I SA/Wa 1683/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Sędziowie: WSA Elżbieta Sobielarska WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Protokolant specjalista Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 marca 2012 r. sprawy ze skargi M. M. na postanowienie Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie o potwierdzenie prawa do rekompensaty 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] maja 2011 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Skarbu Państwa na rzecz skarżącego M. M. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Skarbu Państwa postanowieniem z [...] lipca 2011 r. nr [...], po rozpatrzeniu zażalenia M. M. utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z [...] maja 2011 r., nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie sprawy. Pismem z [...] sierpnia 2008 r. M. M. poinformował Wojewodę [...], że nabył od spadkobierczyni J. J. – K. W., cały jej udział spadkowy. W związku z czym z chwilą nabycia tego spadku wszedł on we wszelkie prawa zbywcy i tym samym staje się stroną prowadzonego przed Wojewodą postępowania w sprawie o sygnaturze [...], dotyczącej rekompensaty za mienie pozostawione we L. przy ul. [...]. W przypadku odmowy uznania go za stronę w tym postępowaniu wniósł o wydanie stosownego postanowienia. Do pisma powyższego dołączył on potwierdzoną za zgodność z oryginałem kopię postanowienia Sądu Rejonowego dla W. z [...] lutego 2009 r. sygn. akt [...] o stwierdzeniu nabycia spadku po J.J. oraz sporządzoną w formie aktu notarialnego umowę sprzedaży udziału spadkowego (Rep. A nr [...]). W odpowiedzi na to pismo Wojewoda poinformował M. M., że nie jest on stroną postępowania prowadzonego pod wskazaną sygnaturą, a także że do urzędu do dnia 31 grudnia 2008 r. nie wpłynął jego wniosek o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez J. J. nieruchomości poza obecnymi granicami RP. Wskazywana natomiast przez ww. sygnatura akt dotyczy postępowania toczącego się z wniosku innych osób. W tym stanie rzeczy M. M., pismem z [...] września 2010 r. poinformował organ, że jego wystąpienie nie było nowym wnioskiem w sprawie, ale zawiadomieniem o nabyciu spadku (udziału) po uprawnionym do rekompensaty. Z tego też względu wnosi on o uznanie go za stronę w sprawie lub wydanie w tym przedmiocie odmownego postanowienia. Żądanie to wyżej wymieniony powtórzył następnie w piśmie z [...] maja 2011 r. Postanowieniem z [...] maja 2011 r., nr [...] Wojewoda [...], działając na podstawie art. 61a k.p.a., odmówił M. M. wszczęcia postępowania w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ, wskazując na treść art. 3 ust. 2 oraz art. 4 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. – o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (dz.U. nr 169, poz. 1418 ze zm.), wywodził, że przewidziane tą ustawą uprawnienie jest prawem dziedzicznym, ale niezbywalnym. Zatem brak jest możliwości skutecznego prawnie przeniesienia prawa do rekompensaty mocą umowy o zbyciu spadku. Stąd nabycie przez M. M. praw do spadku przypadających K. W. z tytułu spadkobrania po J. J. nie jest skuteczne w odniesieniu do uprawnień z tytułu pozostawienia przez spadkodawcę nieruchomości poza obecnymi granicami RP. W związku z powyższym należy uznać, że M. M. nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu o potwierdzenie prawa do rekompensat, gdyż ww. ustawa nie przewiduje możliwości wstąpienia do poprowadzonego w tym przedmiocie postępowania osób trzecich. Na powyższe postanowienie M. M. wniósł zażalenie, w którym domagał się uznania go za stronę postępowania. W następstwie rozpoznania tego zażalenia Minister Skarbu Państwa postanowieniem z [...] lipca 2011 r. utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...]