VI SA/Wa 856/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Czarnecki (spr.) Sędzia WSA Urszula Wilk Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi R. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie zmiany koncesji na rozpowszechnianie programu radiowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz uchwałę Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r.; 2. stwierdza, że uchylona decyzja i uchwała nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji na rzecz skarżącej R. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] Przewodniczący Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji utrzymał w mocy decyzję Przewodniczącego KRRiT z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w sprawie zmiany (rozszerzenia) koncesji wydanej "[...]" sp. z o.o. z siedzibą w K., odmawiając zmiany (rozszerzenia) koncesji spółce [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. na rozpowszechnianie programu radiowego ze stacji nadawczej zlokalizowanej w R. w województwie [...]. Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym; Spółka "[...]" sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej jako spółka) uzyskała w dniu [...] maja 2009 r. na kolejny okres koncesje nr [...], na rozpowszechnianie programu radiowego pod nazwą "[...]". Pismem z dnia [...] października 2009 r. spółka wystąpiła z wnioskiem o zmianę (rozszerzenie) koncesji o stacje nadawczą zlokalizowaną w R. w województwie [...]. W dniu [...] października 2010 r. Przewodniczący KRRiT wydał decyzję, w której postanowił dokonać zmiany (rozszerzenia) koncesji z dnia [...] stycznia 2009 r., wydanej spółce [...] sp. z o.o. na rozpowszechnianie programu radiowego pod nazwą "[...]", jednocześnie odmawiając rozszerzenia koncesji spółce "[...]" sp. z o.o. na rozpowszechnianie programu radiowego ze stacji nadawczej zlokalizowanej w R. w województwie [...]. W uzasadnieniu stwierdzono, że obaj wnioskodawcy spełniają kryteria wiarygodności finansowej oraz ich wnioski odpowiadają warunkom Ogłoszenia Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia [...] sierpnia 2009 r. o możliwości uzyskania koncesji na rozpowszechnianie programu radiowego. Organ koncesyjny ustalił, że projekt programu przedstawiony przez spółkę [...] sp. z o.o. przewyższa projekt programu przedstawiony przez spółkę [...] sp. z o.o. pod względem łącznego udziału tematyki lokalnej w programie. Wskazał, że koncesja spółki "[...]" sp. z o.o. określa udział tej tematyki na poziomie 16 % tygodniowego czasu nadawania w godz. 6.00-23.00, natomiast koncesji spółki "[...]" sp. z o.o. na poziomie 10 % tygodniowego czasu nadawania w godz. 6.00 – 22.00, co odnosząc do pory nadawania tego rodzaju audycji w "[...]" oznacza jeszcze niższy udział tej tematyki – 9,4 % tygodniowego czasu nadawania w godz. 6.00 -23.00. Stwierdzono, że z punktu widzenia odbiorcy różnica ta jest istotna bowiem program "[...]" będzie bogatszy w treści lokalne niż program "[...]". Pismem z dnia [...] października 2010 r. [...] sp. z o.o. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy wnosząc o uchylenie decyzji organu I instancji i ponowne jej rozpatrzenie poprzez rozszerzenie koncesji wydanej spółce o stację nadawczą w R., o przeprowadzenie dowodu z posiadanych przez KRRiT monitoringów stacji nadających program "[...]" oraz o przeprowadzenie monitoringu w trakcie toczącego się postępowania o ponowne rozpatrzenie sprawy. Spółka zakwestionowała ustalenia organu koncesyjnego, zawarte w uzasadnieniu decyzji, twierdząc, że zostały one oparte tylko na podstawie deklaracji zawartych we wniosku koncesyjnym i treści dotychczas posiadanych przez spółkę koncesji, a nie faktów dotyczących realizacji koncesji posiadanej przez spółkę [...] sp. z o.o. Spółka powołała się na sprawozdanie KRRiT za rok 2007 według, którego program "[...]" nie spełnia wymogów lokalności przez spółki otrzymujące koncesje o nadawanie programu pod nazwą "[...]". Spółka podniosła, iż monitoring mógłby wykazać, że koncesje nie są realizowane w zakresie udziału tematyki lokalnej, określonej w koncesjach. Zarzuciła naruszenie m.in. art. 36 ust. 1 pkt 5 oraz art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji (j.t. Dz. U. z 2004 r. Nr 253, poz. 2531 ze zm.), poprzez nie uwzględnienie faktów dotyczących realizacji koncesji przez wszystkich uczestników postępowania. Stwierdzono, że deklaracje zawarte w złożonym wniosku koncesyjnym, które są realizowane w ramach posiadanej przez spółkę koncesji powinny być przez KRRiT ocenione znacznie