II OSK 24/14

Dnia 21 sierpnia 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia del. NSA Janusz Furmanek /spr./ Protokolant starszy asystent sędziego Elżbieta Granatowska po rozpoznaniu w dniu 21 sierpnia 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej C. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 16 lipca 2013 r. sygn. akt II SA/Ol 398/13 w sprawie ze skargi C. G. na postanowienie Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie zarzutów do postępowania egzekucyjnego oddala skargę kasacyjną II OSK 24/14 Wyrokiem z dnia 16 lipca 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę C. G. na postanowienie Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] marca 2013 r. (znak [...]) w przedmiocie zarzutów do postępowania egzekucyjnego. W uzasadnieniu wyroku, Sąd I instancji przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne: Decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w E. nakazał C. G. i S. S. wyłączenie z użytkowania grożącej zawaleniem wieżyczki o konstrukcji drewnianej, wypełnionej ścianką murowaną, umieszczenie na budynku zawiadomienia o zagrożeniu bezpieczeństwa dla ludzi i mienia i zakazie jego użytkowania, zabezpieczenie obiektu przed dostępem osób postronnych oraz rozebranie elementów konstrukcji wieżyczki i odtworzenie części konstrukcji więźby dachowej w miejscu rozbiórki obiektu budowlanego położonego w miejscowości Ś., działka nr [...], w terminie do dnia 31 lipca 2007 r. Ponieważ zobowiązani nie wywiązali się z nałożonego obowiązku, postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 r., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Olsztynie, uchylając postanowienie organu I instancji, nałożył na C. G. i S. S. solidarnie grzywnę w celu przymuszenia w kwocie 3.742,62 zł. W dniu [...] kwietnia 2013 r. wierzyciel – Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w E. – wystawił tytuł wykonawczy, skierowany do Naczelnika Urzędu Skarbowego w E., w celu wyegzekwowania w drodze egzekucji administracyjnej, obowiązku nałożonego powyższym postanowieniem. C. G. wniosła zarzuty na prowadzone postępowanie egzekucyjne, wskazując na niewymagalność obowiązku oraz błąd co do osoby zobowiązanej, podnosząc, że w dacie wystawienia tytułu wykonawczego, tj. w dniu [...].04.2012 r., nie była właścicielką budynku mieszkalnego, położonego w Ś., a jedynie jego lokatorką. Naczelnik Urzędu Skarbowego w E., pismem z dnia [...] stycznia 2013 r., przekazał pismo zobowiązanej - zgodnie z art. 34 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2012 r. poz. 1015 ze. zm.) [dalej: u.p.e.a.] - Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w E., celem uzyskania stanowiska wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów Postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w E., działając na podstawie art. 34 § 1 i 2 w zw. z art. 18 u.p.e.a., uznał zarzuty zobowiązanej za nieuzasadnione. Organ wskazał, że w dacie wszczęcia postępowania egzekucyjnego C. G. bezspornie była współwłaścicielką - w udziale [...] części - działki nr [...], zabudowanej budynkiem mieszkalnym i wierzyciel prawidłowo ustalił osoby właścicieli. W sprawie nie zachodzą zaś przesłanki z art. 34 § 1a u.p.e.a. W odwołaniu od powyższego postanowienia, skarżąca podniosła, że nie dysponowała prawem własności do lokalu. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. Organ odwoławczy podniósł, że w art. 33 u.p.e.a. ustawodawca zawarł zamknięty katalog przyczyn, które mogą być podstawą zarzutów na prowadzone postępowanie egzekucyjne, a w przedmiotowym postępowaniu nie wystąpiła żadna z przesłanek, wskazanych w tym przepisie. Ponadto wskazano, że zgodnie z art. 27 § 1 u.p.e.a., organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku, objętego tytułem wykonawczym. Tytuł wykonawczy został zaś prawidłowo nałożony na osobę, wskazaną w decyzji ostatecznej. Organ podniósł, że na dzień wydawania postanowienia, odwołująca się jest współwłaścicielką budynku i ma prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co oznacza, że obowiązek może zostać przez nią wykonany. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie C. G. podniosła, że w czasie postępowania administracyjnego w sprawie złego stanu technicznego wieżyczki nie była właścicielką lokalu, położonego w Ś. [...], a jedynie jego lokatorką. Skarżąca zarzuciła naruszenie przez wierzyciela art. 59 § 1 pkt 2 i 4 u.p.e.a., albowiem wystąpił brak wymagalności zapłaty grzywny z powodu błędu co do osoby zobowiązanej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 16 lipca 2013 r. oddalił skargę. