leśnej, m.in. dla lasu stanowiącego własność skarżących, na podstawie inwentaryzacji stanu lasu dla działek o nr ewid. ..., położonych w obrębie ewid. B. B., gmina B. B. Sąd pierwszej instancji podał, że wszystkie działki będące przedmiotem sporu w ewidencji gruntów oznaczone są symbolem Ls V, a więc stanowią las, na co wskazuje wypis z rejestru gruntów według stanu na dzień 11 grudnia 2012 r. Zdaniem sądu, nie ma wpływu na wynik sprawy podnoszona przez skarżących okoliczność, że na spornym gruncie nie ma drzew i z tego powodu nie można już mówić o istnieniu lasu. Sąd pierwszej instancji argumentował, że z akt sprawy wynika, co zostało potwierdzone m.in. w trakcie wizji terenowych, a także potwierdzają to również zdjęcia satelitarne, iż na przedmiotowych działkach w sposób systematyczny dokonywano nielegalnych wycinek drzew, m.in. w ostatnim operacie cały teren oznaczono jako haliznę do odnowienia. Ponadto, akta sprawy nie potwierdzają, że na terenach działek prowadzona była plantacja drzew. Zdaniem sądu, ma rację organ wywodząc, że strony postępowania, nawet jeżeli prowadziły plantację, to jej nie zgłosiły, a powinny to uczynić, aby nie narażać się na zarzut nielegalnej wycinki. W ocenie sądu, bez wpływu na charakter terenu pozostaje podział działek. Z pisma Starosty z dnia 5 kwietnia 2013 r. wynika, że w dniu 25 stycznia 2013 r. działka nr ... została podzielona na działkę nr ... o powierzchni 0,0048 ha oraz na działkę nr ... o powierzchni 0,0809 ha. Podział ten jest konsekwencją decyzji Starosty z dnia 27 września 2012 r., na podstawie której po rozpatrzeniu wniosku Zarządu Powiatu zatwierdzono projekt budowlany, podział nieruchomości oraz zezwolono na realizację inwestycji drogowej, polegającej na rozbudowie drogi powiatowej. Zdaniem sądu pierwszej instancji, bez wpływu na wynik sprawy pozostaje okoliczność, kiedy została założona plantacja drzew szybkorosnących i świątecznych oraz to, że w ówczesnych planach miejscowych obowiązujących tereny te miały charakter rolny, jak również to, że w kolejnych latach bez wiedzy wnioskodawców wpisano te tereny do ewidencji gruntów jako las. Zdaniem Sądu, propozycję zgłoszenia do Wójta Gminy plantacji należy traktować jako zabezpieczenie skarżących przed ewentualnym zarzutem nielegalnego wycięcia drzew, które nie mają wpływu na wynik sprawy. W ocenie sądu, w toku przedmiotowego postępowania nie został przeprowadzony dowód z oględzin terenu w rozumieniu art. 85 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), zw. dalej k.p.a., lecz dowód z opinii biegłego w rozumieniu art. 84 k.p.a. Wizja lokalna przeprowadzona przez biegłego na terenie nie miała charakteru dowodu w sprawie. Stanowiła bowiem jedynie jedną z czynności biegłego, poprzedzających sporządzenie inwentaryzacji stanu lasu. Tym samym dowodem w sprawie była wyłącznie inwentaryzacja stanu lasu, przy sporządzaniu której, o ile biegły nie potrzebuje informacji od stron, obecność tych ostatnich nie jest konieczna. Zdaniem sądu, udział strony w postępowaniu dowodowym polegającym na sporządzeniu inwentaryzacji stanu lasu jest zagwarantowany, jeśli strona ma możliwość odniesienia się do tej opinii po jej sporządzeniu, a przed rozstrzygnięciem w sprawie. W ocenie sądu pierwszej instancji, brak jest podstaw, aby w niniejszej sprawie stawiać organom administracji publicznej zarzut braku zapewnienia stronom postępowania udziału w czynności przy sporządzaniu inwentaryzacji. Sąd pierwszej instancji podzielił również stanowisko organu pierwszej instancji zaakceptowane przez Kolegium, że postępowanie administracyjne prowadzone przed tym organem w przedmiotowej sprawie nie wykracza poza zwykły zarząd majątkiem małoletniego i organ ten prowadząc postępowanie nie ograniczył władania gruntem oraz nie obniżył wartości tego gruntu, skoro od wielu lat przedmiotowy teren oznaczony jest w ewidencji