. Organ podzielił stanowisko wojewody, że prawo do rekompensaty dochodzone na podstawie ustawy z 8 lipca 2005 r. ma charakter niezbywalny. Ocenił również, że prawidłowo organ wojewódzki złożonym przez M. M. pismom z [...] sierpnia 2010 r., [...] września 2010 r. i [...] maja 2011 r. odmówił przymiotu wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP. Organ wskazał przy tym na udzielane wyżej wymienionemu informacje, że postępowanie w sprawie oznaczonej sygnaturą, na które się on powoływał w swoich pismach, toczy się z wniosku innych osób, które nie wskazywały na jego udział w tym postępowaniu. Konkludując Minister stwierdził, że ze względu na niezbywalny charakter przedmiotowego prawa, żadne z pism M. M. nie zostało potraktowane przez Wojewodę jako wniosek o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez J. J. nieruchomości poza obecnymi granicami RP, co w ocenie organu drugiej instancji zasługuje na uwzględnienie. Na postanowienie Ministra Skarbu Państwa M. M. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając temu rozstrzygnięciu naruszenie art. 28 w zw. z art. 30 § 4 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w okolicznościach niniejszej sprawy, skutkujące brakiem uznania następcy prawnego dawnego właściciela nieruchomości za uprawnioną stronę postępowania; naruszenie art. 5 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r., poprzez stwierdzenie braku spełnienia przesłanek niezbędnych do ustalenia prawa do rekompensaty; a ponadto obrazę przepisów postępowania tj. art. 7, 8 w zw. z art. 77 oraz art. 80 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz błędne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego. Zakwestionował on stanowisko organów dotyczące braku możliwości przeniesienia prawa do rekompensaty przysługującego spadkobiercom. Jego zdaniem nie ma bowiem przeszkód prawnych do zbycia drogą umowy sprzedaży udziału spadkowego , uprawnienia do żądania ustalenia i potwierdzenia ww. prawa. Skarżący wskazał jednocześnie, że składając swoje pismo zatytułowane "zawiadomienie" (pismo z 19.08.2011 r.) jego wolą nie było zainicjowanie nowego postępowania w przedmiocie potwierdzenia prawa do rekompensaty, ale przystąpienie do toczącego się już w tym przedmiocie postępowania w charakterze strony, w związku z nabyciem praw spadkowych od spadkobierczyni J. J. Pomimo tego Wojewoda [...] nie uznał go za stronę, nie wydał także – zgodnie z tokiem rozumowania organu - rozstrzygnięcia odmawiającego dopuszczenia go do udziału w sprawie, uznając wszelkie pisma kierowane przez skarżącego za wnioski mające na celu zainicjowanie nowego postępowania. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniósł on o uchylenie zaskarżonego postanowienia z [...] lipca 2011 r. oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia Wojewody [...] z [...] maja 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przy czym, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując oceny w ramach tych kryteriów zaskarżonego postanowienia Ministra Skarbu Państwa Sąd stwierdził, że skarga jest zasadna, co skutkuje uchyleniem tego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Wojewody [...] z [...] maja 2011 r. nr [...], aczkolwiek nie wszystkie zawarte w niej zarzuty mogły być uwzględnione. Jak wynika z treści postanowienia Wojewody [...] z [...] maja 2011 r., podstawę prawną rozstrzygnięcia wniosku M. M. zawartego w piśmie z [...] sierpnia 2010 r. oraz pismach z [...] września 2010 r. i [...] maja 2011 r., o uznanie go za stronę w postępowaniu toczącym się w sprawie o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez J. J. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, stanowił art. 61a § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 § 1 k.p.a. (żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego), zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis ten wprowadzony został do procedury administracyjnej na podstawie art. 1 pkt 11 ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18 ze zm.) i stosuje się go do wszystkich toczących się spraw administracyjnych od dnia 11 kwietnia 2011 r. (art. 3 i 4 ustawy zmieniającej). Z uzasadnienia projektu powyższej ustawy (druk sejmowy nr 2987) wynika, że celem wprowadzenia tego przepisu jest odróżnienie postępowania wstępnego polegającego na wszczęciu lub odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego od postępowania