III SA/Gd 223/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alina Dominiak Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Wioleta Gładczuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lipca 2013 r. sprawy ze skargi T. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 3 stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku oraz jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia dziecka uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy z dnia 28 listopada 2012 r. nr [...], Zaskarżoną decyzją z dnia 3 stycznia 2013 r. (nr [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia 28 listopada 2012 r. (nr [...]) przyznającą T. M. zasiłek rodzinny na dziecko – A. M. oraz odmawiającą dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu urodzenia się dziecka i jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka. Rozstrzygniecie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Wnioskiem z dnia 27 listopada 2012 r. T. M. (dalej: "strona", "skarżący") wystąpił o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego na A. M. oraz prawa do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu urodzenia dziecka i jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka. Decyzją z dnia 28 listopada 2012 r. (nr [...]) Wójt Gminy - działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) – dalej: "k.p.a.", art. 4, art. 5, art. 6 ust. 1, ust. 1a, art. 9, art. 15b, art. 20, art. 23, art. 24 ust. 1 i ust. 2, art. 26 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 z późn. zm.), § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 sierpnia 2012 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych (Dz. U. z 2012 r., poz. 959), rozporządzania Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 grudnia 2011 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. Nr 298, poz. 1769) – orzekł o: 1/ przyznaniu świadczenia w formie zasiłku rodzinnego na dziecko – A. M., w kwocie 77,00 zł miesięcznie, na okres od dnia 1 listopada 2012 r. do dnia 31 października 2013 r. oraz 2/ odmówił przyznania świadczenia w formie dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu urodzenia się dziecka i jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka. W uzasadnieniu organ wskazał, że z przedłożonego zaświadczenia lekarskiego wynika, iż matka dziecka pozostawała pod opieką medyczną od 12 tygodnia ciąży, tymczasem stosownie do art. 9 ust. 6 oraz art. 15b ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych dodatek z tytułu urodzenia się dziecka oraz jednorazowa zapomoga przysługują, jeżeli kobieta pozostawała pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży do porodu. Strona odwołała się od tej decyzji twierdząc, że matka dziecka nie wiedziała, że jest w ciąży. Strona wyjaśniła, ze matka dziecka od ponad roku leczy się na niedoczynność tarczycy. Do czasu wykrycia choroby miała regularne miesiączki, jednakże od kiedy przyjmuje leki cykl ten się rozregulował. Z tego powodu nie była świadoma, że jest w ciąży i dopiero w trakcie kontrolnej wizyty u lekarza ginekologa dowiedziała się, że jest w 12 tygodniu ciąży. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 3 stycznia 2013 r. (nr [...]) utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że skoro nie zostały spełnione przesłanki wynikające z art. 9 ust. 6 i art. 15b ust. 5 i ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych, to słusznie organ pierwszej instancji odmówił przedmiotowych świadczeń. T. M. zaskarżył decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku podnosząc, że dopiero przy wizycie kontrolnej u ginekologa jego partnerka dowiedziała się o ciąży, co było całkowitym zaskoczeniem. Skarżący wyjaśnił, że na wizycie lekarskiej partnerka dowiedziała się, że przez niedoczynność tarczycy i przyjmowanie na nią leki cykl miesięczny mógł ulec rozregulowaniu. Wyjaśnił także, że partnerce w wieku 11 roku życia usunięto jedną nerkę. W ocenie skarżącego przepisy, na które powołuje się organ, są nieżyciowe i krzywdzące, gdyż nie zawsze kobieta jest świadoma ciąży. Wskazał że z partnerką znajdują się w trudnej sytuacji życiowej, gdyż oboje nie mają pracy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że