III SA/Kr 1688/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Pasternak (spr.) Sędziowie WSA Janusz Kasprzycki SO del. Janusz Bociąga Protokolant Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lipca 2013 r. sprawy ze skargi W. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 20 września 2012r. nr [....] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia 20 września 2012 r. sygn. akt [...], po rozpatrzeniu zażalenia W. P. na postanowienie Wójta Gminy T z dnia [...] 2012 r. znak [...] w sprawie zwrotu W. P. podania z dnia 23 maja 2012 r. w sprawie doręczenia aktu własności ziemi z dnia 7 maja 1979 r. znak : [...], wydanego przez Naczelnika Gminy w odniesieniu do działek nr [...] i [...] w W, Samorządowe Kolegium Odwoławcze: 1. Uchyliło zaskarżone postanowienie w całości, 2. Odmówiło wszczęcia postępowania w przedmiocie doręczenia W. P. aktu własności ziemi Naczelnika Gminy z dnia 7 maja 1979 r. znak : [...]. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało przepisy art. 138 § 1 pkt. 2 w zw. z art. 144 i 61a § 1 kpa, oraz przepisy ustrojowe i kompetencyjne. Rozstrzygnięcie powyższe zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i stanie prawnym : pismem z dnia 5 marca 2012 r. (k. 3 akt adm.) skierowanym do Wójta Gminy T W. P. zwrócił się o wskazanie, czy w odniesieniu do działek nr [...] i [...] położonych w W wydany był Akt Własności Ziemi, czy był to akt z dnia 7 maja 1979 r. [...], na który powołują się rzekomi właściciele tych działek, podczas gdy działki te stanowią jego własność, oraz wniósł o doręczenie mu odpisu tego aktu wraz z pouczeniem o sposobie i terminie jego zaskarżenia, gdyż narusza on jego konstytucyjne prawo własności. Pismami z dnia 5 kwietnia, 16 maja 2012 r. organ wyjaśniał wnioskodawcy, że działki [...] i [...] mają uregulowany stan prawny, wnioskujący nie figuruje w dokumentach posiadanych przez urząd jako ich właściciel, zatem doręczenie mu AWZ jest nieuzasadnione. Organ wskazywał także na treść przepisów art. 63 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa informując wnioskodawcę, że uregulowania stanu własności działek można dochodzić na drodze sądowej. Pismem z dnia 23 maja 2012r. W. P. ponownie zażądał doręczenia odpisu AWZ. Postanowieniem z dnia [...] 2012 r. [...] Wójt Gminy T działając na podstawie art. 66 § 3 kpa zwrócił W. P. podanie z dnia 23 maja 2012 r. z uwagi na treść art. 63 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, jako wniesione do niewłaściwego organu, wskazując na właściwość drogi sądowej. Na skutek zażalenia W. P. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżone postanowienie Wójta i przekazało sprawę temu organowi celem ponownego rozpatrzenia. Organ II instancji zalecił uzupełnienie materiału dowodowego o dokumenty związane z aktem własności ziemi celem ustalenia, czy W. P. był stroną postępowania, czy został w tym postępowaniu uwzględniony jako strona i czy decyzja została mu doręczona. W zależności od wyniku tych ustaleń, organ SKO zaleciło albo przesłanie W. P. odpisu decyzji, względnie odmowę jego przesłania. Kolejnym postanowieniem wydanym w dniu 9 sierpnia 2012 r., [...], Wójt Gminy T działając na podstawie art. 66 § 3 kpa zwrócił wnioskodawcy podanie z dnia 23 maja 2012 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że materiał dowodowy sprawy został uzupełniony zgodnie z zaleceniem SKO. Z materiału tego wynika, że W. P. nie był stroną postępowania uwłaszczeniowego, które zakończyło się wydaniem kwestionowanego AWZ z dnia 7 maja 1979r. znak [...]