właściwego, które kończy się rozstrzygnięciem sprawy co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej. Regulacja ta zatem znajduje zastosowanie wyłącznie wówczas, gdy podanie jednostki ma na celu zainicjowanie nowego postępowania w określonej sprawie administracyjnej, w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. (a więc sprawie, w której w dochodzi do konkretyzacji praw jednostki mających źródło w normach materialnego prawa administracyjnego), które jednak nie może zostać skutecznie uruchomione ze względu na istniejące przeszkody o charakterze przedmiotowym bądź podmiotowym. W tym stanie rzeczy, warunkiem sine gua non umożliwiającym wydanie, na tej podstawie rozstrzygnięcia, jest uprzednie wniesienie do organu podania, mającego w zamierzeniu wnioskodawcy zainicjowanie postępowania administracyjnego. Tymczasem w niniejszej sprawie organ pierwszej instancji, w utrzymanym przez Ministra w mocy postanowieniu, odmawiając wszczęcia postępowania w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty za pozostawione poza obecnymi granicami RP mienie, nie rozstrzygał w związku ze złożonym w tym przedmiocie wnioskiem jednostki (żądania wszczęcia takiego postępowania wszak M. M. do organu nigdy nie kierował), lecz wnioskiem skarżącego o dopuszczenie go do udziału w toczącym się już postępowaniu, prowadzonym pod sygnaturą [...], ze względu na nabycie od spadkobiercy repatrianta, przysługującego mu udziału w spadku. Skoro zatem intencją wnioskodawcy było przystąpienie w charakterze strony do toczącego się już postępowania, a nie zainicjowanie "nowego" postępowania administracyjnego, to niedopuszczalne było podejmowania w sprawie takiego wniosku rozstrzygnięcia w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a. W oparciu o ten przepis rozstrzyga się bowiem o braku możliwości uruchomieniu postępowania administracyjnego, a nie o kwestiach incydentalnych wynikłych w jego toku. Z powyższych względów zaskarżone postanowienie Ministra Skarbu Państwa, jak też poprzedzające je postanowienie Wojewody [...], jako wydane z naruszeniem ww. przepisu, nie mogły się ostać. Nie ma racji natomiast skarżący, iż nabycie w drodze umowy cywilnoprawnej praw do spadku po repatriancie, czyni go stroną w postępowaniu w sprawie o uzyskanie rekompensaty za pozostawione na kresach wschodnich nieruchomości, prowadzonego na podstawie ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. – o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 169, poz. 1418 ze zm.). Przede wszystkim zgodzić się należy z Ministrem, że prawo to - począwszy od pierwszych wydanych w tym zakresie regulacji prawnych (opartych pierwotnie na prawie zaliczenia) - pomyślane było jako prawo niezbywalne. Tak też ukształtowane jest ono obecnie, co potwierdza art. 4 powołanej ustawy stanowiąc, iż "prawo do rekompensaty potwierdzone na podstawie niniejszej ustawy albo odrębnych przepisów jest niezbywalne". Wprawdzie norma zawarta w tym przepisie odnosi się do prawa już skonkretyzowanego, jednakże nie sposób uznać, by w sytuacji istnienia zakazu zbywania prawa już potwierdzonego, możliwe było zbycie uprawnień, które zmierzają dopiero do jego potwierdzenia. Prawo to przysługuje co do zasady właścicielowi nieruchomości pozostawionej na dawnych kresach wschodnich Rzeczypospolitej Polskiej, w związku z okolicznościami związanymi z II wojna światową, spełniającemu określone w ustawie z 8 lipca 2005 r. kryteria (art. 2 tej ustawy). W przypadku zaś jego śmierci prawo do rekompensaty przysługuje wyłącznie jego spadkobiercom albo niektórym z nich, wskazanym przez pozostałych spadkobierców, jeżeli posiadają oni obywatelstwo polskie (art. 3 ust. 2 powołanej ustawy). Tak określony krąg osób uprawnionych do rekompensaty wyklucza możliwość uzyskania tego prawa przez osoby trzecie, w tym osoby, które nabyły spadek od spadkobiercy repatrianta w drodze umowy cywilnoprawnej. Osoby takie, mimo wejścia w prawa i obowiązki spadkobierców (art. 1053 k.c.) nie stają się wszak spadkobiercami osoby uprawnionej i to spadkobiercami o określonych przez ustawodawcę przymiotach (legitymujących