II SAB/Gd 76/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Protokolant Sekretarz Sądowy Izabela Adamowicz po rozpoznaniu w dniu 10 lipca 2013 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi R. L. na bezczynność A z siedzibą w G. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. R. L. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność A., polegającą na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek skarżącego z dnia 16 czerwca 2011 r., w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, przy jednoczesnym niewydaniu rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej lub umorzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skarżący reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika wyjaśnił, że pismem z dnia 16 czerwca 2011 r., wystąpił do A. m.in. o udostępnienie kserokopii decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii energetycznych na działkach nr [[...]]-[[...]] położonych w Ś. Ponieważ żądana przez niego informacja stanowi informację publiczną a A. jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w świetle art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a nadto do dnia wniesienia skargi skarżący nie otrzymał żądanych dokumentów ani rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej, czy też w sprawie umorzenia postępowania o udostępnieniu informacji publicznej –A. pozostaje w stanie bezczynności. Skarżący wnosi o zobowiązanie A. do udzielenia informacji w żądanym zakresie i w żądanej formie zgodnie z jego wnioskiem z dnia 16 czerwca 2011 r. W odpowiedzi na skargę A. wniosła o jej odrzucenie z uwagi na niewyczerpanie środków zaskarżenia, jakie służyły skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, ewentualnie o jej oddalenie. Według spółki nie jest ona nie jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Nie jest podmiotem będącym "władzą publiczną", nie realizuje "zadań publicznych" oraz nie dysponuje majątkiem publicznym. A. nie dysponuje mieniem państwowym, mieniem komunalnym oraz mieniem należącym do sektora finansów publicznych w rozumieniu przepisów o finansach publicznych. A. nie jest też spółką prawa handlowego, w której Skarb Państwa jest większościowym akcjonariuszem w kapitale zakładowym w sensie bezpośrednim (Skarb Państwa posiada około 82% akcji w kapitale zakładowym spółki, która jest większościowym akcjonariuszem A.). Ponadto wskazuje, że informacje, których żąda skarżący stanowią tajemnicę A., bowiem dotyczą regulacji posadowienia urządzeń, co do posadowienia których skarżący zapowiada spór. Dlatego ich ujawnienie stanowiłoby w świetle art. 5 ust 2 działanie na szkodę przedsiębiorcy przesyłowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje. Skarga podlegała oddaleniu jako bezzasadna. W pierwszej kolejności, wobec żądania odrzucenia skargi, należy wyjaśnić, że skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, ponieważ zgodnie z art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm.), zwanej dalej ustawą, przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej, a zatem Kodeks ten nie ma zastosowania do pozostałych czynności podejmowanych w trybie ustawy. Wprawdzie art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) stanowi, że warunkiem dopuszczalności skargi na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jest wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, jednak bezczynność nie wchodzi w zakres pojęcia "akty lub czynności", a skoro ustawa nie przewiduje żadnych dodatkowych środków prawnych przeciwko czynnościom podejmowanym przez organy w ramach udzielania informacji publicznej, należy uznać, że skarga na bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej jest dopuszczalna bez wzywania do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 52 § 3 i 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Takie stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05 (LEX nr 236545), a sąd orzekający w niniejszej sprawie je podziela. Skoro skarga była dopuszczalna, należało ocenić, czy żądane informacje stanowią informację publiczną oraz czy A. jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Pojęcie informacji publicznej określone jest w art. 1 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 tej ustawy. Ponieważ sformułowania te nie są zbyt jasne, należy przy ich wykładni kierować się treścią art. 61 Konstytucji RP, przewidującego prawo obywateli do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej i podmiotów wykonujących zadania publiczne. Prawo dostępu do informacji publicznej ma charakter powszechny, bowiem jest przyznane każdemu (art. 2 ust. 1 ustawy). Nie wymaga się, co do zasady, od osoby wykonującej to prawo wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Zgodnie jednak z art. 5 ust. 2 ustawy, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Rozważając przedmiotowy aspekt niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa, o ile odnosi się do faktów (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 3 września 2007 r., sygn. akt IV SAB/Gl 28/07, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W myśl art. 6 ust. 1 pkt 4 ustawy, udostępnieniu podlega informacja publiczna m. in. o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć. Informacją publiczną jest treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań nawet, jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Niezależnie od powyższego, aby konkretna informacja posiadała walor informacji publicznej, to musi się odnosić do sfery faktów. W tym kontekście żądane przez skarżącego informacje (decyzje oraz dokumenty techniczno-prawne), stanowiące podstawę lokalizacji i budowy linii elektro-energetycznych na wskazanych działkach, są informacjami publicznymi w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, a zatem ustawa znajduje w sprawie zastosowanie. Treść wniosku wskazuje bowiem, że dotyczy on udostępnienia informacji publicznej w postaci dokumentów znajdujących się w aktach sprawy administracyjnej (spraw administracyjnych), prowadzonej przez właściwy organ administracyjny, dotyczącej lokalizacji i budowy linii elektroenergetycznych na wskazanych we wniosku nieruchomościach. Treść wniosku pozwala na skonkretyzowanie aktów administracyjnych. Skarżący konsekwentnie wskazuje bowiem, że zakresem jego wniosku objęte są decyzje oraz dokumentacja techniczno-prawna, stanowiące podstawę lokalizacji i budowy linii i słupów elektroenergetycznych na działkach o numerach ewidencyjnych [[...]]-[[...]], dla których księgi wieczyste prowadzone są w Sądzie Rejonowym, co stanowi wystarczającą podstawę do skonkretyzowania informacji objętych zakresem wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Rozważając natomiast podmiotowy aspekt niniejszej sprawy należy wskazać zwłaszcza na treść art. 4 ust. 1 ustawy. W myśl tego przepisu, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Użyte w treści powyższego przepisu sformułowanie "zadania publiczne" jest pojęciem szerszym od zadań władzy publicznej", bowiem pomija element podmiotowy, co w konsekwencji sprowadza się do interpretacji o wykonywaniu zadań publicznych przez różne podmioty, niebędące jednakże organami władzy. Tak rozumiane "zadania publiczne" cechują się powszechnością i użytecznością dla ogółu, co sprzyja osiągania celów zarówno konstytucyjnych, jak i ustawowych. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 25 lipca 2006 r. sygn. akt P 24/05 wskazał, że dostęp do zasobów energetycznych ma podstawowe znaczenie z punktu widzenia społeczeństwa i poszczególnych jednostek oraz suwerenności i niepodległości państwa. Zatem dla zapewnienia wolności i praw człowieka oraz obywatela, dysponowanie zasobami energetycznymi, urzeczywistnia wspólne dobro, o czym stanowi się w art. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zaś wolność działalności gospodarczej w dziedzinie energetyki może być ograniczana – stosownie do treści art. 31 ust. 3 Konstytucji RP – tylko w ustawie i jedynie wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Podsumowując, przedsiębiorstwa energetyczne są przedsiębiorstwami użyteczności publicznej i wykonują zadania publiczne w rozumieniu art. 4 ustawy, a w konsekwencji są zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem strony przeciwnej, że jako operator systemu dystrybucyjnego nie realizuje ona zadań władzy publicznej, lecz jedynie zadania publiczne i dlatego nie jest zobowiązany do udzielania informacji publicznej. Po pierwsze, jak już wyżej wskazano, jako podmiot spoza kategorii władzy publicznej, A. właśnie z uwagi na wykonywanie zadań publicznych staje się podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Po drugie, obowiązki operatora systemu dystrybucyjnego wymienia art. 9 c ust. 3 ustawy Prawo energetyczne i z pewnością działalność przedsiębiorstwa energetycznego w tym zakresie dotyczy spraw publicznych w rozumieniu art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dystrybucja energii elektrycznej i inne zadania wykonywane przez przedsiębiorstwo energetyczne ze względu na znaczenie energii elektrycznej dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli, a tym samym urzeczywistniania dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji RP są "zadaniami publicznymi". O obowiązku udostępniania przez przedsiębiorstwa energetyczne żądanej informacji decyduje zatem to czy dotyczy ona "sprawy publicznej" w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie (zob. też wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10; z dnia 4 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 102/13, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Uznając, że decyzje administracyjne stanowiące podstawę lokalizacji i budowy linii elektroenergetycznych na działce wskazanej we wniosku stanowią informację publiczną, A., będąca przedsiębiorstwem energetycznym wykonującym zadania publiczne jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, ustalić należy czy działania podjęte przez podmiot zobowiązany nastąpiły w formie adekwatnej do wskazanej przez skarżącego. Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno-techniczną. Żaden przepis prawa nie nakłada na dysponenta takiej informacji obowiązku nadawania tej czynności szczególnej formy. Istotne jest przy tym, że dostęp do informacji publicznej realizowany jest w pierwszej kolejności poprzez wgląd do dokumentów urzędowych (art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy). Oznacza to, że strona zainteresowana uzyskaniem dostępu do wskazanej informacji swoje prawo do informacji publicznej może zrealizować udając się do dysponenta informacji w celu zapoznania się z treścią tych dokumentów lub też może to nastąpić w inny wskazany przez skarżącego sposób, choćby poprzez wydanie kserokopii dokumentów. Ostatecznie to bowiem wnioskodawca określa formę, w jakiej podmiot zobowiązany ma mu udostępnić żądaną informację. Jeżeli więc skarżący we wniosku wskazał, że domaga się udostępnienia dokumentacji techniczno-prawnej, a w szczególności wskazania decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii energetycznych na wskazanych działkach, to podmiot zobowiązany, aby uchronić się przed zarzutem bezczynności w sprawie, powinien udostępnić informację publiczną we wskazany przez skarżącego sposób. Trzeba zatem wyjaśnić, że skarżący w niniejszej sprawie określił formę udostępniania żądanej informacji, poprzez wezwanie do wskazania żądanej dokumentacji oraz udostępnienia kserokopii decyzji administracyjnych. Wskazać to nic innego, jak pokazać, gdzie się ktoś lub coś (zob. Słownik języka polskiego PWN, dostępny na stronie internetowej www.sjp.pwn.pl). Tymczasem w przedmiotowej sprawie, co jest niesporne, bo na dowód ten powołuje się sam skarżący, strona przeciwna, kierując się treścią żądania, a w szczególności określoną we wniosku formą udostępnienia informacji, umożliwiła pismem z dnia 15 marca 2013 r. pełnomocnikowi skarżącego wgląd do dokumentów w siedzibie Oddziału K. – S. Takie wykonanie obowiązku udostępnienia przedmiotowej informacji pozostaje w zgodzie z treścią żądania, a więc wyklucza możliwość skutecznego zarzucenia podmiotowi zobowiązanemu bezczynności w udostępnieniu informacji. Skarżący nie może zasadnie zarzucać spółce bezczynności, skoro żądana informacja została pozostawiona do jego dyspozycji poprzez umożliwienie jej wglądu, jeżeli we wniosku sformułował żądanie wskazania mu informacji i udostępnienia kserokopii, a jednocześnie skarżący, czy też jego pełnomocnik nie korzysta z zapewnionej mu możliwości zapoznania się z dokumentacją w siedzibie oddziału spółki. Z uwagi na powyższe brak było podstaw, aby stwierdzić, że A. pozostaje w bezczynności w rozpatrzeniu wniosku skarżącego z dnia 16 czerwca 2011 r. o udostępnienie informacji publicznej. Strona skarżąca mogła wnosić o udostępnienie informacji publicznej w innej formie, lecz takie żądanie musiałoby być sformułowane w sposób nie budzący wątpliwości o jaką formę udostępnienia chodzi, np. o doręczenie kserokopii dokumentów. W treści wniosku, jak i skargi w jednoznaczny sposób wskazano, że chodzi o udostępnienie informacji publicznej przez jej wskazanie (oraz udostępnienie), a nie o udzielenie jej w skonkretyzowanej formie, a więc poprzez przesłanie kserokopii dokumentów. Odnosząc się natomiast do wyjaśnień spółki, w sytuacji, gdy żądana informacja jest objęta tajemnicą przedsiębiorstwa, bądź też prywatną, to ma zastosowanie przepis art. 5 ust. 1 ustawy, w myśl którego prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych, a prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy (ust. 2). Konsekwencją takiego stanu rzeczy jest powinność stosowania art. 16 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym, odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej (inny podmiot zobowiązany) następują w drodze decyzji. Taka sytuacja jednak w niniejszej sprawie nie zachodziła, zatem bezprzedmiotowe na obecnym etapie postępowania były twierdzenia w tym zakresie zawarte w odpowiedzi na skargę. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę jako bezzasadną oddalił.