II SA/Gl 920/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lipca 2013 r. sprawy ze skargi K.F. i J.F. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, wydaną na podstawie art. 11a i art. 17 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.jedn. Dz.U. z 2008 r., Nr 193, poz. 1194 ze zm.), po rozpoznaniu wniosku P. W., działającego na podstawie pełnomocnictwa Dyrektora Miejskiego Zarządu Ulic i Mostów w T., działający jako organ pierwszej instancji Prezydent Miasta T. udzielił zezwolenia na realizację inwestycji drogowej pn. "Budowa tunelu pod [...] w dzielnicy [...] w T. wraz z budową połączenia ulicy [...] z ulicą [...]" jednocześnie zatwierdzając podział nieruchomości wyznaczony liniami rozgraniczającymi teren i projekt budowlany oraz nadając decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Organ w treści decyzji wymienił nieruchomości objęte inwestycją, wskazał wymagania dotyczące powiązania z innymi drogami publicznymi, określił linie rozgraniczające i warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, ochrony dóbr kultury współczesnej, potrzeb obronności państwa oraz dotyczące interesów osób trzecich, zatwierdził podział nieruchomości i wskazał te z nich, które staną się własnością jednostki samorządu terytorialnego, określając także termin i tryb ich wydania oraz wyjaśniając, że odszkodowanie ustalone zostanie w odrębnej decyzji. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał, iż złożony przez inwestora wniosek, po uzupełnieniu, spełniał ustawowe wymagania, a projekt budowlany spełniał wymogi określone w Prawie budowlanym i rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Dodał, że o wszczęciu postępowania (zgodnie z art. 11d ust. 5 ustawy) zawiadomiono wnioskodawcę oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na których realizowana będzie inwestycja, a pozostałe strony zostały powiadomione w drodze obwieszczeń wywieszonych na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Miasta T. (w dniach od [...] r. do [...] r.) oraz w Biuletynie Informacji Publicznej (w dniach od 25 października 2012 r. do 7 listopada 2012 r.) a także w prasie lokalnej - "[...]" z dnia 30 października 2012 r. wraz z pouczeniem o przysługującym prawie do składania wyjaśnień i zastrzeżeń. Na wniosek inwestora, niniejszej decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności, mając na uwadze ważny interes społeczny i gospodarczy. Podkreślono, iż projektowana inwestycja w znacznym stopniu poprawi bezpieczeństwo uczestników ruchu drogowego, gdyż budowa połączenia wskazanych ulic w formie dwupoziomowego przejazdu umożliwi przeprowadzenie ruchu w sposób bezkolizyjny z potokiem ruchu w ciągu drogi krajowej [...]. Zastąpienie istniejącego skrzyżowania z sygnalizacją świetlną poprzez układ dróg i przejazd w formie tunelu wyeliminuje niektóre relacje skrętne, przez co zmniejszy liczbę punktów kolizyjnych, a to sprawi, ze poziom bezpieczeństwa wzrośnie. Organ wyjaśnił nadto, że realizacja przedmiotowej inwestycji jest ściśle związana z prowadzoną przebudową drogi [...], co podniesie poziom bezpieczeństwa ruchu i zmniejszy koszty społeczne ponoszone przez społeczeństwo w przypadku zdarzeń drogowych. Inwestycja ta zatem leży w interesie społecznym i gospodarczym, a to uzasadnia wniosek o nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności dla przedmiotowej decyzji. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli, reprezentowani przez pełnomocnika, K. i J. małżonkowie F., którzy zarzucając decyzji Prezydenta Miasta T. rażące naruszenie prawa: poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 107 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego z uwagi na brak podania podstawy nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności; przepisu art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych przejawiające się w tym, że organ administracji nadając zaskarżonej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności faktycznie zobowiązał stronę do natychmiastowego wydania nieruchomości; poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 11f ust. 1 pkt 4 tej ustawy, z uwagi na zaniechanie przez organ określenia wymagań dotyczących uzasadnionych interesów strony, wnieśli o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu podnieśli, iż organ nadając decyzji rygor natychmiastowej wykonalności naruszył zasadę wyrażoną w art. 16 ust. 2 cytowanej ustawy, z uwagi na zaniechanie ustalenia dla strony terminu do wydania