gruntów, jako las i taki stan istniał również na dzień sporządzenia aktu darowizny. W skardze kasacyjnej skarżący zaskarżyli powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i w konsekwencji o uchylenie decyzji SKO z dnia 08 kwietnia 2013 r. oraz decyzji SKO z dnia 19 lutego 2013 r., jak i o zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono: 1) na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ‒ Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zw. dalej p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego przez ich błędną wykładnię, tj. art. 3 w zw. z art. 14 ust. 3 ustawy o lasach, poprzez błędne przyjęcie, że jedynymi przesłankami uzasadniającymi uznanie danych terenów za las jest stan terenowy gruntu określony w inwentaryzacji lasu oraz treść wpisu w ewidencji gruntów, i w konsekwencji zastosowanie art. 19 ust. 3 ustawy o lasach poprzez nieuprawnione nałożenie na właścicieli gruntów obowiązków z zakresu gospodarki leśnej, 2) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 134 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na niewyjaśnieniu istotnych dla sprawy okoliczności i niedokonaniu ustaleń istotnych dla zastosowania prawa materialnego, b) art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 3 § 1 p.p.s.a. polegające na braku rozpatrzenia wszystkich zarzutów skargi i braku stanowiska Sądu, co do tych zarzutów w uzasadnieniu wyroku, w zakresie pkt a) i b) zarzuty dotyczą niewyjaśnienia przez Sąd, czy sporne działki oznaczone w ewidencji gruntów nr od ... do ... i ... położone w obrębie ewidencyjnym B. B. gmina B. B. spełniają choć jeden z warunków, które pozwoliłyby je uznać za las w rozumieniu art. 3 ustawy o lasach, c) art. 125 § 1 pkt p.p.s.a., poprzez odmowę zawieszenia postępowania w sprawie, pomimo istnienia ku temu przesłanek - rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego - skarżący złożyli bowiem wnioski o dokonanie zmian w ewidencji gruntów i budynków, czego wynikiem jest postępowanie, które toczy się przed K.-P. Inspektorem Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego i będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia zarzutów tej skargi. Postawione w skardze kasacyjnej zarzuty nie mają usprawiedliwionych podstaw. Wskazać na wstępie należy, że w sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zasadniczo ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść – w granicach określonych w skardze - do ocen o charakterze prawnomaterialnym. W przypadku jednak sformułowania zarzutów w oparciu o art. 174 pkt 2 p.p.s.a., przedstawianych jako skutek przyjęcia przez sąd pierwszej instancji określonego poglądu w sferze prawa materialnego, z czym nie zgadza się autor skargi kasacyjnej, prezentujący inny pogląd w sferze prawa materialnego niż ten, który przyjęto za podstawę wyroku, właściwe jest rozpoznanie przez Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności zarzutu naruszenia prawa materialnego, skoro zasadność zarzutów natury procesowej może się okazać skuteczną jedynie wówczas, gdy przyjęcie przez sąd pierwszej instancji określonego poglądu w sferze prawa materialnego okazałoby się wadliwe. Taka właśnie sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie, gdyż zarzuty naruszeń procesowych wywiedziono z zarzutu błędnej interpretacji art. 3 w zw. z art. 14 ust. 3 ustawy o lasach, poprzez błędne przyjęcie, przez sąd pierwszej instancji, że jedynymi przesłankami uzasadniającymi uznanie danych terenów za las jest stan terenowy gruntu określony w inwentaryzacji lasu oraz treść wpisu w ewidencji gruntów, co skutkowało bezpodstawnym zastosowaniem art. 19 ust. 3 ustawy o lasach poprzez nieuprawnione nałożenie na właścicieli gruntów obowiązków z zakresu gospodarki leśnej. Istota sporu, co do znaczenia art. 3 w zw. z art. 14 ust. 3 ustawy o lasach, sprowadza się w warstwie interpretacyjnej