II OSK 2866/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Stahl sędzia NSA Małgorzata Miron /spr./ Protokolant starszy asystent sędziego Justyna Żurawska po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T.C. – Z. i J.Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lipca 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 620/13 w sprawie ze skargi T.C. – Z. i J.Z. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 16 lipca 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 620/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę T.C.-Z. i J.Z. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd pierwszej instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Wnioskiem z dnia 25 września 2012 r. Burmistrz Wałcza wystąpił do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad o uzgodnienie projektu decyzji dla inwestycji polegającej na budowie stacji paliw z infrastrukturą towarzyszącą na terenie działek nr A, nr B i nr C. Przedstawiony do uzgodnienia projekt decyzji określa obsługę komunikacyjną planowanej inwestycji z drogi krajowej nr 10 przebudowanym zjazdem indywidualnym na publiczny. Dyrektor Generalny Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w imieniu którego działał Z-ca Dyrektora Oddziału w Szczecinie postanowieniem z dnia [...] października 2012 r. na podstawie art. 60 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2012 r., poz. 647, ze zm., zwanej dalej "u.p.z.p."), odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie stacji paliw z infrastrukturą towarzyszącą na terenie działek nr A, nr B i nr C położonych przy drodze krajowej nr 10 (ul. B.) w Wałczu. Organ pierwszej instancji wskazał, że proponowana lokalizacja inwestycji nie może naruszać uregulowań określonych przepisami ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. 2007 r., Nr 19, poz. 115 z późn. zm.) oraz zapisów rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r., Nr 43, poz. 430). Podał, że droga nr 10 na rozpatrywanym odcinku zakwalifikowana została zarządzeniem nr 83 Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (zwanego dalej GDDKiA) z dnia 24 grudnia 2009 r. w sprawie ustalenia klas istniejących dróg krajowych, do dróg głównych ruchu przyspieszonego, oznaczonych symbolem SP. Zdaniem organu uzgodnienie projektu decyzji naruszałoby przepis § 123 ust. 2 pkt 2 ww. rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Stwierdził, że zgodnie z tym przepisem odległość między zjazdami sąsiadujących stacji paliw w terenie zabudowy nie powinna być mniejsza niż 2 km, a zjazdy powinny spełniać warunki określone w § 113 ust. 3 i 4. Przedmiotowy zjazd na planowaną stację paliw (km 154+410) znajduje się w odległości ok. 1,480 km od zjazdu na teren istniejącej stacji paliw - w km zjazdu 155+890. Organ podkreślił, że przepis § 123 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia stanowi przepis prawa powszechnie obowiązującego i w istocie jest czynnikiem determinującym warunki bezpieczeństwa ruchu na drodze, do którego stosowania organ administracji publicznej jest bezwzględnie zobowiązany. Wnioski (jednobrzmiące) o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyli T.C.-Z. i J.Z. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2013r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, po rozpoznaniu wniosków J.Z. i wniosku T.C. – Z., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267, dalej jako "k.p.a."), utrzymał w mocy ww. postanowienie. Organ ustalił, że w odległości 1,329 km od zjazdu mającego obsługiwać przedmiotową inwestycję w km 154+561 drogi krajowej nr 10 (przy czym wskazał, że błędnie podano w zaskarżonym postanowieniu jako km 154+410), znajduje się w km 155+890 ww. drogi dwukierunkowy zjazd do nieruchomości, na terenie której funkcjonuje już inna stacja paliw. W ocenie organu uzgodnienie projektu przedmiotowej decyzji w sytuacji, w której nie jest zachowana odległość określona w ww. przepisie rozporządzenia oznaczałoby wydanie rozstrzygnięcia z rażącym naruszeniem przepisu § 123 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia. Rażące naruszenie prawa stanowi zaś kwalifikowaną wadę wskazaną w art. 156 §1 pkt 2 k.p.a., skutkującą koniecznością stwierdzenia nieważności aktu administracyjnego obarczonego taką wadą. Jednocześnie GDDKiA podkreślił, iż zebrane w sprawie dokumenty (mapa sytuacyjna, projekt organizacji ruchu, dokumentacja