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Sąd meriti zacytował na wstępie przepisy mające w sprawie zastosowanie wskazując, że w niniejszej sprawie skarżąca wniosła zarzuty do wystawionego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w E. w dniu [...] kwietnia 2012 r. tytułu wykonawczego, mającego na celu wyegzekwowanie wykonania obowiązku, wynikającego z decyzji tego organu z dnia [...] czerwca 2007 r., wskazując na błąd co do osoby zobowiązanego. Jak wyjaśnił Sąd I instancji, wystawiony przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w E. tytuł wykonawczy z dnia [...] kwietnia 2012 r. dotyczy grzywny w celu przymuszenia wykonania obowiązku, wynikającego z decyzji tego organu z dnia [...] czerwca 2007 r. Decyzją tą Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w E. nakazał C. G. i S. S. wyłączenie z użytkowania grożącej zawaleniem wieżyczki o konstrukcji drewnianej, wypełnionej ścianką murowaną, umieszczenie na budynku zawiadomienia o zagrożeniu bezpieczeństwa dla ludzi i mienia i zakazie jego użytkowania, zabezpieczenie obiektu przed dostępem osób postronnych oraz rozebranie elementów konstrukcji wieżyczki i odtworzenie części konstrukcji więźby dachowej w miejscu rozbiórki obiektu budowlanego położonego w miejscowości Ś., działka nr [...], w terminie do dnia 31 lipca 2007 r. Zdaniem Sądu meriti, nie ulega wątpliwości, że decyzja ta została skierowana do C. G. i S. S. Jak dalej wskazał WSA w Olsztynie, w niniejszej sprawie jest niewątpliwe, że istnieje w obrocie prawnym decyzja ostateczna, z której można wywieść ciążący na skarżącej obowiązek. Wymagalność obowiązku rozbiórki potwierdza decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w E. z dnia [...] czerwca 2007 r., a obowiązek nałożony tą decyzją nie został wykonany dobrowolnie przez zobowiązanych. Tytuł wykonawczy został wystawiony na osoby, na które nałożono obowiązek decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w E. z dnia [...] czerwca 2007 r. To zaś oznacza, iż nie ma podstaw do twierdzenia, że w postępowaniu egzekucyjnym wystąpił błąd co do osoby zobowiązanego. Sytuacja może ulec zmianie, jeśli w wyniku działań prawnych zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego decyzja stanowiąca podstawę wystawienia tytułu wykonawczego, a więc w niniejszej sprawie - decyzja nakazująca rozbiórkę elementów konstrukcji wieżyczki z dnia [...] czerwca 2007 r. W skardze kasacyjnej, pełnomocnik C. G. zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu: 1/ naruszenie przepisów postępowania, których to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 tej ustawy poprzez niewzięcie pod uwagę przez WSA w Olsztynie wszystkich naruszeń przepisów postępowania w postępowaniu administracyjnym, w tym niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego przez organ oraz polegające na nieprzeprowadzeniu dowodów uzupełniających przez Sąd I instancji, co skutkowało nieprawidłowym ustaleniem stanu faktycznego z pominięciem mających istotny wpływ na wynik sprawy okoliczności, a mianowicie faktu, iż u podstawy prowadzonego przeciwko skarżącej postępowania egzekucyjnego leży decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w E. z dnia [...] czerwca 2007 r. nakładająca obowiązek rozbiórki błędnie adresowana do skarżącej z uwagi na fakt, iż w dacie wydawania niniejszej decyzji skarżąca nie była właścicielka nieruchomości, której dotyczyła przedmiotowa decyzja. Powyższe skutkowało nieprawidłowym ustaleniem stanu faktycznego; 2/ naruszenie przepisów art. 141 § 4 ustawy p.p.s.a., poprzez niepełne przedstawienie stanu faktycznego i prawnego w uzasadnieniu wyroku, przedstawienie oceny prawnej niespójnej i lakonicznej, brak oceny zebranego materiału dowodowego; 3/ naruszenie przepisów art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 ustawy p.p.s.a przez jego niezastosowanie pomimo, iż postępowanie o wszczęciu egzekucji administracyjnej zostało wydane bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa, a w konsekwencji nie stwierdzenie, iż u podstaw wydania postanowienia o wszczęciu postępowania egzekucyjnego leżała decyzja z dnia [...] czerwca 2007 r. nakazująca skarżącej dokonanie robót rozbiórkowych budynku, której skarżąca nie była właścicielem w chwili wydawania decyzji organu I instancji z dnia [...] czerwca 2007 r.; 4/ naruszenie przepisów art. 33 pkt 4 w zw. z art. 59 § 1 pkt 4 u.p.e.a., polegające na ich niezastosowaniu podczas gdy z okoliczności sprawy wynika, iż decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w E. z dnia [...] czerwca 2007 r. została wydana w czasie, gdy skarżąca nie była współwłaścicielem przedmiotowej