do ustalenia, czy podstawą uznania za las może być, jak to przyjęły organy i sąd pierwszej instancji, jedynie wpis do ewidencji gruntów określający sposób użytkowania gruntu jako leśny, czy też jak chcą tego skarżący musi też zaistnieć (jeden z wymienionych alternatywnie w art. 3 ustawy o lasach składników dyspozycji tego przepisu, a w tym przypadku) warunek zamieszczony w pkt 1 a, stanowiący że grunt o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha przejściowo pozbawiony roślinności leśnej jest przeznaczony do produkcji leśnej. Strony skarżące kasacyjnie nie potwierdzają bowiem, iż kiedykolwiek przeznaczyły ww. grunt do produkcji leśnej przeciwnie, twierdzą, że na działkach tych założyły plantację drzew szybkorosnących i to one były przedmiotem wycinki, a nie roślinność leśna, a głównie drzewa iglaste. Abstrahując od sposobu określania przyczyn usuwania drzew przez strony skarżące kasacyjnie (gdyż sam fakt, z jednej strony nasadzeń drzew dokonywanych na tej działce, z drugiej zaś ich sukcesywnego usuwania nie są kwestionowane) rozważyć należało, w związku z treścią zarzutu, czy i jakie znaczenie dla nałożenia obowiązku wynikającego z art. 19 ust. 3 ustawy o lasach, miałoby przyjęcie, że uznanie za las jest rzeczywiście warunkowane wolą właściciela, co do sposobu jego przeznaczenia, w tym przypadku do produkcji leśnej. Sięgając do przepisów ustawy zasadniczej przypomnieć trzeba, że każdy jest obowiązany do dbałości o stan środowiska i ponosi odpowiedzialność za spowodowane przez siebie jego pogorszenie. Zasady tej odpowiedzialności określa ustawa (art. 86 Konstytucji RP). Z art. 81 ust 1 Prawa ochrony środowiska wynika, że ochrona zasobów środowiska realizowana jest na podstawie ustawy oraz przepisów szczególnych, a ust. 4 tego przepisu stanowi, że szczegółowe zasady ochrony lasów określają przepisy ustawy o lasach. Z kolei z art. 1 ustawy o lasach wynika, że określa ona zasady zachowania, ochrony i powiększania zasobów leśnych oraz zasady gospodarki leśnej w powiązaniu z innymi elementami środowiska i z gospodarką narodową, przy czym jak stanowi art. 2 przepisy tej ustawy stosuje się do lasów, bez względu na formę ich własności. Źródła ograniczeń prawa własności właścicieli prywatnych lasów tkwią zatem w zasadach konstytucyjnych znacznie te prawa ograniczając i nakładając na właścicieli lasów ustawowe obowiązki, wynikające z zasad określonych w art. 8 tej ustawy. Zgodnie z tym przepisem gospodarkę leśną prowadzi się według następujących zasad: 1) powszechnej ochrony lasów, 2) trwałości utrzymania lasów, 3) ciągłości i zrównoważonego wykorzystania wszystkich funkcji lasów, 4) powiększania zasobów leśnych. Wobec tak sformułowanych zasad wola właściciela gruntu, w zakresie sposobu wykorzystywania gruntu leśnego, w tym przeznaczania go do produkcji leśnej, odgrywa rolę drugorzędną. Z zasad tych wynika bowiem m.in. obowiązek ciągłości i zrównoważonego wykorzystania wszystkich funkcji lasów, to zaś oznacza konieczność wykonywania określonych w ustawie o lasach czynności w tym określonych w definicji gospodarki leśnej (art. 6 pkt 1), za taką zaś uważa się działalność leśną w zakresie urządzania, ochrony i zagospodarowania lasu, utrzymania i powiększania zasobów i upraw leśnych, gospodarowania zwierzyną, pozyskiwania - z wyjątkiem skupu - drewna, żywicy, choinek, karpiny, kory, igliwia, zwierzyny oraz płodów runa leśnego, a także sprzedaż tych produktów. Na utożsamienie pojęcia gospodarki leśnej określonej w cytowanym przepisie z pojęciem produkcji leśnej, o którym mowa w art. 3 ust 1 lit a ustawy o lasach pozwala końcowa cześć cytowanej definicji, która mówi również o realizacji pozaprodukcyjnych funkcji lasu. Przyjąć zatem należy, że wymienione w początkowej części definicji funkcje stanowią opis funkcji produkcji leśnej. Ponieważ prowadzenie gospodarki leśnej należy do obowiązków