fotograficzna otoczenia przedmiotowej nieruchomości) pozwoliły na ustalenie stanu faktycznego istniejącego w dniu wydania postanowienia. Wskazał, iż organ wydający zaskarżone postanowienie był związany granicami prawa, a uwzględnienie tzw. "słusznego interesu strony skarżącej" doprowadziłoby do wydania rozstrzygnięcia sprzecznego z obowiązującymi w tym zakresie przepisami. W sprawie niniejszej zarządca drogi dokonał wnikliwego wyważenia interesów przyznając ostatecznie prymat ważnemu interesowi społecznemu, którego bezspornym wyznacznikiem jest bezpieczeństwo i płynność ruchu dla wszystkich użytkowników drogi krajowej nr 10, nad interesem indywidualnym inwestora. Odnosząc się do argumentu zawartego we wnioskach o ponowne rozpatrzenie sprawy, jakoby powołany § 123 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia nie miał zastosowania w omawianej sprawie, gdyż dotyczy jedynie sytuacji, gdy zjazd zamierzenia inwestycyjnego, jak i zjazd sąsiadującej, istniejącej już stacji paliw, położony będzie na odcinku drogi także na terenie zabudowy, nie jest trafny. Zdaniem organu w sytuacji, gdy zjazd do planowanej inwestycji będzie położony na odcinku drogi w terenie zabudowy, natomiast zjazd do najbliższej stacji paliw znajduje się poza terenem zabudowy, to odległość między nimi nie powinna być mniejsza niż 2 km. Skoro bowiem zgodnie z § 123 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia odległość między zjazdami sąsiadujących stacji paliw na drodze klasy GP w terenie zabudowy nie powinna być mniejsza niż 2 km, to tym bardziej w sytuacji, gdy zjazd do planowanej stacji paliw znajdowałby się w terenie zabudowy, a zjazd do najbliższej stacji paliw znajdowałby się poza terenem zabudowy, odległość ta nie powinna być mniejsza niż 2 km. Skargę na powyższe postanowienie GDDKiA złożyła T.C.-Z. W skardze zarzucono naruszenie: 1. przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, 8, 77 § 1, 80 i 107 § 1 k.p.a., poprzez: - uchybienie obowiązkowi zebrania i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego, - błędne ustalenie stanu faktycznego w zakresie, w jakim organ przyjął, że zjazdy stacji istniejącej i planowanej znajdują się na terenie zabudowy oraz brak ustalenia granic terenu zabudowy na spornym odcinku drogi krajowej nr 10, a także brak ustalenia, jaki charakter ma teren na którym znajduje się stacja istniejąca przy uwzględnieniu faktu, że stacja ta znajduje się już w granicach administracyjnych innej gminy, - naruszenie zasady zaufania do organów państwa przez podanie różniących się w obu postanowieniach odległości usytuowania zjazdu stacji planowanej, skutkiem czego skarżący nie wie, jaka jest rzeczywista odległość między obu stacjami; 2. Naruszenie przepisów prawa materialnego: - § 123 ust. 2 Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, poprzez błędną jego interpretację i zastosowanie, poprzez przyjęcie, że odległość pomiędzy stacją istniejącą, a planowaną nie powinna być mniejsza niż 2 km, przy pominięciu okoliczności, że jedna stacja (ta planowana) leży na terenie zabudowy, a druga poza terenem zabudowy w rozumieniu § 3 pkt 2 rozp., oraz poprzez uznanie, że za jego zastosowaniem przemawiają bliżej przez organ nieokreślone względy bezpieczeństwa ruchu, podczas gdy, np. z uwagi na ograniczenia prędkości obowiązujące na tym odcinku drogi (w terenie zabudowanym przy stacji planowanej) bezpieczeństwo ruchu nie byłoby zagrożone, - art. 20 Konstytucji RP, poprzez naruszenie zasady wolności działalności gospodarczej w sytuacji, gdy ograniczenie tej swobody dopuszczalne jest tylko w drodze ustawy, a nie w drodze wadliwego jej zastosowania. Wskazując na powyższe zarzuty, strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i postanowienia poprzedzającego oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę GDDKiA wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Odnosząc się do argumentów przywołanych w skardze wyjaśnił, iż w toku postępowania odwoławczego stwierdzono, że odległość między kwestionowanymi zjazdami jest inna niż podał organ rozpatrujący sprawę po raz pierwszy. Skorygowanie tej odległości nastąpiło na podstawie informacji służb liniowych GDDKiA. Organ zaznaczył, że z uwagi na to, iż różnica ta wynosiła 151 metrów, to nie miało to wpływu na wynik podjętego rozstrzygnięcia, gdyż odległość między istniejącą, a projektowaną stacją benzynową nie zachowała