II GSK 2131/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Jagielska po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. z dnia 15 lipca 2013 r., sygn. akt III SAB/Kr 32/13 w sprawie ze skargi M. K. na bezczynność Rady Izby Notarialnej w K. w przedmiocie wniosku o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem objętym skargą kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. odrzucił skargę M. K. na bezczynność Rady Izby Notarialnej w K. w przedmiocie wniosku o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego oraz zwrócił skarżącemu wpis od skargi w kwocie 100 zł. Przedstawiając stan sprawy Sąd I instancji wskazał, że skarżący M. K. wniósł za pośrednictwem Rady Izby Notarialnej w K. skargę na bezczynność tego organu w związku z jego wnioskiem z dnia 25 marca 2013 r. o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego przeciwko notariuszowi izby [...] A. U. W skardze wyjaśnił, że w dniu 5 listopada 2012 r. złożył do Rady Izby Notarialnej w K. wniosek o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego przeciwko notariuszowi A. U. w związku z naruszeniem art. 50 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. - Prawo o notariacie (Dz. U. z 2008 Nr 189, poz. 1158 ze zm.) oraz § 7-8 i 25 Kodeksu Etyki Zawodu Notariusza podczas wykonywania przez tego notariusza obowiązków nadzorującego nad postępowaniami karnymi toczącymi się wobec m.in. skarżącego w latach 1991-2002 r. Rada Izby Notarialnej w piśmie z dnia [...] grudnia 2012 r. poinformowała skarżącego, że sprawie zostanie nadany bieg. W dniu 17 stycznia 2013 r. skarżący skierował do Rady pismo o podanie przyczyn zwłoki w załatwieniu sprawy. Rada odpowiedziała pismem z dnia [...] stycznia 2013 r., że podjęcie uchwały o wszczęciu postępowania dyscyplinarnego jest suwerenną decyzją rady izby notarialnej. Postępowanie jako takie może być wszczęte na wniosek, ale złożenie wniosku w niniejszej prawie nie obliguje Rady do podjęcia decyzji zgodnie z wnioskiem. Wobec treści tego pisma skarżący skierował pismo do Krajowej Rady Notarialnej wnosząc o podjęcie działań zmierzających do zobowiązania Rady Izby Notarialnej w K. do podjęcia stosownej uchwały. Krajowa Rada Notarialna odpowiedziała pismem z dnia [...] marca 2013 r., że brak jej kompetencji do działania, o które wnioskował skarżący. Skarżący ponowił zatem w dniu 25 marca 2013 r. wniosek do Rady Izby Notarialnej w K. o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego przeciwko notariuszowi A. U., na który to wniosek Rada już nie odpowiedziała. Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. stwierdził brak właściwości sądu administracyjnego do rozpoznania skargi na bezczynność w niewydaniu uchwały przez Radę Izby Notarialnej w K. w przedmiocie wniosku o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego, uznając, iż postępowanie dyscyplinarne notariuszy jako takie nie zostało powierzone sądom administracyjnym do kontroli, i dlatego odrzucił skargę M. K. wskazując w podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej: p.p.s.a. W uzasadnieniu postanowienia WSA wskazał, że istotą rozstrzygnięcia jest, czy Rada Izby Notarialnej w K. miała obowiązek wypowiedzieć się na skutek wniosku skarżącego o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego wobec notariusza A. U. w formach decyzji, postanowień oraz innych aktów i czynności, co, biorąc pod uwagę treść art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., implikowałoby możliwość dochodzenia praw przed sądem administracyjnym w sytuacji braku przewidzianego prawem działania Rady. W tym zakresie Sąd I instancji nawiązał do przepisów o odpowiedzialności dyscyplinarnej notariuszy na gruncie Prawa o notariacie, z których wywiódł, że orzekanie o odpowiedzialności dyscyplinarnej ustawa powierzyła sądom dyscyplinarnym złożonym z przedstawicieli tego zawodu, wybieranym przez odpowiednie organy danego samorządu zawodowego. Jak stwierdził WSA, przepisy Prawa o notariacie (rozdział 6) kompleksowo regulują przebieg postępowania dyscyplinarnego prowadzonego przez organy samorządu zawodowego względem notariuszy określając również zakres sądowego postępowania kontrolnego w sprawach dyscyplinarnych do możliwości wniesienia kasacji na ściśle określonych podstawach do Sądu Najwyższego. Przepisy te nie przewidują jednak w żadnym stopniu i na żadnym etapie postępowania dyscyplinarnego kontroli sądów administracyjnych w tych sprawach. Podsumowując WSA stwierdził, że działania w ramach postępowania nadzorczego takie jak m.in. odstąpienie od żądania wszczęcia wobec notariusza postępowania dyscyplinarnego, sposób załatwienia skargi na notariusza - nie podlegają kontroli sądów administracyjnych. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożył M. K. zaskarżając to orzeczenie w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w K., a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Postanowieniu zarzucił naruszenie: I. Przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: 1. art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1, 2, 4 oraz pkt 8 p.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1, a także w zw. z art. 104 k.p.a. w zw. z art. 58 w zw. z art. 35 pkt 2 w zw. z art. 36 § 1 i 2 Prawa o notariacie polegające na ich błędnym zastosowaniu przez Sąd I instancji i w rezultacie przyjęciu, że podejmowana w trybie art. 58 Prawa o notariacie uchwała nie stanowi żadnej z form działania organów administracji podlegających kontroli sądów administracyjnych i w związku z tym sąd nie jest właściwy do rozpoznania skargi na bezczynność organu, podczas gdy podejmowana przez radę izby notarialnej uchwała w przedmiocie wszczęcia postępowania dyscyplinarnego wobec konkretnego notariusza posiada cechy indywidualnego rozstrzygnięcia, władczo określającego sytuację konkretnego podmiotu. Cechy postanowienia, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., posiadać będzie także ewentualnie podjęta przez RIN uchwała o odmowie wszczęcia postępowania z wniosku skarżącego. Niepodjęcie przez organ żadnego z rozstrzygnięć (pozytywnego bądź negatywnego) skutkuje możliwością złożenia skargi na bezczynność organu, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Powyższe stanowi o błędnym zastosowaniu przez Sąd I instancji art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. i odrzuceniu skargi, podczas gdy winna ona zostać przyjęta do rozpoznania; 2. art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na nieprzeprowadzeniu żadnej analizy i niewskazaniu przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wystarczających argumentów przemawiających za uznaniem, że podejmowane przez radę izby notarialnej uchwały w zakresie wszczęcia postępowania dyscyplinarnego (bądź odmowy jego wszczęcia), nie stanowią żadnej z form działania organów administracji publicznej i w związku z tym, jak niesłusznie stwierdził Sąd I instancji, nie podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Nie dokonując analizy charakteru prawnego uchwały w przedmiocie wszczęcia postępowania dyscyplinarnego, Sąd I instancji ograniczył się do lakonicznego, nieuzasadnionego stwierdzenia, że działania w ramach postępowania nadzorczego takie jak m.in. odstąpienie od żądania wszczęcia wobec notariusza postępowania dyscyplinarnego – nie podlegają kontroli sądów administracyjnych; II. Przepisów prawa materialnego: 1. art. 58 w zw. z art. 35 pkt 2 w zw. z art. 36 § 1 i 2 Prawa o notariacie poprzez jego błędną wykładnię i w rezultacie błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, jakoby art. 58 Prawa o notariacie stanowił o jakimkolwiek z etapów postępowania dyscyplinarnego. Dopiero podjęcie przez radę izby notarialnej, w wyniku uprzednio przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, pozytywnej uchwały w przedmiocie wszczęcia postępowania dyscyplinarnego wobec określonego notariusza i złożenie w następstwie tego stosownego wniosku wszczyna postępowanie