nieruchomości i to nie na niej spoczywał obowiązek wykonania decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w E.; Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, pełnomocnik skarżącej kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do regulacji art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) [dalej: ustawa p.p.s.a.], Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, będąc związany jej zarzutami, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Przesłanek nieważności (art. 183 § 2 ustawy p.p.s.a.) nie stwierdzono w niniejszym postępowaniu. Przedmiotem oceny Sądu I instancji było postanowienie Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2013 r. utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w E. z dnia [...] lutego 2013 r. uznające zarzuty C. G. (zobowiązanej w postępowaniu egzekucyjnym) za nieuzasadnione. W pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny odniesie się do zarzutu naruszenia art. 33 pkt 4 w zw. z art. 59 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tj. Dz.U. z 2012 r., poz. 1015) [dalej: u.p.e.a.], z uwagi na fakt, iż rozstrzygnięcie tego zarzutu mieć będzie decydujący wpływ na ocenę zasadności dalszych zarzutów skargi kasacyjnej odnoszących się do przepisów prawa procesowego. Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art.33 pkt 4 u.p.e.a. opiera się na twierdzeniu strony skarżącej, że organ błędnie uznał ją za osobę zobowiązaną, gdyż nie jest ona adresatem decyzji stanowiącej podstawę wystawionego tytułu wykonawczego. Odnosząc się do tak sprecyzowanego zarzutu w pierwszej kolejności należy przypomnieć, że zgodnie z legalną definicją zawartą w art. 1a pkt 20 u.p.e.a., zobowiązanym jest osoba prawna albo jednostka organizacyjna nieposiadającą osobowości prawnej albo osoba fizyczna, która nie wykonała w terminie obowiązku o charakterze pieniężnym lub obowiązku o charakterze niepieniężnym, a w postępowaniu zabezpieczającym - również osoba lub jednostka, której zobowiązanie nie jest wymagalne albo jej obowiązek nie został ustalony lub określony, ale zachodzi obawa, że brak zabezpieczenia mógłby utrudnić lub udaremnić skuteczne przeprowadzenie egzekucji, a odrębne przepisy na to zezwalają. Z definicji tej wynika, że zobowiązanym jest podmiot, na którego został nałożony obowiązek określonego zachowania się (działania lub zaniechania) o charakterze pieniężnym lub niepieniężnym. W doktrynie podkreśla się, że o możności bycia zobowiązanym rozstrzygają przepisy materialnego prawa administracyjnego (por. P. Przybysz, Postępowanie egzekucyjne w administracji, Warszawa 2011, s.37). Błąd co do osoby zobowiązanego zachodzić może jedynie wówczas, gdy w tytule wykonawczym została wskazana osoba, na której nie ciążył obowiązek. Zasadą jest bowiem zgodność tytułu wykonawczego z decyzją stanowiącą podstawę jego wystawienia. Skoro podstawą wystawienia tytułu wykonawczego była decyzja określająca zobowiązanie, to w tytule wykonawczym musi być wskazany jako zobowiązana osoba na którą decyzją tą nałożono obowiązek. W realiach niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości, że istnieje w obrocie prawnym decyzja ostateczna, z której można wywieść ciążący na skarżącej kasacyjnie C. G. obowiązek. Wymagalność obowiązku rozbiórki potwierdza jednoznacznie decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w E. z dnia [...] czerwca 2007 r., a obowiązek nałożony tą decyzją nie został wykonany dobrowolnie. To zaś oznacza, iż nie ma podstaw do twierdzenia, że w postępowaniu egzekucyjnym wystąpił błąd co do osoby zobowiązanego. Jak trafnie zauważył WSA w Olsztynie, sytuacja ta może ulec zmianie, jeśli w wyniku działań prawnych zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego decyzja stanowiąca podstawę wystawienia tytułu wykonawczego, a więc w niniejszej sprawie - decyzja nakazująca rozbiórkę elementów konstrukcji wieżyczki z dnia [...] czerwca 2007 r. Orzecznictwo sądów administracyjnych jednoznacznie wskazuje, iż zarzut w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego podnoszący błąd co do osoby zobowiązanego nie może w praktyce zmierzać do ustalenia osoby zobowiązanego, z czym mamy do czynienia w niniejszym postępowaniu, a co wskazuje skarga kasacyjna. Zarzut błędu co do osoby zobowiązanego powinien dotyczyć jedynie kontroli formalnej tożsamości osoby, co do której prowadzi się egzekucję. Do prowadzenia szerszych ustaleń, czy wręcz weryfikacji osoby zobowiązanego w kierunku ustalenia zasadności obciążenia jego egzekwowanym obowiązkiem organ egzekucyjny nie ma prawa (T. Lewandowski, P. Ostojski, Błąd co do osoby zobowiązanego jako