wymaganych 2 km. Zdaniem organu pomimo braku konkretnego określenia w kwestionowanym przepisie odległości między zjazdami w terenach mieszanych, nie sposób przyjąć, aby nie miał on w ogóle zastosowania. Interpretacja bowiem § 123 ww. rozporządzenia przyjęta przez strony spowodowałaby, iż na odcinkach dróg gdzie dochodzi do zmiany charakteru otoczenia z terenu zabudowy na teren niezabudowany, możliwe byłyby przypadki, że odległość między zjazdami sąsiadujących stacji paliw na drodze klasy GP wynosiłaby tylko kilkadziesiąt lub kilkaset metrów, a to bezsprzecznie stanowiłoby radykalne zagrożenie w bezpieczeństwie ruchu drogowego, czego zarządca drogi nie może zaakceptować. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 16 lipca 2013 r. stwierdził, iż zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie GDDKiA odpowiadają prawu. Sąd wskazał, iż materialnoprawną podstawę zaskarżonego postanowienia stanowi art. 60 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Z przepisu art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. wynika zaś, że decyzje w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego uzgadnia się z właściwym zarządcą drogi. Ustawodawca nie precyzuje pojęcia obszarów przyległych do pasa drogowego, dlatego w tym zakresie należy odnieść się do przepisów prawa materialnego, którymi w tym przypadku są przepisy ustawy o drogach publicznych. Z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że pas drogowy oznacza "wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą". Tym samym, pasem przyległym jest pas bezpośrednio przylegający do terenu pasa drogowego. Sąd pierwszej instancji przytaczając treść § 123 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r., wskazał, iż w odniesieniu do planowanej inwestycji bezspornie nie jest zachowana odległość określona w cytowanym przepisie. Ponieważ w odległości 1,329 km od zjazdu mającego obsługiwać przedmiotową inwestycję w km 154+561 drogi krajowej nr 10 znajduje się w km 155+890 ww. drogi dwukierunkowy zjazd do nieruchomości, na terenie której funkcjonuje już inna stacja paliw, uzgodnienie projektu przedmiotowej decyzji oznaczałoby wydanie rozstrzygnięcia z naruszeniem przepisu § 123 ust. 2 pkt 2 ww. rozporządzenia. Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze Sąd stwierdził, że pozostają one bez wpływu na treść wydanego rozstrzygnięcia. Stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób wyczerpujący, natomiast okoliczność istnienia innej sąsiedniej stacji paliw w terenie zabudowy, w którym ma być zrealizowana planowana stacja, nie może stanowić punktu odniesienia wobec uzgodnienia projektu decyzji w niniejszej sprawie. Organ zobligowany był bowiem wziąć po uwagę odległość planowanego zjazdu od zjazdu na teren istniejącej stacji paliw - w km zjazdu 155+890, która wynosi ok. 1,480 km i już tylko z tej przyczyny uwzględnienie wniosku Burmistrza Wałcza w sprawie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji nie było możliwe. Ponadto Sąd podzielił dokonany przez GDDKiA sposób wykładni przepisu § 123 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430 ze zm.). Bowiem w sytuacji, gdy zjazd do planowanej inwestycji będzie położony na odcinku drogi w terenie zabudowy, natomiast zjazd do najbliższej stacji paliw znajduje się poza terenem zabudowy, to odległość między nimi nie powinna być mniejsza, niż 2 km. Skoro bowiem zgodnie z cytowanym przepisem, odległość między zjazdami sąsiadujących stacji paliw na drodze klasy GP w terenie zabudowy nie powinna być mniejsza niż 2 km, to tym bardziej w sytuacji, gdy zjazd do planowanej stacji paliw znajdowałby się w terenie zabudowy, a zjazd do najbliższej stacji paliw - poza terenem zabudowy, odległość ta nie powinna być mniejsza niż 2 km. Wskazując na powyższą argumentację Sąd pierwszej instancji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz.270 ze zm.) oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli T.C. – Z. i J.Z. Wyrok zaskarżono w całości zarzucając mu naruszenie prawa materialnego, tj.: - § 123 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych , jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r., nr 43 , poz. 430 ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że uregulowanie to, normujące odległość pomiędzy zjazdami sąsiadujących stacji paliw w terenie zabudowy, ma zastosowanie w ustalonych w sprawie okolicznościach