dyscyplinarne, podlegające od tego momentu reżimowi odpowiedniego stosowania przepisów postępowania karnego i jurysdykcji sądów dyscyplinarnych, 2. art. 2 w zw. z art. 7 w zw. z art. 17 ust. 1 w zw. z art. 45 w zw. z art. 78 Konstytucji poprzez odrzucenie skargi na bezczynność organu, który reprezentując samorząd notarialny z mocy prawa zobowiązany jest do realizacji podstawowych instytucji demokratycznego państwa prawnego, w tym sprawowania pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu przez członków korporacji zawodu publicznego, w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony oraz dbałości o interesy członków korporacji i budowania wśród nich zaufania do działań organów administracji publicznej, winien realizować swoje zadania poprzez podejmowanie różnego rodzaju rozstrzygnięć na podstawie obowiązującego prawa i w jego granicach. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i dlatego podlegała oddaleniu. Wnoszący skargę kasacyjną, stawiając Sądowi I instancji oparte na art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzuty, jako wadliwe ocenił odrzucenie skargi na bezczynność Rady Izby Notarialnej w K. i pogląd Sądu, że podejmowana w trybie art. 58 Prawa o notariacie uchwała nie stanowi żadnej z form działania organów administracji podlegających kontroli sądów administracyjnych. Zdaniem kasatora, rozstrzygnięcie w przedmiocie jego wniosku, a więc podjęcie uchwały o wszczęciu postępowania dyscyplinarnego lub odmowie jego wszczęcia wobec konkretnego notariusza nie stanowi żadnego z etapów postępowania dyscyplinarnego i posiada cechy indywidualnego aktu administracyjnego. Punktem wyjścia dla oceny prawidłowości odrzucenia skargi ze względu na brak właściwości w sprawie sądu administracyjnego jest przepis art. 1 p.p.s.a., zgodnie z którym przed sądami administracyjnymi rozpatrywane są sprawy z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych. Podstawowe kryterium wyznaczające zakres dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego, w tym skargi na bezczynność, akt lub czynność, stanowią zatem działania przypisane "administracji publicznej". Pod pojęciem "administracja publiczna" należy ogólnie rozumieć administrację wykonywaną przez państwo i inne związki publiczno-prawne, w tym samorząd terytorialny i zawodowy, w celu zaspokajania potrzeb zbiorowych i realizacji celów o charakterze publicznym. Jak przyjmuje się w doktrynie, przez administrację publiczną o której stanowi art. 1 tej ustawy, należy rozumieć działalność organów państwowych, w tym rządowych, a także organów samorządu terytorialnego oraz innych organów i instytucji, mającą na celu realizację powierzonych im zadań publicznych (J. Lang, [w:] M. Wierzbowski (red.), Prawo administracyjne, s. 15-16) w formach wskazanych w art. 3 p.p.s.a. (J. Drachal, P. Gołaszewski, J. Jagielski [w:] r. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, s.11). Samorząd zawodowy, mieszczący się we wskazanej wyżej grupie "innych organów i instytucji", to grupa obywateli zorganizowana wedle kategorii interesów zawodowych określonej grupy i potrzeby ochrony tych interesów (patrz: J. Boć [w:] A. Błaś, J. Boć, J. Jeżewski, Administracja publiczna; pod red. J. Bocia; Kolonia Limited 2002). Wykonywanie zadań publicznych przez samorząd zawodowy odbywa się na zasadach określonych ustawą zasadniczą (art. 17 Konstytucji RP) oraz ustawą szczególną, a sprowadza się do samodzielności w zakresie organizacji, warunków i kontroli wykonywania zawodu. W ograniczonym, ściśle określonym ustawą zakresie, samorząd zawodowy wykonuje niejako za państwo część władztwa publicznego, które podlega nadzorowi właściwego organu administracji rządowej, a także w określonych sferach działania samorządu kontroli sądowej, w tym kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne (patrz: M. Tabernacka, Zakres wykonywanych zadań publicznych przez organy samorządów zawodowych, Kolonia Limited 2007, str. 216 – 217). Nie oznacza to jednakże, iż