nieruchomości, który w konkretnym przypadku nie powinien być krótszy niż 120 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na inwestycję stała się ostateczna. Jednocześnie w uzasadnieniu decyzji fakt ten wyjaśniono bardzo ogólnikowo, co nie jest dozwolone. Podkreślono także, że niezrozumiałym jest fakt zaniechania przeprowadzenia w sprawie rozprawy administracyjnej, w celu uzgodnienia stanowisk stron postępowania. Wskazano też, że zezwalając na planowaną inwestycję organ administracji właściwie uniemożliwił odwołującym realizację własnej inwestycji zmierzającej do powiększenia już istniejącego przedsiębiorstwa. W opinii odwołujących przebieg postępowania administracyjnego jest jednostronny, organ zupełnie pominął tak ich słuszny interes, jak również interes pozostałych mieszkańców dzielnicy [...] w T. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda [...], przywołując w postawie art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego zmienił zaskarżoną decyzję w ten sposób, że uchylił w pkt 7.1 w tabeli zapis dotyczący działki o nr 1; uchylił w pkt 11.4 tabeli zapis dotyczący działki nr 2; a w pkt 11.4 dot. przebudowy sieci uzbrojenia terenu dodał zdanie o treści "w związku z obowiązkiem przebudowy infrastruktury technicznej oraz dróg innej kategorii, o których mowa wyżej, na podstawie art. 11f ust. 1 pkt 8 lit.g i lit.h ustawy zezwala się na wykonanie wymienionych obowiązków oraz ogranicza się w korzystaniu z nieruchomości znajdujących się poza liniami rozgraniczającymi pas drogowy na działkach o wskazanych numerach", w pozostałej części zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy i odmówił wstrzymania jej wykonania. W obszernym uzasadnieniu tego orzeczenia Wojewoda [...] stosując się do wynikającej z art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego konieczności ponownego rozpoznania sprawy w jej całokształcie, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności ponownie merytorycznie rozstrzygnął sprawę, nie ograniczając się jedynie do kontroli decyzji organu pierwszej instancji zgodnie z zarzutami wniesionego odwołania. Wyjaśnił, że przedmiotowa decyzja wydana została w oparciu o przepisy ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. W pierwszej kolejności sprawdził, czy złożony wniosek jest kompletny i spełnia ustawowe wymagania, tj. posiada niezbędne uzgodnienia, opinie a także konieczne załączniki. Następnie poddał kontroli przeprowadzone przez Prezydenta Miasta T. postępowanie w sprawie wydania przedmiotowej decyzji i po analizie przedstawionego materiału dowodowego stwierdził, iż postępowanie przeprowadzone zostało prawidłowo zgodnie z przepisami specustawy drogowej i Kodeksu postępowania administracyjnego. Dodał, że inkryminowana decyzja wypełnia dyspozycję art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego, zawierając wszystkie niezbędne składniki decyzji administracyjnej, a także niezbędne elementy określone w art. 11f specustawy. Dokonując jednak ponownej analizy sprawy organ odwoławczy dostrzegając niedokładności i nieprawidłowości, wprowadził wymienione w sentencji zapisy dokonując poprawy dostrzeżonych usterek przedmiotowej decyzji. Organ uznał, ze poprawki te nie naruszają zasady dwuinstancyjności postępowania zagwarantowanej w art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż podstawowym rozstrzygnięciem decyzji Prezydenta Miasta T. było ustalenie linii rozgraniczających teren inwestycji, a te pozostają zgodne wnioskiem inwestora oraz decyzją organu pierwszej instancji. Wskazał, że pozostała część decyzji czyni zadość innym wymaganiom ustawy, a tym samym brak było podstaw do dalszego zakwestionowania decyzji. Odnosząc się do kwestii nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności Wojewoda wyjaśnił, że ustalono termin rozpoczęcia robót budowlanych na kwiecień 2013 r. Stwierdził dalej, iż poddana tak kontroli materialnej, jak i formalnej decyzja zgodna jest z obowiązującymi przepisami. Podkreślił, iż ustawa 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych służy realizacji celu publicznego w postaci poprawy bezpieczeństwa układu komunikacyjnego i transportowego, a jednocześnie skutki z tym związane są rekompensowane w formie odszkodowania (art. 12 ust. 4 w związku z ust. 4a), ustalanego w odrębnej decyzji w terminie ustalonym w ustawie. Zatem pomimo odjęcia własności czy jej ograniczenia dochodzi do równoważenia strat i szkód związanych z prowadzonym postępowaniem. Przy realizacji