. Ustalono, że działki nr [...] i nr [...] mają uregulowany stan prawny, wskazano numery ksiąg wieczystych. Organ ponownie przywołał przepis art. 63 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa zwracając uwagę, że w obowiązującym stanie prawnym brak podstaw do prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie wznowienia postępowania w sprawie decyzji wydanych na podstawie ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych. W zażaleniu na powyższe postanowienie W. P. zarzucił, że jego zamiarem nie jest wznowienie postępowania w sprawie zakończonej wydaniem AWZ, zmiana decyzji ani stwierdzenie jej nieważności, ale doprowadzenie do prawidłowego zakończenia tego postępowania przez prawidłowe doręczenie decyzji wszystkim właścicielom, którym odbiera się własność, zaś to m. in. on i jego siostra są właścicielami pgr [...] i [...], z których postały działki [...] i [...]. Dlatego stosownie do treści art. 8 § 2 ustawy z 26 marca 1982 r. o zmianie ustawy Kodeks cywilny oraz o uchyleniu ustawy uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, jego zamiarem jest złożenie do sądu odwołania od decyzji z 7 maja 1979 r. W tym celu odpis decyzji musi mu zostać doręczony. Po rozpatrzeniu odwołania W. P. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało opisane na wstępie postanowienie, będące przedmiotem skargi w niniejszej sprawie. Kolegium uznało że rozstrzygnięcie Wójta Gminy T jest nieprawidłowe, ponieważ w sprawie nie ma zastosowania przepis art. 66 § 3 kpa. Wnioskodawca nie wnosi o wznowienie postępowania, jak to błędnie przyjął organ I instancji. Kolegium wskazało, że decyzja Naczelnika Gminy T z dnia 7 maja 1979 r. została doręczona wszystkim podmiotom uznanym przez organ za strony postępowania i w wyniku upływu terminu do złożenia przez nie odwołania stała się ostateczna w dniu 23 maja 1979 r. Kolegium uznało, że w obowiązujących przepisach brak podstawy prawnej do prowadzenia postępowania w przedmiocie doręczenia decyzji podmiotowi który nie był stroną postępowania. Brak podstawy prawnej do prowadzenia takiego postępowania stanowi przyczynę uniemożliwiającą wszczęcie postępowania określoną w art. 61a § 1 kpa. Prowadzenie postępowania i wydanie rozstrzygnięcia dotknięte byłoby sankcją nieważności z uwagi na treść art. 156 § 1 pkt. 2 kpa. Organ wyjaśnił nadto, że samo twierdzenie podmiotu, iż jest stroną postępowania nie stanowi podstawy do uznania tego faktu przez organ i doręczenia takiemu podmiotowi decyzji. Okoliczność, czy osobie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną może być ustalona w postępowaniu administracyjnym wyłącznie w trybie wznowienia postępowania na podstawie art. 145 §1 pkt. 4 kpa. Z uwagi jednak na treść art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1979 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa brak w sprawie podstaw do wznowienia postępowania a zastosowanie mają przepisy kodeksu postępowania cywilnego. Rozstrzygnięcia co do stanu własności powstałego w wyniku wydanego 7 maja 1979 r. aktu własności ziemi można dochodzić wyłącznie przed sądem powszechnym. W skardze na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego W. P. zarzucił błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę orzeczenia, polegający na pominięciu faktu, skarżący był stroną postępowania w przedmiocie uwłaszczenia działek nr [...] i nr [...] położonych w W. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi II instancji, oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu zarzutów skargi skarżący podał, że organ prowadzący postępowanie w przedmiocie uwłaszczenia spornych działek uważał go za stronę postępowania, o czym świadczy fakt, że został on przesłuchany do protokołu ustalenia potrzeb i uprawnień uwłaszczeniowych. Okoliczność tę potwierdza kopia dokumentu potwierdzonego za zgodność z oryginałem, na której widnieją podpisy skarżącego i jego siostry M. B. Skarżący ponownie zarzucił, że jest współwłaścicielem (wraz siostrą) pgr [...] i [...], z których powstały działki ewidencyjne [...] i [...]