faktycznych, gdzie zjazd do planowanej stacji paliw leży w terenie zabudowy, a zjazd do stacji paliw już istniejącej - poza terenem zabudowy; oraz naruszenie przepisów postępowania jako mogące mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia, tj.; - art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. przez przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że ustalenia organu spełniają wymagania wymienionych przepisów k.p.a., przez co nie naruszył ich on w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy, podczas gdy w toku postępowania administracyjnego organ nie ustalił charakteru terenu, do którego prowadzi zjazd najbliższej sąsiadującej (istniejącej) stacji paliw, nie wyważył interesu strony, nie uzasadnił przekonywująco dlaczego przyznał prymat interesowi publicznemu nad ważnym interesem skarżących argumentując swoje uznanie jedynie ogólnym bezpieczeństwem ruchu bez jednoczesnego wskazania konkretnych jego zagrożeń w okolicznościach niniejszej sprawy i czy zagrożenia te są na tyle istotne, że w sposób nie budzący wątpliwości należało je przedłożyć nad interes stron. Wszystkie te kwestie organ pominął; - naruszenie przepisów postępowania przez istotne naruszenie granic uznania administracyjnego, gdyż rozstrzygnięcie organu, kontrolowane przez Sąd I Instancji, nosi cechy dowolności w sytuacji, gdy przepis § 123 ust. 2 rozporządzenia nie reguluje stanu faktycznego jak w rozpoznawanej sprawie, a stan ten ponadto nie został przez organ należycie ustalony i wyjaśniony. Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oraz o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz kwoty 17 złotych tytułem zwrotu opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały wymienione w § 2 tego przepisu, a która w rozpatrywanej sprawie nie zachodzi. Rozpoznając skargę kasacyjną w wyznaczonych wyżej granicach należy wskazać, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Jak wynika z treści art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. W niniejszej sprawie organy odmówiły uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy, gdyż w ich ocenie zgoda naruszałaby § 123 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia. Przepis ten stanowi, że na drodze klasy GP odległość między zjazdami sąsiadujących stacji paliw nie powinna być mniejsza niż: 5 km - poza terenem zabudowy (pkt 1), oraz 2 km - na terenie zabudowy (pkt 2). Definicję pojęcia teren zabudowy zawiera § 3 pkt 2 rozporządzenia, który stanowi, że jest to teren leżący w otoczeniu drogi, na którym dominują obszary o miejskich zasadach zagospodarowania, wymagające urządzeń infrastruktury technicznej, lub obszary przeznaczone pod takie zagospodarowanie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Należy podkreślić, że powyższe rozwiązanie prawodawca przyjął w celu zapewnienia bezpieczeństwa oraz płynności w ruchu kołowym na drogach o klasie GP. Ograniczenia w zakresie bliskości zjazdów na stacje paliw zostały tak ustalone, by założone cele mogły być osiągnięte. Zatem, aby zapewnić z jednej strony sprawność i szybkość komunikacji, a z drugiej potrzeby obsługi pasażera, odległości pomiędzy stacjami uzależniono od charakteru terenu, przez który na danym odcinku droga przebiega. Wobec powyższego stwierdzić należy, iż podstawowym kryterium, które warunkuje uzyskanie zgody na taką inwestycję jest spełnianie wymogów bezpieczeństwa ruchu drogowego. Przyjąć zatem należy, iż ta naczelna zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym, może ograniczać uprawnienia właściciela nieruchomości w swobodnym korzystaniu ze swojej własności. Bowiem zgoda zarządcy drogi na wykonanie lub przebudowę zjazdu z drogi publicznej jest wymagana z punktu widzenia funkcji określonej drogi publicznej, organizacji i bezpieczeństwa ruchu na tej drodze, jej przepustowości płynności i swobody ruchu drogowego. A zatem uzgodnienie wydawane na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy ma charakter uznaniowy, ale nie dowolny bowiem bezpieczeństwo w ruchu drogowym jest podstawową zasadą w oparciu, o którą wydawane jest to uzgodnienie. Jednocześnie nie może ulegać wątpliwości, iż większa ilość zlokalizowanych blisko siebie zjazdów ogranicza bezpieczeństwo i możliwość szybkiego poruszania się po drodze publicznej klasy GP, do czego jest ona przeznaczona. Zarządca drogi jako organ właściwy w sprawach określonych w