systemu dróg publicznych służących poprawie bezpieczeństwa, komunikacji, transportu, w ocenie organu zarówno pierwszej jak i drugiej instancji nie dochodzi do naruszenia proporcji między interesem publicznym, a ingerencją w sferę praw i wolności, które na mocy ustawy są rekompensowane stosownym odszkodowaniem. Taką inwestycją i takim celem publicznym jest niewątpliwie inwestycja realizowana w rejonie zamieszkania odwołujących się. Stanowi ona konieczną inwestycję celu publicznego. Organy zobowiązane są uwzględniać z urzędu słuszny interes obywateli i rozstrzygać sprawę tak, by uwzględnić z urzędu ten interes, z tym, że należy zastrzec, iż załatwienie sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela możliwe jest wyłącznie, gdy nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, a dodatkowo organ posiada ku temu uprawnienia i środki. Zasada określona w art. 7 i wzmocniona treścią art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego nie jest bezwzględna, w szczególności nie nakłada na organ obowiązku działania, które nie narusza praw strony zwłaszcza, gdy za takim załatwieniem sprawy przemawia interes społeczny. Zasada nakazująca uwzględniać w postępowaniu administracyjnym interes społeczny i słuszny interes obywateli, mam na celu przede wszystkim wyważenie interesu publicznego i interesu indywidualnego przy podejmowaniu rozstrzygnięć przez organy administracji publicznej. Nie zakłada ona dominacji żadnego z tych interesów. Wskazana zasada nakazuje respektowanie interesu indywidualnego do granic jego kolizji z interesem publicznym. Ustalenie, co leży w interesie publicznym w przypadku podejmowania decyzji w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej wymaga sięgnięcia do norm zawartych specustawie drogowej. Powszechnie przyjmuje się, że organ zezwalający na realizację inwestycji drogowej w trybie tej ustawy nie posiada kompetencji do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji, czy też do zmiany proponowanych rozwiązań co do jej przebiegu. Niedopuszczalna jest również ocena racjonalności czy słuszności koncepcji przedstawionej przez inwestora, bowiem miałaby ona charakter pozaprawny. O przebiegu drogi decyduje wnioskodawca, który wybiera najbardziej korzystne rozwiązania lokalizacyjne i techniczno- wykonawcze. Przepisy ustawy nie zobowiązują inwestora do przedstawiania różnych wariantów przebiegu planowanej inwestycji, stąd też ocena organów ogranicza się wyłącznie do zgodności z prawem takiego wariantu, jaki przedstawił wnioskodawca. Ocena taka przeprowadzona w niniejszej sprawie wypadła dla inwestora pozytywnie. Organ wytłumaczył, iż wzywając inwestora do ustosunkowania się do zarzutów skarżących w zakresie przyjętych rozwiązań projektowych oraz zweryfikowania ich w kierunku ewentualnej zmiany lokalizacji planowanej inwestycji w taki sposób by nie ingerował w nieruchomość odwołujących się, otrzymał wyjaśnienia ze spotkania z mieszkańcami, z których wynika, iż wybrano optymalny wariant i uwzględniono aspekt techniczny i ekonomiczny prowadzący do przyjęcia rozwiązania najbardziej korzystnego dla szybkości i bezpieczeństwa ruchu drogowego. Odnosząc się do zarzutu braku przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, organ odwoławczy stwierdził, iż prawidłowo organ pierwszej instancji ocenił, że nie wystąpiły przesłanki uzasadniające przeprowadzenie rozprawy wskazane w art. 89 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zdaniem organu wobec faktu, iż organ administracji nie jest uprawniony do ingerowania w przebieg trasy i rozwiązania projektowe inwestycji, przeprowadzenie rozprawy czy też dowodów z oględzin nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia. W zakresie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji Wojewoda wyjaśnił, ze rygor ten został nadany na wniosek inwestora na mocy art. 17 specustawy. Wojewoda wyjaśnił, że uzyskanie przez decyzję waloru ostateczności skutkuje ustaniem rygoru natychmiastowej wykonalności, a wykonanie decyzji wynika z faktu jej ostateczności, a nie przymiotu natychmiastowej wykonalności. Wojewoda stwierdził, że inkryminowana decyzja wypełnia dyspozycję art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego i zawiera wszystkie niezbędne elementy. Bezzasadny zatem pozostaje zarzut braku " wskazania i wyjaśnienia podstawy prawnej nadania przedmiotowej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności", podczas gdy na wstępie decyzji organ wskazał art. 17 specustawy drogowej, a