badana jest legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość zastosowanej procedury. Sąd, rozpatrując sprawę nie podejmuje zatem merytorycznego rozstrzygnięcia w zakresie praw i obowiązków wynikających z przepisów prawa, lecz ogranicza się do stwierdzenia, czy w świetle ustalonego stanu faktycznego oraz obowiązującego stanu prawnego dopuszczalne było wydanie decyzji podlegającej ocenie. Ponadto, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego i prawa materialnego niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów. W myśl natomiast art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W tak określonym zakresie kognicji Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji – w części odmawiającej stronie prawa do dodatku z tytułu urodzenia dziecka oraz jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia dziecka – są przepisy art. 9 ust. 6 i art. 15b ust. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j.: Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 z późn. zm.), zwanej dalej "u.ś.r.". Przepisy te – tak samo w odniesieniu do dodatku z tytułu urodzenia dziecka, jak też jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia dziecka – stanowią, że świadczenia te przysługują, pod warunkiem, gdy kobieta pozostawała pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży do porodu. Zgodnie natomiast z art. 9 ust. 7 oraz art. 15b ust. 6 u.ś.r. pozostawanie pod opieką medyczną potwierdza się zaświadczeniem lekarskim lub zaświadczeniem wystawionym przez położną. Przepisy art. 9 ust. 6 i 7 oraz art. 15b ust. 5 i 6 zostały wprowadzone do ustawy o świadczeniach rodzinnych na mocy art. 7 pkt 1 i pkt 3 ustawy z dnia 6 grudnia 2008 r. o zmianie ustawy – Kodeks pracy oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2008 r. Nr 237, poz. 1654). W uzasadnieniu projektu ustawy wprowadzającej do systemu prawnego ww. świadczenia wskazano, że "zmiana ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992, z późn. zm.), wprowadza warunkowe wypłacanie świadczenia z tytułu urodzenia dziecka (tzw. becikowego) uzależnione od przedstawienia, przez matkę lub ojca dziecka ubiegających się o takie świadczenie, zaświadczenia lekarskiego o objęciu odpowiednią opieką w czasie ciąży, podobnie jak w przypadku korzystania przez kobiety w ciąży z zapomogi. Intencją tej regulacji jest zwiększenia rzeczywistego objęcia kobiet w ciąży opieką lekarską w trakcie ciąży, co może przyczynić się do ograniczenia wysokiego poziomu śmiertelności oraz zmniejszenia odsetka niemowląt posiadających niską masę urodzeniową" (Sejm Rzeczypospolitej Polskiej VI kadencji nr druku 630 - http://orka.sejm.gov.pl/Druki6ka.nsf/0/34FA61DE1AB277B6C1257467003B5A90/$file/630-uzas.doc oraz nr druku 885 - http://orka.sejm.gov.pl/Druki6ka.nsf/0/605642C676BBAC75C12574B8004D197C/$file/885-uzasadnienie.doc). Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że co prawda przedmiotowe uregulowania prawne wprowadzają ścisłą cezurę czasową poddania się kobiety ciężarnej opiece medycznej, jednakże dokonując wykładni tych przepisów nie można – w ocenie Sądu - tracić z pola uwagi rzeczywistej intencji ustawodawcy, którego wolą było zmobilizowanie kobiet w ciąży do szczególnej dbałości o zdrowie, przejawiającej się w poddaniu ich systematycznej kontroli medycznej (opiece lekarskiej) w całym okresie ciąży. Posiłkując się zatem wykładnią historyczną należałoby uznać za decydujące przy stosowaniu przepisów art. 9 ust. 6 i art. 15b ust. 5 u.ś.r. i ustalaniu na ich podstawie prawa do przedmiotowych świadczeń z tytułu urodzenia dziecka, konieczność dokonania przez organy ustaleń zarówno w zakresie dbałości kobiety o zdrowie w czasie ciąży (pozostawania w tym okresie pod opieką lekarską), jak również dołożenia przez kobietę należytej staranności w zakresie dochowania terminu poddania się tej opiece. Nie można bowiem wykluczyć, że z przyczyn niezależnych od woli i wiedzy kobiety nie będzie ona w stanie dochować określonego w art. 9 ust. 6 i art. 15b ust. 5 u.