. Wskazał na okoliczności, z których wynika, że wydany akt był wynikiem urzędniczej pomyłki. Zdaniem skarżącego nie można uznać spornego AWZ za decyzję ostateczną, skoro w dalszym ciągu nie jest on doręczony z pouczeniem o odwołaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002r. Nr 153, poz. 1269), kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, oraz powołaną podstawą prawną- art. 134 p.p.s.a. Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach określonych w art. 145 p.p.s.a. Przeprowadzona zgodnie z powyższymi zasadami kontrola zaskarżonego postanowienia prowadzi do uznania, że skarga podlega uwzględnieniu jednak z przczyn całkowiecie odmiennych niż w niej podniesione. Zgodnie z art. 19 kpa organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Stosownie do przepisów art. 37 ust. 1 w zw. z art. 8 pkt. 9a, pkt. 4-7 i lit. b ustawy z dnia 28 maja 1975 r. o dwustopniowym podziale administracyjnym Państwa, oraz o zmianie ustawy o radach narodowych (Dz.U. nr 16, poz. 91 z póz. zm.) naczelnik gminy był terenowym organem administracji państwowej. W tym charakterze Naczelnik Gminy wydał akt własności ziemi – decyzję nr [...] z dnia 7 maja 1979 r. m. in. na podstawie art. 12 ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych(Dz.U. Nr 27, poz. 250 z póz. zm.), wskazującego właściwość organów w tych sprawach. Z chwilą wejścia w życie ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej (Dz.U. Nr 32, poz. 176), zgodnie z jej art. 36 ust. 1, określone w ustawach szczegółowych zadania i kompetencje rządowej administracji ogólnej przeszły na kierowników urzędów rejonowych, dla których zgodnie z art. 3 organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów kpa stał się wojewoda. Ustawa o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych z 26 października 1971 r. została uchylona przepisem art. 4 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o zmianie ustawy – kodeks cywilny oraz o uchyleniu ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz.U. Nr 11, poz. 81 z póz. zm.). Nie obowiązywała więc już w czasie wejścia w życie ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej. W myśl przepisów ustawy o zmianie ustawy – kodeks cywilny oraz o uchyleniu ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, stwierdzenie nabycia przez samoistnego posiadacza własności nieruchomości, co do której przed jej wejściem w życie nie zapadła ostateczna decyzja stwierdzająca to nabycie w trybie ustawy z 1971 r. może nastąpić wyłącznie w trybie postępowania przed sądem powszechnym, na zasadach określonych tą ustawą. Zgodnie z jej art. 10 , dokonane do dnia jej wejścia w życie stwierdzenie nabycia własności przez terenowy organ administracji państwowej stanowi wyłączny dowód nabycia własności na podstawie ustawy z dnia 26 października 10971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych Od wejścia w życie ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o zmianie ustawy – kodeks cywilny oraz o uchyleniu ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych , spory o uregulowanie własności tych gospodarstw rolnych przestały być sprawami załatwianymi w postępowaniu administracyjnym a stały się sprawami cywilnymi. Z tej przyczyny przepisy ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy i organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 34,poz. 198) celowo nie zajmowały się w ogóle kwestią organów właściwych do załatwiania spraw "stwierdzenia nabycia własności nieruchomości przez samoistnego posiadacza". Zwrócił na to uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12. 10. 