w dalszej jej części fakt ten uzasadnił. Odniósł się też organ do "uzasadnionych interesów stron postępowania", motywując swoje stanowisko. W zakresie przesłanki określnej w art. 135 Kodeksu postępowania administracyjnego – tj w zakresie wstrzymania natychmiastowego wykonania decyzji organ uznał, że wniosek w tym zakresie nie zasługuje na uwzględnienie. Podkreślił, ze decyzje dotyczące realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych zmieniają stan rzeczy i mogą spowodować powstanie trudnych do odwrócenia skutków, jednakże skutki te należy szczegółowo uzasadniać oraz wykazać wystąpienie ich w stosunku do składającego Dodał też, że pojęcia "znaczna szkoda" oraz "trudne do odwrócenia skutki" nie odnoszą się tylko do strony składającej dany wniosek, ale także do innych uczestników postępowania oraz interesu publicznego. W niniejszej sprawie ewentualne wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji może naruszyć interes inwestora powodując opóźnienia w pracach, a co za tym idzie spowodować stary finansowe. Naruszony zostałby też interes publiczny, gdyż odroczono by w czasie realizację inwestycji zaspokającej istotne potrzeby mieszkańców. Podkreślenia wymaga, że specustawa drogowa ma szczególny charakter, a jej celem jest stworzenie prawnych instrumentów zapewniających sprawny przebieg inwestycji drogowych. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wnieśli K. i J. małżonkowie F., reprezentowani przez pełnomocnika. Zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 24 § 1 i § 4 w związku z art. 7 i art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego, polegające na rozpoznaniu sprawy przez Prezydenta Miasta T. pomimo tego, iż podlegał on wyłączeniu na mocy wskazanego przepisu art. 24, naruszenie art. 15 i art. 138 w związku z art. 7 i art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego z uwagi na fakt, iż Wojewoda rozstrzygnął zaskarżoną decyzją o decyzji organu pierwszej instancji w zakresie nie będącym przedmiotem odwołania oraz naruszenie art. 11f ust. 1 pkt 4 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych przejawiające się w tym, że Wojewoda uznał, iż decyzja Prezydenta Miasta T. zawiera wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich wniósł o uchylenie decyzji organu pierwszej i drugiej instancji w całości i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zaskarżona decyzja nie jest trafna. Wskazano, że Wojewoda [...] nie dopuścił do udziału w postępowaniu odwoławczych autorów odwołania z dnia 28 stycznia 2013 r., pomimo, iż odwołanie to zdaniem skarżących nie zawierało braków. Stąd też autorzy tego odwołani bez swojej winy nie wzięli udziału w postępowaniu odwoławczym. Odnosząc się bezpośrednio do zarzutów skargi podniesiono w pierwszej kolejności, iż Wojewoda w toku rozpoznawania odwołania nie dostrzegł, że autor zaskarżonej decyzji podlegał w trybie art. 24 § 1 pkt 1 i pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego wyłączeniu od rozpoznawania wniosku inwestora. Odwołali się w tym zakresie od uchwały 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r. sygn. akt OPS 1/03, w świetle której Prezydent miasta na prawach powiatu, jako organ wykonawczy miasta i reprezentujący je na zewnątrz oraz także jako pracownik tego miasta, a jednocześnie sprawujący funkcje starosty, podlega wyłączeniu od załatwienia sprawy administracyjnej, w której stroną jes6t miasto, w którym pełni funkcję jego prezydenta. Skoro zatem Prezydent Miasta T. podlegał wyłączeniu w trybie cytowanego powyżej art. 24 §1 pkt 1 i pkt 4 Kodeksu, to wydana przez niego decyzja polegać musi uchyleniu. Podnieśli także skarżący, iż Wojewoda [...] rozpatrując sprawę w postępowaniu odwoławczym naruszył zasadę dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz przekroczył swoje uprawnienia określone w art. 138 tego Kodeksu, co skutkować winno stwierdzeniem nieważności przedmiotowej decyzji. Dezaprobatę skarżących wywołał także fakt zaakceptowania przez organ odwoławczy ogólnikowych sformułowań zawartych w decyzji Prezydent Miasta T. w zakresie ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Podkreślili, że postępowanie to tak w pierwszej, jak i w drugiej instancji prowadzone było w sposób szczególnie stronniczy. W ich ocenie organy administracji nie zważając na słuszny interes obywateli przeprowadziły postępowanie w trybie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. bez racjonalnego uzasadnienia tego