podstawa zarzutu w postępowaniu egzekucyjnym w administracji, Przegląd Prawa Publicznego 2011, z. 9, s. 79-85). Innymi słowy, zarzut co do osoby zobowiązanego nie może zmierzać do merytorycznego ustalenia osoby zobowiązanego. W przeciwnym wypadku sprowadzałby się do badania zasadności prowadzonego postępowania egzekucyjnego, co zostało zabronione przez ustawodawcę w art. 29 § 1. Zarzut zatem naruszenia art. 33 pkt 4 w zw. z art. 59 § 1 pkt 4 u.p.e.a. uznać należało za całkowicie bezzasadny. W konsekwencji powyższego jako nieuzasadnione Naczelny Sąd Administracyjny uznał także postawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów proceduralnych, co wynikało w głównej mierze z faktu ich powiązania właśnie z kwestią ustalenia, czy to na skarżącej ciąży obowiązek w ramach prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Jedynie marginalnie wskazać należy, iż zarzutu naruszenia art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. może być usprawiedliwiony tylko wówczas, gdyby w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, iż Sąd powinien je dostrzec i uwzględnić, bez względu na treść zarzutów sformułowanych w skardze wniesionej do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Tymczasem zarzut naruszenia omawianego przepisu ustawy p.p.s.a. i jego uzasadnienie takich wymogów nie spełniają. Argumentacja strony wnoszącej skargę kasacyjną w tym zakresie w istocie stanowi w zasadzie zakwestionowanie ustalenia, iż skarżąca byłą właścicielką nieruchomości, której dotyczyła decyzja nakładająca obowiązek rozbiórki. W tym względzie przypomnieć jedynie należy, iż przesądzone zostało co do zasady, że tytuł wykonawczy został wystawiony prawidłowo na osoby, na które uprzednio nałożono obowiązek rozbiórki. Sytuacja ta może natomiast ulec zmianie jedynie w przypadku wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o nakazie rozbiórki z dnia [...] czerwca 2007 r. Podobnie rzecz ma się z zarzutem naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 ustawy p.p.s.a. przez jego niezastosowanie pomimo, iż postępowanie o wszczęciu egzekucji administracyjnej zostało wydane bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa, a w konsekwencji niestwierdzenie, iż u podstaw wydania postanowienia o wszczęciu postępowania egzekucyjnego leżała decyzja z dnia [...] czerwca 2007 r. nakazująca skarżącej dokonanie robót rozbiórkowych budynku, której skarżąca nie była właścicielem w chwili wydawania decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w E. z dnia [...] czerwca 2007 r. zarzut ten w praktyce bowiem koncentruje się wokół zagadnienia zasadności uznania skarżącej jako właścicielki nieruchomości, której dotyczył nakaz rozbiórki. Pozbawiony racji jest także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W tym zakresie wskazać jedynie należy, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. jedynie wówczas, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie prawa oraz gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy Sąd I instancji nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania czyli uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna tego wyroku (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, opubl. ONSAiWSA z 2010 r. z. 3, poz. 39, wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2013 r., sygn., akt I GSK 78/12, opubl. Lex nr 1336227). Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie jest natomiast usprawiedliwioną podstawą dla czynienia skarżonemu wyrokowi zarzutu dokonania błędnych ustaleń faktycznych, czy też błędnego rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok NSA z dnia 23 lipca 2013 r., sygn. akt II GSK 412/12, Lex nr 1374870). Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wszystkie wymogi określone w art. 141 § 4 P.p.s.a. Sąd pierwszej instancji w sposób jasny i zwięzły przedstawił stan faktyczny ustalony i przyjęty za podstawę rozstrzygnięcia, przedstawił stanowisko skarżącej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Dokonał oceny legalności zaskarżonego postanowienia organu II instancji w kontekście zarzutów podniesionych przez skarżącą wobec nałożonego na nią obowiązku z powołaniem się na obowiązujący stan prawny. W konsekwencji wyjaśnił zarówno podstawy faktyczne, jak i prawne, które legły u podstaw oddalenia skargi. To, że skarżąca nie zgadza się z tą oceną nie oznacza, że został naruszony przepis art. 141 § 4 ustawy p.p.s.a. Z tych wszystkich względów, mając na uwadze wskazane powyżej argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną - na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – oddalił.