wyżej niż deklaracje spółki [...] sp. z o.o. Pismem z dnia [...] grudnia 2010 r. spółki: [...] S. A. i [...] sp. z o.o. wniosły o wszczęcie postępowania w przedmiocie cofnięcia koncesji wydanej spółce [...] sp. z o.o. w odniesieniu do wszystkich lokalizacji z powodu braku realizacji w programie "[...]" wymagań koncesyjnych w zakresie lokalności. Wnioskodawcy przedstawili nagranie tygodniowego programu radiowego "[...]z analizę jego zawartości, która wykazuje rozbieżność między faktycznym udziałem tematyki lokalnej a deklaracjami składanymi w postępowaniach koncesyjnych. Wnioskodawcy wnieśli o dołączenie kopii wniosku wraz z analizą programu pod nazwą "[...]" i kopią nagrania tego programu do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz o przeprowadzenie z nich dowodu. W odpowiedzi na wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy [...] sp. z o.o. wnosiła o utrzymanie zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutu naruszenia koncesji w roku 2007 wskazano, że Przewodniczący KRRiT wydał decyzje nakazujące spółce realizację obowiązków programowych dotyczących udziału tematyki lokalnej. Decyzje te spółka zaskarżyła do sądu gospodarczego, co skutkowało uchyleniem przez organ zaskarżonych decyzji i stwierdzenie w decyzjach uchylających realizację przez spółkę programów lokalnych w zakresie wymaganym koncesją. Podjętą uchwałą nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji upoważniła Przewodniczącego KRRiT do wydania decyzji utrzymującej w mocy decyzję z dnia [...] października 2010 r. W tych warunkach została wydana wymieniona na wstępie decyzja administracyjna. Przewodniczący Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji, wskazał, że [...] sp. z o.o. nie podała konkretnego programu, który nie jest realizowany przez spółkę [...] sp. z o.o. Zdaniem organu [...] sp. z o.o. nie przedstawiła rzetelnie wszystkich faktów i okoliczności. Oceniając realizację koncesji przez [...] sp. z o.o. stwierdzała, że wszystkie programy działające w tej grupie uchybiają koncesji, natomiast oceniając własną działalność przyjęła tylko jeden program: Radio [...] K., pomijając na przykład Radio P. z G., które rażąco narusza obowiązki programowe koncesji, a także Radio E. L., E. R., czy Radio W. z L., które nie w pełni realizowały warunki koncesji. Natomiast programy z grupy [...] (zgodnie z kontrolą z lat 2008 – 2009), jak [...] M., Z. G., C., S., L., W., P., K., T. czy S. zapewniały udział w programie tematyki lokalnej w wymiarze nawet wyższym od wymaganego koncesją. Wnioskodawca nie wziął pod uwagę tych danych, gdyż w programie pod ówczesną nazwą Radio P. K. niezrealizowano w wymaganym zakresie koncesji, oparł się więc wyłącznie na danych KRRiT z roku 2007. Rozpatrując wniosek spółki o rozszerzenie koncesji o stację nadawczą w R., organ stwierdził, że spółka nie deklarowała zwiększenia udziału tematyki lokalnej, lecz jedynie zapewniła zachowanie jej wymiaru na poziomie określonym w dotychczasowej koncesji (16 %). Organ odwoławczy odnosząc się do wniosku spółek z dnia [...] grudnia 2010 r., zważył, iż zarzuty podniesione w piśmie nie dotyczą stanu faktycznego będącego podstawą wydania decyzji objętej wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdyż przedstawiona analiza programu radiowego dotyczy okresu, który miał miejsce po dniu [...] października 2010 r. tj. po dniu wydania decyzji w sprawie zmiany rozszerzenia koncesji wydanej spółce R. sp. z o.o. Zatem zdaniem organu wniosek ten podlega rozpoznaniu w trybie skargowym, na podstawie z art. 233 k.p.a. Na wymienioną decyzję Radio P. sp. z o.o. z siedzibą w W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę z wnioskiem o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji jej poprzedzającej z dnia [...] października 2010 r. oraz o uchylenie uchwał KRRiT nr [...] z dnia [...] marca 2010 r. i uchwały z dnia [...] grudnia 2010 r. Decyzji zarzucono naruszenie art. 7, art. 8, art. 12, art. 35, art. 75, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 34 ust. 1, art. 36 ust. 1 pkt 1 i pkt 5 ustawy o radiofonii i telewizji. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 36 ust. 1 pkt 1 i pkt 5 ustawy o radiofonii i telewizji podkreśliła, że organ administracji w żaden sposób w uzasadnieniu decyzji nie udowodnił, że R. sp. z o.o. realizuje w udzielonych koncesjach zapisy programowe. Skarżąca spółka wskazała na nieprawidłowość przeprowadzonego przez organ postępowania dowodowego, poprzez nie przeprowadzenie dowodu z nagrania tygodniowego programu [...] P. rozpowszechnianego przez spółkę R. sp. z o. o. Organ uznając, że nagranie programu nie może być dowodem w przedmiotowej sprawie, nie wskazał podstaw prawnych tej tezy, nie dokonując analizy programu [...], w ramach toczącego się postępowania o ponowne rozpatrzenie sprawy czym zostały naruszone procedury administracyjne w zakresie wskazanych przepisów postępowania. W odpowiedzi na skargę Przewodniczący Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji wnosił o oddalenie. W piśmie złożonym do Sądu w dniu [...] listopada 2011 r. uczestnik postępowania [...] sp. z o.o. (będąca następcą prawnym spółki [...] sp. z o.o.) z siedzibą w K., przedstawił swoje stanowisko w sprawie, w szczególności w zakresie zarzutów podniesionych w skardze, wnosząc o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje; Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają, w pierwszej instancji, wojewódzkie sądy administracyjne (art. 3 § 1 ww. ustawy). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, iż skarga jest zasadna. Stosownie do przepisu art. 33 ust. 1 ustawy o radiofonii i telewizji, rozpowszechnianie programów radiowych i telewizyjnych, z wyjątkiem programów publicznej radiofonii i telewizji, wymaga uzyskania koncesji. Organem właściwym w sprawach koncesji, jak stanowi ust. 2 art. 33 ustawy, jest Przewodniczący Krajowej Rady, który podejmuje decyzję w sprawie koncesji na podstawie uchwały Krajowej Rady. Decyzja w tej sprawie jest ostateczna (art. 33 ust. 3). Na podstawie cytowanych przepisów Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji podjęła uchwałę, a Przewodniczący Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji wydał decyzje zaskarżone przez [...] sp. z o.o. Przede wszystkim należy podkreślić, że udzielenie koncesji na rozpowszechnienie programu radiowego następuje w drodze uznania administracyjnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lipca 2003 r. sygn. akt II SA 793/01). Z decyzją wydaną w ramach uznania mamy do czynienia w sytuacji, gdy norma prawna zastosowanie jej uzależnia od uznania organu. W szczególności administracyjne uznanie występuje w przypadkach, w których w przepisach prawnych stanowi się, że organ może podjąć w sprawie rozstrzygnięcie, a nie ma w nich nakazu lub zakazu ustalenia określonej treści rozstrzygnięcia. Jednakże swoboda organu w zakresie administracyjnego uznania, przynajmniej na gruncie Kodeksu postępowania administracyjnego, ograniczona jest tym, że organ stosujący prawo zobowiązany jest w toku postępowania mieć na względzie interes społeczny lub słuszny interes obywateli (por. J. Borkowski /w:/ Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, wydanie 8, str. 470-472). W konsekwencji sąd, dokonując oceny legalności takiej decyzji obowiązany jest zbadać czy organ przy wydaniu konkretnej decyzji nie dopuścił się przekroczenia granic uznania administracyjnego. Zdaniem skarżącej spółki beneficjent koncesji – [...] sp. z o.o. (obecnie [...] sp. z o.o.) z siedzibą w K. – nie powinna otrzymać koncesji, gdyż naruszyła przepis art. 36 ust. 1 pkt 1 i pkt 5 ustawy o radiofonii i telewizji zgodnie, z którym w postępowaniu o udzielenie koncesji ocenia się w szczególności stopień zgodności zamierzonej działalności programowej z zadaniami określonymi w art. 1 ust. 1 ustawy, z uwzględnieniem stopnia realizacji tych zadań przez innych nadawców działających na obszarze objętym koncesją oraz dotychczasowe przestrzeganie przepisów dotyczących radiokomunikacji i środków masowego przekazu. Uzasadniając ten zarzut spółka do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dołączyła wydruk nagrania programu [...] P. za okres [...] listopada – [...] grudnia 2010 r. z jego analizą, domagając się przeprowadzenia przez organ administracji rozpoznający sprawę w II instancji dowodu z załączonych dokumentów i z posiadanych przez KRRiT monitoringów stacji nadających [...]. Przeprowadzając analizę nagrań [...] P. skarżąca stwierdziła brak w programie [...] sp. z o.o. w wymaganym koncesją zakresie czasowym audycji lokalnych. Przeprowadzenie wnioskowanych dowodów zdaniem spółki było wymagane przepisami art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., gdyż organ administracji udzielił koncesji [...] sp. z o.o. jedynie na podstawie deklaracji spełnienia wymogu zawartości w programie audycji lokalnych. Przewodniczący KRRiT w zaskarżonej decyzji stwierdził, że skarżąca nie podała, oceniając realizację koncesji przez [...] sp. z o.o. ([...] sp. z o.o.), konkretnego programu, który nie realizuje koncesji. W tym miejscu należy zauważyć, że skarżąca jednakową dokumentację dotyczącą monitoringu stacji nadających [...] załączyła jednocześnie do dwóch wniosków: o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej zaskarżoną decyzją i do wniosku o wszczęcie postępowania o cofnięcie koncesji spółce R. z siedzibą w K. W tym drugim wniosku program radiowy pod nazwą Radio [...] P. z lokalizowała m.in. w miejscowości R. Zatem organ administracji posiadał informacje precyzujące konkretny program z określeniem miejsca jego nadawania. Stosownie do regulacji zawartej w art. 127 § 3 k.p.a., od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołania od decyzji. Zwrot "stosuje się odpowiednio" oznacza, że w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie stosuje się przepisów art. 129 § 1, art. 132, art. 133, art. 136 in fine i art. 138 § 2 k.p.a. W postępowaniu zainicjowanym wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, odpowiednie stosowanie przepisów o odwołaniu od decyzji oznacza między innymi, że wniosek strony o ponowne rozpatrzenie sprawy przez organ administracji publicznej, który wydał decyzję w I instancji, powinien być rozpatrzony przy odpowiednim zastosowaniu art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. zgodnie, z którym organ odwoławczy wydaje decyzję, w której utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję. Odpowiednie stosowanie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy oznacza, że organ administracji obowiązany jest ponownie rozpatrzyć i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą przez ten organ w I instancji. Przy czym postępowanie odwoławcze powinno polegać na ponownym rozpatrzeniu sprawy od nowa, i to zarówno pod względem legalności jak i celowości. Utrzymanie zatem w mocy decyzji kończącej postępowanie, którego dotyczy wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, musi być konsekwencją stwierdzenia, że decyzja kończąca postępowanie objęta tym wnioskiem jest prawidłowa. Rozstrzygnięcie takie jest możliwe jedynie wówczas, gdy po ponownym rozpatrzeniu sprawy od nowa, ocena sprawy dokonana przez organ rozpatrujący wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy będzie co do istoty taka sama jak ocena, zawarta w decyzji kończącej postępowanie objęte wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 15 grudnia 2008 r. wydanym w sprawie P 57/07 - decyzja administracyjna wydana w wyniku ponownego rozpoznania sprawy musi być traktowana jako nowe, samodzielne rozstrzygnięcie. Zaniechanie więc w toku całego postępowania koncesyjnego oceny okoliczności wymienionych w art. 36 ust. 1 pkt 1 i 5 ustawy o radiofonii i telewizji jest uchybieniem tego postępowania w rozumieniu przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 oraz w rezultacie także art. 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ administracji publicznej nietrafnie przyjął, iż wniosek dowodowy skarżącej zawarty we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie podlegał rozpatrzeniu dlatego, iż dotyczył okresu po wydaniu decyzji w I instancji. Jak wskazano wyżej do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie ma zastosowania m.in. przepis art. 136 k.p.a. in fine. Oznacza to, że organ rozpatrujący ten wniosek może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiału w sprawie (zdanie pierwsze art. 136 k.p.a.). Jeżeli zatem strona złożyła wniosek dowodowy w postaci wskazanej we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, który jednoznacznie koresponduje z treścią art. 36 ust. 1 pkt 5 ustawy o radiofonii i telewizji, organ administracji zgodnie z art. 80 k.p.a., by wykluczyć zarzut dowolności, powinien wniosek ten rozpatrzyć z właściwą jego oceną. Jak podkreślał bowiem Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 23 listopada 1994 r. wydanym w sprawie III ARN 55/94 (aktualnym także w obecnym stanie prawnym) – jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści (art. 7 k.p.a.). Sąd w składzie orzekającym nie może dokonać oceny przydatności wniosku dowodowego skarżącej spółki dla podjętego przez organ administracji rozstrzygnięcia, gdyż dowód nie został przez organ rozpatrzony. Zatem w tym stanie sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdzając naruszenie wskazanych przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) i art. 152 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku, postanawiając o kosztach postępowania w oparciu o art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.