faktu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. Stwierdził, iż przesłanki podjęcia przedmiotowego rozstrzygnięcia zostały wyczerpująco przedstawione w jego uzasadnieniu, gdzie wykazano brak podstaw do uchylenia decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia 31 grudnia 2012 r. Dalej Wojewoda stwierdził, iż przedstawiona w skardze argumentacja nie podważa zasadności decyzji i nie zasługuje na uwzględnienie. Wyjaśnił, że przepisy specustawy drogowej stanowią przepis szczególny we stosunku do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a z treści art. 11a tej ustawy wynika, że w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wydaje starosta, co oznacza, że w miastach na prawach powiatu - decyzję taką wydaje prezydent miasta. Z kolei art. 19 ust. 1 pkt 3 i pkt 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.jedn. Dz,U z 2013, poz. 206) stanowi, iż zarządcą dróg powiatowych jest starosta, a dróg gminnych wójt, burmistrz bądź prezydent. Z łącznego brzmienia powyższych przepisów wynika, że ustawodawca przewidział sytuację, iż ten sam organ będzie wnioskował o wydanie decyzji, a następnie prowadził postępowanie administracyjne zakończone wydanie tej decyzji. Na okoliczność powyższą odwołał się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 marca 2010 r. sygn. akt II OSK 88/10. Na rozprawie w dniu 12 lipca 2013 r. pełnomocnik skarżących podtrzymał skargę i zawarte w niej argumenty, podkreślając, iż Prezydent Miasta T. nie może być "sędzią we własnej sprawie" czyli występować w roli inwestora i organu pierwszej instancji. Dodał także, że Wojewoda zmieniając decyzję organu pierwszej instancji w zakresie nie objętym odwołaniem naruszył zasadę dwuinstancyjności. Pełnomocnik Wojewody [...] wnosząc o oddalenie skargi podtrzymała argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w odpowiedzi na skargę. Dodała, że zmiany wprowadzone do decyzji miały na celu doprecyzowanie jej postanowień. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując sprawę zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowi ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.jedn. Dz.U. 2008 r., Nr 193, poz. 1194 ze zm.). Ustawa ta w szczególny sposób reguluje zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, w tym warunki lokalizacji, nabywania nieruchomości na ten cel oraz budowy tych dróg, a także organy właściwe w tych sprawach. Jak wskazuje się w literaturze ustawa to kreuje decyzję administracyjną o niezwykle szerokim i zróżnicowanym przedmiocie i zakresie, a decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, kończąca postępowanie w sprawie zawiera elementy i zastępuje szereg samodzielnych i odrębnych decyzji administracyjnych, podejmowanych poza obszarem obowiązywania tej ustawy. Należy podkreślić, że specustawa drogowa ma szczególny charakter, a jej celem jest przyspieszenie i uproszczenie procedur przygotowania i realizacji inwestycji drogowych. Ustawa ta zawiera też szczególne unormowanie odnoszące się do sposobu rozstrzygania skarg przez sąd, a mianowicie w art. 31 ust. 2 ustawy zawarta jest regulacja, iż w przypadku uwzględnienia skargi na decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności, sąd administracyjny po upływie 14 dni od dnia rozpoczęcia budowy drogi może stwierdzić jedynie, że decyzja narusza prawo z przyczyn wyszczególnionych w art. 145 lub 156 Kodeksu postępowania administracyjnego. Analiza złożonego w sprawie materiału dowodowego prowadzi do wniosku, iż zaskarżone w sprawie decyzje wydane zostały zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa i nie naruszają zarówno prawa materialnego jak i przepisów prawa procesowego w stopniu uzasadniającym uwzględnieni skargi. Wskazać należy, iż na podstawie art. 92 ustawy o samorządzie powiatowym miasto na prawach powiatu jest gminą wykonującą zadania powiatu na zasadach określonych w tej ustawie, zaś funkcje organów sprawuje rada miasta i prezydent miasta. Z kolei organem wykonawczym gminy jest wójt, burmistrz czy prezydent miasta (art. 26 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym). Zatem w przypadku miasta T. – miasta na prawach powiatu – prezydent występuje w podwójnej roli. Zgodnie z art. 11a ust. 1 specustawy drogowej decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich wydaje wojewoda, a w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych – starosta, na wniosek właściwego zarządcy drogi, (którym w przypadku dróg gminnych jest wójt, burmistrz lub prezydent