każdy przejaw powierzonego samorządowi zawodowemu przez państwo władztwa podlega kontroli sądu administracyjnego, ponieważ zakres kontroli sądowoadministracyjnej jest precyzyjnie wytyczony przepisem art. 3 § 2 p.p.s.a. Kasator w podjęciu przez organ izby notarialnej - radę izby notarialnej – uchwały w przedmiocie wniosku o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego wobec notariusza, upatruje działania o cechach indywidualnego aktu o charakterze władczym w stosunku do określonego podmiotu, a w "odmowie wszczęcia postępowania z wniosku skarżącego" cech postanowienia o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. Stąd też, jak dalej wnioskuje składający kasację, niepodjęcie przez organ żadnego z rozstrzygnięć (pozytywnego bądź negatywnego) skutkuje możliwością złożenia skargi na bezczynność organu, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Przedstawiony pogląd jest oczywiście wadliwy. Przyjęte w rozdziale 6 cyt. ustawy postępowanie dyscyplinarne wobec notariusza stanowi zasady wewnątrzkorporacyjnej odpowiedzialności za wykonywanie przez notariusza zadań publicznych niezgodnie z normami etycznymi i zawodowymi obowiązującymi członków samorządu notarialnego i naruszenie innych obowiązków, o których mowa w art. 50 Prawa o notariacie. Przyznaną ustawą samorządowi notarialnemu wyłączną kompetencję w celu egzekwowania odpowiedzialności dyscyplinarnej notariuszy należy uznać za jedną z immanentnych cech organizacji samorządowej mającą na celu wprowadzenie sytuacji wolnej od określonych ustawą niepożądanych zachowań członków tej korporacji. Mowa tu o oczywistej i rażącej obrazie przepisów prawnych, uchybieniu powadze lub godności zawodu, jak również niespełnieniu obowiązku zawarcia umowy ubezpieczenia od odpowiedzialności cywilnej za szkody wyrządzone przy wykonywaniu czynności oraz za niewykonanie obowiązku, uchybieniu objęcia patronatem aplikanta notarialnego w okresie kolejnych 3 lat i 6 miesięcy i niewykonaniu zobowiązania, o którym mowa w art. 71a § 5 Prawa o notariacie (art. 50 Prawa o notariacie). Są to uchybienia związane w sposób nierozerwalny z wykonywaniem przez notariusza jego działalności nie powinno zatem budzić wątpliwości, że postępowanie związane z wymierzeniem odpowiedzialności za te uchybienia ustawa pozostawiła samorządowi, w którego gestii mieści się sprawowanie pieczy nad wykonywaniem zawodu. Zgodnie z przepisami wskazanego rozdziału (art. 50 – 70 Prawa o notariacie) postępowanie dyscyplinarne wobec notariusza toczy się na zasadach określonych tymi przepisami oraz przepisami Kodeksu postępowania karnego (art. 69 Prawa o notariacie) i na żadnym etapie nie nosi cech postępowania administracyjnego lub innego poddanego kontroli sądu administracyjnego. Nadto, postępowanie dyscyplinarne może zostać zainicjowanie jedynie przez wskazane w art. 58 Prawa o notariacie podmioty, a zatem przez Ministra Sprawiedliwości lub radę właściwej izby notarialnej i żaden inny podmiot, z zastrzeżeniem art. 45 w zw. z art. 44 § 1 Prawa o notariacie. Złożony przez taką osobę do rady izby notarialnej wniosek o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego wobec określonego notariusza, może jedynie - z uwagi na zawarte w nim treści – stanowić dla organu samorządu informację o określonym zdarzeniu lub okolicznościach, uzasadniających podjęcie, na podstawie art. 58 Prawa o notariacie, uchwały w przedmiocie wniosku o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego. Co należy szczególnie podkreślić i na co trafnie zwróciła uwagę Rada Izby Notarialnej w K. w piśmie z dnia [...] stycznia 2013 r., uchwała w sprawie wszczęcia postępowania dyscyplinarnego jest suwerenną decyzją tego organu. Nie ma racji kasator, twierdząc, że podejmowana na podstawie art. 58 Prawa o notariacie uchwała nie stanowi żadnego z etapów postępowania dyscyplinarnego, lecz że stanowi rozstrzygnięcie administracyjne, pozostające poza postępowaniem dyscyplinarnym. Pogląd ten uzasadnia