1992 r., II SA 467/92( ONSA 1993/3/68). Stan prawny, w którym określone w ustawach szczegółowych kompetencje rządowej administracji ogólnej wykonywali kierownicy urzędów rejonowych trwał do dnia 31 grudnia 1998 r. Z dniem 1 stycznia 1999 r. weszły w życie przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 z póz. zm.). Zgodnie z przepisem art. 94 tej ustawy - nadal obowiązującym - do właściwości Starosty przeszły, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, jako zadania z zakresu administracji rządowej, określone w przepisach zadania urzędów rejonowych rządowej administracji ogólnej oraz zadania i kompetencje kierowników tych urzędów. Mając zatem na uwadze obowiązujący stan prawny, Wójt Gminy T powinien był, działając na podstawie art. 63 §1 kpa przekazać podanie skarżącego o doręczenie decyzji – aktu własności ziemi z dnia 7 maja 1979 r. właściwemu Staroście, który winien podejmować dalsze czynności procesowe, nie zaś wydawać postanowienie o zwrocie podania z uwagi na właściwość sądu powszechnego. Uchybienie to jest skutkiem błędnego odczytania wniosku skarżącego przez ten organ, gdyż skarżący w istocie domagał się wyłącznie doręczenia spornego aktu własności ziemi a nie żądał wznowienia postępowania w sprawie zakończonej wydaniem tego aktu, ani prowadzenia przez organy administracji jakiegokolwiek postępowania. Błędne było w związku z tym stanowisko Wójta wyrażone w uzasadnieniu podjętego postanowienia, iż skoro skarżący domaga się od organu uregulowania stanu własności działek, to należy zastosować art. 66 § 3 kpa z uwagi na właściwość drogi sądowej. Przy tak sformułowanym żądaniu wniosku skarżącego sprowadzającym się do żądania doręczenia decyzji wydanej w 1979 r. nieistotne zatem były motywy tego żądania. Prawidłowe odczytanie treści podania skarżącego, oraz uwzględnienie przedstawionej wyżej aktualnej regulacji dotyczącej kompetencji Starosty winno spowodować przekazanie podania o doręczenie decyzji organowi właściwemu tj. Staroście, którego obowiązkiem byłoby ustosunkowanie się do podania skarżącego. Nieprawidłowe jest także zaskarżone rozstrzygnięcie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze co prawda uznało, że przepis art. 66 § 3 kpa został nieprawidłowo zastosowany przez organ I instancji jednak nieprawidłowo zastosowało przepis art. 61a § 1 kpa. Sąd podziela w całej rozciągłości pogląd wyra zony przez WSA w Warszawie w wyrku z dnia 6 marca 2012r., I SA/Wa 1683/11 (LEX nr 1137301), zgodnie z którym : "Regulacja art. 61a kpa ma zastosowanie wyłącznie wówczas, gdy podanie jednostki ma na celu zainicjowanie nowego postępowania w określonej sprawie administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt. 1 kpa, które jednak nie może zostać skutecznie uruchomione ze względu na istniejące przeszkody o charakterze przedmiotowym bądź podmiotowym. W tym stanie rzeczy, warunkiem sine gua non, umożliwiającym wydanie na tej podstawie rozstrzygnięcia jest uprzednie wniesienie do organu podania, mającego w zamierzeniu wnioskodawcy zainicjowanie postępowania administracyjnego" (teza nr 1). Także ten Sąd w wyroku z dnia 27 lutego 2012 r. , I Sa/Wa 1702/11 (LEX nr 1137307) wyraził pogląd który należy podzielić, iż " Przepis art. 61a § 1 kpa stosuje się do rozstrzygania wniosków wszczynających postępowanie w sprawie indywidualnej (...)". Z podania skarżącego nie wynika, aby żąda[i]on wszczęcia postępowania w określonej sprawie administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt. 1 kpa. Także z obowiązujących przepisów ustawy procesowej nie wynika aby żądanie doręczenia decyzji administracyjnej przez stronę, która brała udział w postępowaniu administracyjnym lub żądanie podmiotu, który nie brał udziału w postępowaniu i został jego zdaniem niesłusznie pominięty wszczynało postępowanie administracyjne "w przedmiocie doręczenia decyzji administracyjnej", jak to określiło SKO. Zatem organ nie może odmówić wszczęcia takiego postępowania. W oparciu o przepis art. 61a § 1 kpa. Argumentacja zaskarżonego postanowienia nie jest zgodna z żadną z przesłanek zastosowania tego przepisu. Jeżeli bowiem z podania wniesionego przez stronę wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, to stosując art. 66 § 3 kpa wydaje postanowienie o zwrocie podania wnoszącemu. Jeżeli natomiast organ do którego podanie wniesiono jest