ś.r. terminu poddania się opiece medycznej (np. w przypadku długiego okresu oczekiwania na wizytę lekarską pomiędzy datą rejestracji a wyznaczoną datą wizyty albo w przypadku braku możliwości rozeznania przez kobietę ciąży w ciągu pierwszych 10 tygodni z uwagi na uwarunkowania osobnicze, fizjologiczne, zdrowotne). Koniecznym zatem wydaje się przeprowadzenie takiej wykładni omawianych przepisów, która gwarantowałaby możliwość korzystania z tej formy pomocy także kobietom, które z niezawinionych przez siebie przyczyn nie były w stanie znaleźć się pod opieką medyczną przed upływem 10 tygodnia ciąży, a które w późniejszym okresie były objęte systematyczną (w każdym trymestrze ciąży) opieką medyczną. Za takim kierunkiem wykładni przepisów uprawniających do otrzymania omawianych świadczeń rodzinnych przemawiają w ocenie Sądu także zasady (normy) konstytucyjne wywiedzione z art. 32 w zw. z art. 71 Konstytucji RP. Należy bowiem przyjąć, że odwołanie się wyłącznie do literalnej wykładni przepisów art. 9 ust. 6 i art. 15b ust. 5 u.ś.r. może w istocie prowadzić do zróżnicowania sytuacji prawnej kobiety w ciąży ze względu na stan zdrowia. Ze względu bowiem na określone problemy zdrowotne kobieta może być poddana określonemu leczeniu, które z kolei może uniemożliwiać bądź istotnie utrudniać rozpoznanie przez nią – na tak wczesnym etapie – że jest w ciąży. Sytuacja taka w ocenie Sądu stanowiłaby naruszenie zasady równości oznaczającej, że wszystkie podmioty charakteryzujące się daną cechą istotną w stopniu równym mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań dyskryminujących, czy też faworyzujących. W opisanej sytuacji kobiety nie cierpiące na jakiekolwiek dolegliwości uniemożliwiające spostrzeżenie w sposób naturalny, że są w ciąży byłyby faworyzowane w stosunku do tych kobiet – tak samo jak one będących w ciąży – które jednak z uwagi na określone okoliczności związane z ich stanem zdrowia nie mogłyby w taki sam sposób rozeznać tego, że są w ciąży. Prowadziłoby to w istocie do nierównego traktowania kobiet będących w ciąży dyskryminując te z nich, które z powodów zdrowotnych (obiektywnych, niezależnych od woli) nie mogłyby stać się beneficjentami pomocy dla rodziny przewidzianej przez ustawodawcę w art. 9 ust. 6 i art. 15b ust. 5 u.ś.r. W tej sytuacji w ocenie Sądu wykładni omawianych przepisów należałoby dokonywać w świetle zasady równości (art. 32 Konstytucji RP) oraz zasadą uwzględniania dobra rodziny (art. 71 Konstytucji RP) i wynikającego z niej nakazu udzielania szczególnej pomocy ze strony władz publicznych rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej oraz kobietom zarówno w ciąży, jak i po urodzeniu dziecka. Z podnoszonych zarówno w odwołaniu, jak i skardze twierdzeń wynika, że J. G. choruje na niedoczynność tarczycy, a leki które przyjmuje doprowadziły do rozregulowania jej cyklu miesięcznego, co sprawiło, że dość późno - bowiem w 12 tygodniu – dowiedziała się, że jest w ciąży i odbyła pierwszą wizytę u ginekologa. W opisanym stanie faktycznym – stosując prokonstytucyjną wykładnię omawianych przepisów – należy uznać, że rolą organów winno być wyjaśnienie okoliczności związanych z chorobą J. G. i wpływu tej choroby (przyjmowanych przez nią leków) na niemożność czy utrudnienie rozeznania przez nią ciąży przed upływem 10 tygodnia. W tej sytuacji, organy winny były podjąć kroki mające na celu uzyskanie zaświadczenia lekarskiego, z którego wynikałoby, że J. G. z uwagi na stan swojego zdrowia w rzeczywistości nie mogła przed upływem 10 tygodnia ciąży podejrzewać, że jest w ciąży. Dopiero w oparciu o uzyskanie takiej informacji od lekarza organy mogły ocenić, czy poddanie się J. G. opiece medycznej od 12 tygodnia ciąży było spowodowane okolicznościami utrudniającymi lub uniemożliwiającymi w sposób naturalny jej rozeznanie w terminie określonym art. 9 ust. 6 i art. 15b ust. 5 u.ś.r., że jest w ciąży, czy też nie. Mając zatem na uwadze prokonstytucyjną wykładnię art. 9 ust. 6 i art. 15b ust. 5 u.ś.r. zaprezentowaną przez Sąd należy przyjąć, że organy wydając zaskarżone decyzje nie przeprowadziły w sposób pełny postępowania wyjaśniającego, czym naruszyły art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. W tej sytuacji Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. uwzględnił skargę. Rozpoznając ponownie niniejszą sprawę organy będą miały na uwadze wskazania i dokonaną przez Sąd ocenę prawną.