nie tylko samo redakcyjne usytuowanie instytucji wnioskowania o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego w rozdziale 6 Prawa o notariacie zatytułowanym "Odpowiedzialność dyscyplinarna", lecz prosty fakt, iż wniosek o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego zgłoszony czy to w formie uchwały przez radę izby notarialnej, czy przez Ministra Sprawiedliwości - inicjuje to postępowanie, bez względu na dalszy jego bieg i wynik. Jeżeli zatem wniosek o podjęcie postępowania dyscyplinarnego jest elementem koniecznym do wszczęcia czy inaczej mówiąc, rzeczywistego uruchomienia tego postępowania, pozostawienie go poza całą procedurą odpowiedzialności dyscyplinarnej – wolnej od kontroli sądu administracyjnego - nie znajduje żadnego logicznego uzasadnienia. Mając na uwadze, że w istocie kwestią sporną w sprawie jest właściwość sądu administracyjnego, której brak został już przez Naczelny Sąd Administracyjny przesądzony, można jedynie w ramach przedstawienia pełnego obrazu sprawy nadmienić, że z treści skargi kasacyjnej nie wynika, by skarżący był osobą, o której mowa w art. 45 w zw. z art. 44 § 1 Prawa o notariacie. Konsekwentnie do tego, co zostało już powiedziane, kasator pozostaje w błędzie uznając, że złożony przez niego wniosek o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego wobec określonego notariusza inicjuje jakiekolwiek postępowanie administracyjne kontrolowane następnie przez sąd administracyjny. Błędem jest również zakładać, jak to czyni kasator, że wniosek osoby trzeciej tzn. nieuprawnionej do żądania wszczęcia postępowania dyscyplinarnego, na zasadzie art. 61a k.p.a. obliguje radę izby notarialnej do wyrażenia woli w przedmiocie podjęcia uchwały oczekiwanej przez wnioskującego. Wskazany przepis odnosi się do żądania osoby niebędącej stroną postępowania administracyjnego, a jak już była o tym mowa, uchwała w przedmiocie wniosku o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego nie jest podejmowana w tego rodzaju postępowaniu. Całkowicie prawidłowym, wystarczającym i odpowiadającym regułom korporacyjnym jest udzielenie przez organ samorządu notarialnego odpowiedzi co do złożonego wniosku, przy czym w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie może być to w żadnym razie odpowiedź zawierająca jakiekolwiek merytoryczne stanowisko, bo to, dotyczące wyłącznie osoby ewentualnie odpowiedzialnej za przewinienie, podejmowane jest w formie uchwały i kierowane zgodnie z procedurą dyscyplinarną. Kasator odwołuje się do powinności szerokiego stosowania instytucji postępowania administracyjnego w postępowaniu korporacyjnym. Należy stwierdzić, że przepisy k.p.a. znajdują zastosowanie tylko wówczas, gdy wynika to wprost z charakteru podejmowanych przez organy samorządu zawodowego czynności noszących cechy administracyjnych aktów indywidualnych (np. uchwała w sprawie wpisu na listę aplikantów notarialnych art. 71a § 1 Prawa o notariacie) lub gdy ustawa dla określonych działań organów samorządu zawodowego nakazuje stosowanie przepisów k.p.a. choćby odpowiednio. W ustawie Prawo o notariacie nie znajdziemy wszakże odesłania do stosowania przepisów k.p.a. Skoro zaś zasady postępowania dyscyplinarnego zostały uregulowane w Prawie o notariacie kompleksowo, to nie ma przesłanek do odpowiedniego stosowania k.p.a. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. stwierdzić należy, że jest on chybiony. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika jasno stan sprawy, podstawa prawna odrzucenia skargi, co w połączeniu z poglądem Sądu I instancji, że postępowanie dyscyplinarne jako forma nadzoru nad działalnością notariuszy jest wolne od kontroli sądowoadministracyjnej, nie pozwala przyjąć zarzutu naruszenia wskazanego przepisu za usprawiedliwiony. Z omówionych względów Sąd I instancji prawidłowo odrzucił skargę na zasadzie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zatem skarga kasacyjna podlega oddaleniu na zasadzie art. 184 tej ustawy.