właściciela lasu może ona być przedmiotem decyzji, o której mowa w art. 19 ust. 3 ustawy o lasach. Inaczej mówiąc wola właściciela lasu w zakresie czynności należących do gospodarki leśnej (w tym wykonywania zadań produkcyjnych) może zostać ukształtowana przez akt administracyjny, nie ma zatem znaczenia prawnego, czy prowadzi, lub czy zamierza albo nie zamierza produkcji leśnej prowadzić. Tym samym nie ma podstaw do tego, aby wola właściciela w zakresie prowadzenia produkcji leśnej decydowała o tym czy dany grunt wpisany do ewidencji gruntów jako las odpowiada pojęciu lasu. Jak wskazał w jednym z wyroków Sąd Najwyższy "rzecz sprowadza się do tego, czy za las może być uznany każdy grunt o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha pokryty roślinnością leśną, drzewami i krzewami oraz runem leśnym, czy też grunt taki musi nadto spełniać jedno z kryteriów wymienionych pod literą a, b lub c. Wykładnia gramatyczna tego przepisu nie prowadzi do jednoznacznych wniosków, aczkolwiek przyjęcia poglądu, że lasem jest tylko grunt o zwartej powierzchni co najmniej 10 arów, pokryty roślinnością leśną, o ile spełnia jedno z kryteriów wymienionych przed literami a, b lub c prowadzi a contario do wniosku, że nie byłaby lasem np. nieruchomość o obszarze 10 ha, pokryta roślinnością leśną, krzewami oraz runem leśnym, jeśli nie byłaby przeznaczona do produkcji leśnej, nie stanowiłaby rezerwatu przyrody lub nie byłaby wpisana do rejestru zabytków. Taki wniosek byłby trudny do zaakceptowania jeśli zważyć, że zgodnie z art. 2 przepisy ustawy stosuje się do lasów, bez względu na formę ich własności, a nadto nie ma w ustawie definicji "produkcji leśnej" oraz powstaje pytanie w jaki sposób stwierdzić i wykazać, że dana nieruchomość gruntowa o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha pokryta roślinnością leśną była lub jest przeznaczona do "produkcji leśnej". Wyrok Sądu Najwyższego z dnia 28 stycznia 2009 r., sygn. akt IV CSK 353/08, publ. LEX nr 527250, OSNC-ZD 2009/4/99. Zauważyć też trzeba, że powołany w skardze kasacyjnej art. 14 ust. 3 ustawy o lasach stanowi, iż grunty przeznaczone do zalesienia określa miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Przepis ten nie ma zastosowania w sprawie, której przedmiotem jest ustalenie obowiązku wynikającego z art. 19 ust. 3 tej ustawy, ani też nie ma zastosowania przy interpretacji art. 3 tej ustawy określającej przedmiot ustawy, czyli pojęcie lasu. Uwzględniając zatem to co powiedziano wyżej zarzut błędnej wykładni art. 3 w zw. z. art. 14 ust 3 ustawy o lasach nie ma usprawiedliwionej podstawy, a zarzuty procesowe oparte o prawidłowo przyjętą przez sąd pierwszej instancji interpretację art. 3 ustawy o lasach tracą w tej sytuacji na znaczeniu. Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega okoliczności związane z dążeniem właścicieli działek ujętych w ewidencji gruntów jako leśne do sprostowania, zniesienia zapisów ewidencyjnych lub ich zmiany i toczących się w związku z tym postępowań administracyjnych i sądowych. Sąd ma również i to na względzie, że na dzień rozpoznawania sprawy przez organy administracji wpisy do ewidencji stwierdzały, że opisane wcześniej działki w całości stanowią grunty leśne i nie został przeprowadzony dowód przeciwny pozwalający na obalenie domniemania wynikającego z ww. wpisów, a zatem przyjąć należało, że organy zasadnie oparły rozstrzygnięcie tej sprawy na aktualnych wypisach z ewidencji gruntów, a rozstrzygający sprawę sąd pierwszej instancji prawidłowo ten pogląd podzielił. Nie ma jednak przeszkód aby możliwe byłoby wznowienie postępowania administracyjnego, o ile wynik toczących się spraw związanych z wpisem do ewidencji zmieniłby dotychczasowo przyjmowany stan rzeczy. Z tych wszystkich względów uznając, iż skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. ----------------------- 7