art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, został zatem upoważniony do przeprowadzenia indywidualnej oceny technicznych i infrastrukturalnych możliwości dostępu do drogi publicznej z terenu nieruchomości do niej przyległej z uwzględnieniem obowiązujących zasad bezpieczeństwa ruchu drogowego. Regulacja ustawy o drogach publicznych wskazuje, że kompetencja ta została przyznana zarządcy drogi na zasadzie wyłączności. Zdaniem skarżących kasacyjnie § 123 ust. 2 pkt 2 ww. rozporządzenia nie powinien mieć w niniejszej sprawie zastosowania, bowiem z literalnego brzmienia tego przepisu wynika, iż odległość 2 km będzie miała zastosowanie jedynie wówczas, gdy zjazd zamierzenia inwestycyjnego jak i zjazd sąsiadującej stacji paliw położony będzie na odcinku drogi w terenie zabudowy. Tym samym w ocenie skarżących zarówno organy jak również Sąd pierwszej instancji dokonały błędnej wykładni tego przepisu. Z takim stanowiskiem nie sposób się zgodzić. Wykładnia przepisu zaproponowana przez autora skargi kasacyjnej prowadziłaby do sytuacji, w której brak byłoby jakichkolwiek ograniczeń w lokalizacji zjazdów do stacji paliw z których jeden położony jest na terenie niezabudowanym (istniejący), a drugi na terenie zabudowanym (planowany). Taka wykładnia w świetle przedstawionego wyżej celu unormowania nie może być uznana za prawidłową. Analiza § 123 ust. 2 rozporządzenia nie pozostawia wątpliwości, że dopuszczalna odległość pomiędzy stacjami paliw nie może być mniejsza niż 2 km. Bez znaczenia zatem pozostaje, że jak wskazała skarżąca kasacyjnie kolejny zjazd na stację paliw położony jest na terenie zabudowanym w odległości większej niż 2 km. Również jako pozostający bez wpływu na ww. ocenę pozostaje fakt, że zjazdy, których położenie względem siebie porównywał organ posadowione są na terenach innych gmin. Rozporządzenie w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie nie uzależnia tych warunków od położenia drogi w granicach geodezyjnych określonych jednostek samorządowych. Drogę należy traktować, jako obiekt liniowy, niezależnie od tego przez jakie nieruchomości (w sferze prawa własności) przebiega. Powyższe czyni nieuzasadnionym zarzut niedokonania przez Sąd wojewódzki wyjaśnień w tym zakresie. A zatem prawidłowo Sąd pierwszej instancji uznał, że organ administracji zobligowany był wziąć pod uwagę odległość planowanego zjazdu od zjazdu na teren istniejącej stacji paliw, która wynosi 1.480 km, co stanowiło wystarczającą przyczynę odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Konkludując zarzut naruszenia § 123 § 2 ust. 2 ww. rozporządzenia należało uznać za nietrafny. Jako nieuzasadnione należało także ocenić zarzuty przepisów postępowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie podziela także całkowicie pogląd, iż dokonując uzgodnienia, w kwestii możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego zmianą wynikającą z planowanej inwestycji organ - zarządca drogi winien kierować się przede wszystkim względami bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Przesłanka ta stanowi podstawowe kryterium oceny możliwości włączenia ruchu samochodowego z mającej powstać inwestycji do ruchu drogowego i niedopuszczalnym jest jej przedkładanie nad interes jednostki (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 maja 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 395/07 https://cbois.nsa.gov.pl). Względy bezpieczeństwa ruchu drogowego przemawiają za tym, aby organ mógł wpływać na uprawnienia właściciela działki w swobodnym korzystaniu z jego własności. Prawo własności nie jest bowiem prawem absolutnym. Może ono doznawać szeregu ograniczeń, jeżeli wynikają one z przepisów prawa. Do takich norm prawnych należą między innymi przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz akty wykonawcze do tej ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł natomiast ocenić trafności zarzutu zawartego w punkcie III skargi kasacyjnej albowiem skarżąca kasacyjnie nie skonkretyzowała go w należyty sposób (nie wskazała przepisu, który jej zdaniem został naruszony). Jedynie na marginesie natomiast należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się dowolności i przekroczenia granic uznania administracyjnego w decyzji kontrolowanej przez Sąd pierwszej instancji. Z tych wszystkich względów – w oparciu o art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.