miasta – art. 19 ustawy o drogach publicznych) . Skład orzekający w niniejszej sprawie nie podziela poglądu, aby w takiej sytuacji prezydent miasta podlegał wyłączeniu, chociaż znane mu jest stanowisko odmienne. Zdaniem Sądu wyłączenie takie nie wynika z postanowień przepisów omawianej ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Prezydent miasta na prawach powiatu będzie właściwy do prowadzenia postępowania w sprawie o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w zakresie dróg powiatowych i gminnych (zob. Woś T. Zezwolenie na realizację inwestycji drogowej w tzw. sec-ustawie drogowej- aspekty proceduralne, w: Przegląd Prawa Publicznego nr 11/2009, s. 6-29). Stanowisko takie prezentuje także Naczelny Sąd Administracyjny, który w wyroku z dnia 30 marca 2009 r. sygn. akt II OSK 88/10 stwierdził brak podstaw do wyłączenia prezydenta miasta na prawach powiatu od rozpatrywania własnych wniosków o lokalizację dróg gminnych na terenie miasta na prawach powiatu. W ocenie Sądu wyprowadzanie wyłączenia organu samorządu terytorialnego w drodze wykładni, w następstwie prowadzące do pozbawienia kompetencji organu samorządu terytorialnego nie znajduje podstaw. Wskazują na to zmiany w ustawach materialnoprawnych, w których ustawodawca dostrzegając kolizję interesów prawnych wspólnoty samorządowej z interesem prawnym jednostki wprowadził instytucję wyłączenia organu. Stało się tak m.in w ustawie o gospodarce nieruchomościami (art. 142 czy art. 124). Ustawa będąca podstawą działania organów w niniejszej sprawie nie wprowadza wyłączenia prezydenta miasta na prawach powiatu w sprawach wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi gminnej. Zdaniem Sądu, jeżeli przepis prawa przypisuje organowi administracji publicznej kompetencje do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania i następnie do wydania decyzji, to postępowanie takie wszczynane jest z urzędu. Połączenie ról procesowych organu orzekającego z prawem złożenia wniosku o wszczęcie postępowania należy interpretować jako wszczęcie postępowania z urzędu, a podstawy tego wszczęcia muszą spełniać wszystkie wymagania przewidziane w przepisach prawa. Wobec powyższego skład orzekający nie znajduje podstaw do zakwestionowania prawidłowości decyzji organu pierwszej instancji, jak również decyzji utrzymującej ją w mocy organu odwoławczego. Odnosząc się do zarzutu naruszenia zasady dwuinstancyjności wyrażonej w art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz przekroczenia przez organ odwoławczy uprawnień określonych w art. 138 tego Kodeksu, Sąd nie podziela tego stanowiska i uznaje zgłoszone zarzuty za bezzasadne. Postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, a organ odwoławczy pełni funkcje nie tylko kontrolne, ale przede wszystkim merytoryczne. Zgodnie z tą zasadą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta przez organ pierwszej instancji podlega, w wyniku wniesienia odwołania ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji. Dwukrotne rozpoznanie sprawy oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego i ponownego rozpoznania sprawy tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym, co oznacza w przypadku stwierdzenia jej braków – jej uzupełnienie, względnie doprecyzowanie. Taki charakter, jak podkreślił organ odwoławczy, miały zmiany wprowadzone do decyzji organu pierwszej instancji przez organ odwoławczy. Sąd podziela w tym względzie stanowisko Wojewody [...], iż kwestionowana decyzja Prezydenta Miasta T. wypełnia dyspozycję art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego i zawiera wszystkie niezbędne elementy. Podkreślić przy tym trzeba, że jest to decyzja wydana w oparciu o przepisy ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, która szczegółowo reguluje tak treść jak i postępowanie administracyjne prowadzące do jej wydania, nie pozostawiając organom swobody działania, zwłaszcza w zakresie przyjętych rozwiązań projektowych. Odnosząc się z kolei do zarzutu nie rozpoznania przez organ odwoławczy innych złożonych w tej sprawie odwołań, należy zauważyć, iż w tym zakresie podmiotom pozbawionym możliwości złożenia w sprawie odwołania, przysługuje odrębny środek przewidziany przepisami prawa, z którego mogą skorzystać we własnym zakresie. Uwzględniając powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny, nie stwierdzając naruszenia prawa przez orzekające w sprawie organy, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm. ) oddalił skargę.