niewłaściwy w sprawie, organ winien niezwłocznie przekazać podanie do organu właściwego i zawiadomić o tym skarżącego, czego nie Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie uczyniło, podobnie jak organ I instancji naruszając tym samym przepis art. 65 § 1 kpa. Okoliczności wskazane przez SKO na uzasadnienie zastosowania jako podstawy rozstrzygnięcia art. 61a § 1 kpa nie należą do "innych uzasadnionych przyczyn" z powodu których postępowanie nie może być wszczęte. Uznać natomiast trzeba, że prawidłowe jest stanowisko organów w kwestii dotyczącej niedopuszczalności drogi administracyjnej w sprawach mających za przedmiot wznowienie postępowania, stwierdzenie nieważności decyzji, uchylenie i zmiany decyzji wydanych na podstawie ustawy z 26 października 1971r. Ustosunkowując się do zarzutów skargi wskazać należy, że zgodnie z art. 129 kpa odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia. Termin do wniesienia odwołania liczy się od dnia doręczenia decyzji stronie, która brała udział w postępowaniu. Termin ten wiąże również stronę, która faktycznie nie uczestniczyła w postępowaniu, jak i osobę, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu W sytuacji gdy strona, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, wniesie odwołanie po upływie terminu, wówczas organ administracji publicznej powinien potraktować to odwołanie jako żądanie wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa bowiem tylko w ten sposób zostanie stronie zapewnione poszanowanie zasady dwuinstancyjności postępowania – tak (tak B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego , Komentarz, 9 wydanie, Wyd. C.H. Beck Warszawa 2008). W wyroku z dnia 13. 07.1997 r., IV SA 703/97 (LEX nr 47299) NSA stwierdził :"Odwołanie strona może wnieść w terminie 14 dni od dnia doręczenia jej lub ogłoszenia decyzji (art. 127 § 1 k.p.a., art. 129 § 2 k.p.a.). W powyższym terminie może wnieść odwołanie także osoba mająca uprawnienia strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym i której organ nie doręczył i nie ogłosił decyzji, a o jej wydaniu dowiedziała się z innych źródeł. W razie nieskorzystania przez stronę z odwołań w powyższym terminie decyzja w myśl art. 16 § 1 k.p.a. staje się ostateczna niezależnie od tego, czy organ doręczył lub ogłosił ją wszystkim stronom. Stronie która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu i dowiedziała się o wydaniu decyzji, gdy ta była już ostateczna, przysługuje wniosek na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a." Jak wynika więc z powyższego warunkiem wniesienia odwołania przez stronę, która nie brała udziału w postępowaniu przed organem I instancji czy też żądania wznowienia postępowania nie jest uprzednie, faktyczne doręczenie tej stronie decyzji pierwszoinstancyjnej a tylko i wyłącznie wniesienie odwołania w terminie określonym przepisem art. 129 § 2 kpa., liczonym od dnia doręczenia decyzji stronie, która brała udział w postępowaniu. Faktyczne doręczenie decyzji nie jest także warunkiem wniesienia podania o wznowienie postępowania, bowiem w takim przypadku zastosowanie znajduje przepis art. 148 § 2 kpa. Zgodnie z powyższym organ przekaże podanie skarżącego o doręczenie decyzji Naczelnika Gminy z dnia 7 maja 1979 r., zgodnie z treścią art. 65 § 1 kpa., do organu właściwego. Z wyżej wskazanych względów uznać należało, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów art. 61a § 1 kpa i art. 65 § 1 kpa mającym istotny wpływ na wynik sprawy, zatem podlegało wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Uchyleniu podlegało także postanowienie je poprzedzające, ponieważ zostało wydane z naruszeniem art. 66 § 3 kpa i art. 65 § 1 kpa. Dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) , w zw. z art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji. O kosztach rozstrzygnięto na podstawie art. 200 p.p.s.a. -----------------------