się obywatelstwem polskim), ale jedynie jego następcami prawnymi w zakresie przysługujących mu praw majątkowych cywilnych. Prawo do rekompensaty nie jest zaś takim prawem, ale wyłącznie wynikającym ze stosunku administracyjnego prawem majątkowym o charakterze publicznym. Przejście tak rozumianego prawa do rekompensaty po śmierci osoby do niego uprawnionej na osoby wymienione w art. 3 ust. 2 ustawy z 8 lipca 2005 r. (spadkobierców), nie następuje zatem w wyniku dziedziczenia, ale z mocy ww. przepisu (por. uzasadnienie do uchwały SN z dnia [...] kwietnia 2006 r. [...]). W skład spadku, w myśl art. 922 k.c., wchodzą bowiem jedynie prawa majątkowe cywilne. Oznacza to, że osoba, która nabyła prawa do spadku po jednostce uprawnionej do rekompensaty, w następstwie zawartej z jej spadkobiercą umowy zbycia spadku (taką osobą w niniejszej sprawie jest M. M.), nie staje się osobą uprawnioną z ustawy z dnia 8 lipca 2005 r., a tym samym nie jest także stroną prowadzonego w jej trybie postępowania administracyjnego, w którym przewidziane nią prawo ma zostać potwierdzone. Nie może więc skutecznie domagać się dopuszczenia do udziału w tym postępowaniu. Wyjaśnić przy tym należy, że w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego brak jest podstawy prawnej do orzekania o dopuszczeniu do udziału w postępowaniu administracyjnym na prawach strony podmiotu niebędącego organizacją społeczną (por. post. NSA z dnia 16 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 1523/09 Lex nr 586325). To zaś oznacza, że w sytuacji zgłoszenia przez osobę fizyczną chęci udziału w postępowaniu na prawach strony, organ nie może podjąć w tym przedmiocie żadnego władczego rozstrzygnięcia (czy to postanowienia, czy to decyzji). Zgodnie bowiem z wyrażoną w art. 6 k.p.a. zasadą legalności i praworządności działa on wyłącznie na podstawie przepisów prawa i w ich granicach. Jedyną formą załatwienia takiego podania może być więc pismo informujące wnioskodawcę o jego sytuacji prawnej, co w niniejszej sprawie już nastąpiło (vide pismo Wojewody [...] z [...] września 2009 r.). Każda władcza forma zadziałania organu byłaby bowiem dotknięta wadą nieważności, jako dokonana bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 in principio k.p.a.) Skład orzekający w niniejszej sprawie nie podziela poglądów prezentowanych przez część orzecznictwa, wskazujących na możliwość wydawania w takim wypadku ostatecznych postanowień w trybie art. 123 k.p.a. (tytułem przykładu można tu wskazać postanowienie NSA z 24 września 2008 r., sygn. akt II OSK 1258/08 Lex 494180). Poglądy te formułowane są bowiem przy założeniu, że postanowienia takie, aczkolwiek niezaskarżalne w drodze zażalenie, mogą być przedmiotem wniesionej do sądu administracyjnego skargi, jako kończące postępowanie w sprawie dla osoby, która wystąpiła z wnioskiem o dopuszczenie do udziału w postępowaniu. Mając jednak na względzie to, że postanowieniami "kończącymi postępowanie", poddanymi kognicji sądów z mocy art. 3 § 2 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, są postanowienia zamykające dalsze procedowanie przez organ administracji publicznej indywidualnej sprawy, o której mowa w art. 1 pkt 1 k.p.a., a nie postanowienia wydawane w kwestiach wpadkowych wynikłych w jej toku, to założeń jakie przyjęto przy formułowaniu tych poglądów nie sposób podzielić. Podkreślić jednocześnie należy, że brak wydania rozstrzygnięcia o odmowie przyznania jednostce statusu strony w prowadzonym postępowaniu, a w konsekwencji niedoręczenie jej wydanego w następstwie tego postępowania rozstrzygnięcia, nie oznacza, że jest ona pozbawiona instrumentów prawnych służących ochronie jej praw. Może ona bowiem - w terminie otwartym dla uczestników postępowania (o ile oczywiście termin ten będzie jej znany) - wnieść odwołanie od takiej decyzji, wskazując na interes prawny legitymujący ją do udziału w sprawie. Może również domagać się wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją, w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 – ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy.