II GSK 412/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal Sędziowie NSA Anna Robotowska Stanisław Gronowski (spr.) Protokolant Magdalena Sagan po rozpoznaniu w dniu 23 lipca 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "R.-B." Spółki z o.o. w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 7 października 2011 r. sygn. akt VI SA/Wa 1627/11 w sprawie ze skargi "R.-B." Spółki z o.o. w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 7 października 2011 r., sygn. akt VI SA/Wa 1627/11, wydanym w sprawie ze skargi R.-B. Sp. z o.o. w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, oddalono skargę. Wyrok zapadł na tle następującego stanu faktycznego sprawy: W wyniku przeprowadzonej w dniu 15 października 2010 r. kontroli pasa drogowego ul. M. przy wjeździe do Szpitala B. pracownicy Zarządu Dróg Miejskich w W. stwierdzili zajęcie tego pasa przez prowadzenie robót związanych z odtworzeniem konstrukcji nawierzchni jezdni po przebudowie wodociągu. Na zajęcie pasa drogowego nie było wydane zezwolenie. Na okoliczność zajęcia pasa drogowego sporządzono protokół z dnia 15 października 2010 r., w świetle którego zajęcia pasa drogowego dokonała R.-B. Sp. z o.o. w B., zwana dalej "skarżącą". W imieniu skarżącej protokół podpisał kierownik budowy L. B., posługujący się pieczątką skarżącej. Pismem z dnia 18 października 2010 r., podpisanym przez L. B., skarżąca zawiadomiła Zarząd Dróg Miejskich o zakończeniu robót i przywrócenia pasa drogowego do stanu użyteczności. Decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...], wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy, nałożono na skarżącą karę pieniężną w kwocie 13.843,30 zł za zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego. Jako podstawę materialnoprawną decyzji wskazano art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.). W świetle tego przepisu, za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6. W odwołaniu od tej decyzji skarżąca zarzuciła, jednakże nie przedkładając dowodów, iż decyzja została wydana z naruszeniem art. 28 k.p.a., gdyż uczestnikiem postępowania powinno być Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji w W. W myśl art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] utrzymano w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Za niezrozumiały i za nie udowodniony organ odwoławczy uznał zarzut skarżącej, iż stroną postępowania powinno być Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji. Jak wskazał organ na wspomnianą okoliczność skarżąca nie tylko nie przedstawiła żadnego dowodu, ani nawet nie uzasadniła w odwołaniu tego zarzutu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. od powyższej decyzji skarżąca podtrzymała zarzuty podniesione w odwołaniu, w tym zarzut naruszenia art. 28 k.p.a., a to z uwagi, iż stroną postępowania powinno być Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji. Do pisma procesowego skarżącej, nadanego w dniu 2 października 2011 r., skarżąca przedłożyła odpis pełnomocnictwa Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji z dnia 22 października 2008 r. udzielonego L. B. - reprezentującego W. W. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą "Zakład Instalacji Wodno-kanalizacyjnych i C.O. w B." – do wykonywania w imieniu i na rzecz Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji czynności, polegających na reprezentowaniu przed organami administracyjnymi, w tym Zarządem Dróg Miejskich w zakresie realizacji inwestycji w ramach kontraktu nr [...] z dnia 23 września 2008 r. – Wymiana i renowacja magistrali i sieci rozdzielczej – zadanie 08.2 (wybrane odcinki) oraz 09.1 (wybrane odcinki) realizowanej w ramach projektu Funduszu Spójności nr [...] pn. "Zaopatrzenie w wodę i oczyszczenie ścieków w W." w sprawach związanych z zajęciem pasa drogowego. Jak wyjaśnił na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w W. pełnomocnik procesowy skarżącej, skarżąca jest następcą prawnym wspomnianego Zakładu Instalacji Wodno-kanalizacyjnych i C.O. w B. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., o czym była mowa na wstępie, oddalił skargę. W ocenie Sądu pierwszej instancji materiał dowodowy zgromadzony w toku postępowania dawał uzasadnione podstawy do uznania, że skarżąca R.- B. sp. z o.o. w B. dokonała w dniu 15 października 2010 r. zajęcia pasa drogowego, w tym wypadku samej jezdni, stanowiącej drogę wojewódzką w rejonie ul. M. w W. o pow. 208,02 m2, bez zezwolenia zarządcy drogi w celu prowadzenia robót polegających na odtworzeniu konstrukcji nawierzchni jezdni po przebudowie wodociągu. W szczególności organy zasadnie przyjęły, że zgromadzone dowody w postaci 9 fotografii oraz protokół z dnia 15 października 2010 r. sporządzony w obecności kierownika budowy L. B., który według ustaleń organu był przedstawicielem strony skarżącej, są wystarczające na okoliczność zajęcia pasa drogowego. W świetle protokołu oględzin kierownik budowy L. B. używał pieczątki firmowej spółki R.-B., zaś w korespondencji z Zakładem Dróg Miejskich udzielił odpowiedzi w imieniu spółki na jej papierze firmowym. Za wiarygodne Sąd pierwszej instancji uznał pomiary dotyczące zajęcia pasa drogowego. Zostały one dokonane przez upoważnionego pracownika zarządcy drogi i nie zostały zakwestionowane przez przedstawiciela skarżącej - kierownika budowy. Ponadto, jak podniósł Sąd pierwszej instancji, w postępowaniu odwoławczym skarżąca była reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika i nie przedstawiła żadnych dowodów na poparcie swoich twierdzeń, iż stroną postępowania powinno być Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji w W. Dopiero w skardze do Sądu strona poniosła zarzut "zaniechania sprawdzenia przez organ, kto w rzeczywistości dokonał zajęcia pasa drogowego, także kogo przedstawicielem był reprezentujący rzekomo skarżącą spółkę L. B., który posiadał umocowanie do działania wydane przez MPWiK w W. S.A. w ramach kontraktu nr [...] z dnia 2 września 2008 r." W ocenie Sądu pierwszej instancji przeprowadzenie w postępowaniu sądowoadministracyjnym dowodów przedstawionych przez stronę skarżącą dopiero przy składaniu skargi nie mieści się w wyjątkowej regulacji zawartej w art. 106 § 5 p.p.s.a. Uwzględnienie przez Sąd pierwszej instancji wniosków dowodowych zgłoszonych w skardze oznaczałoby niedopuszczalne przesunięcie z postępowania administracyjnego na etap postępowania sądowego przeprowadzania dowodów, zgłoszenie których w stosownym czasie należało do inicjatywy strony postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 16 czerwca 2010 r., sygn. akt II GSK 649/09). Zakaz dokonywania samodzielnych ustaleń faktycznych oznacza, że sąd nie może zastępować organu administracyjnego w zakresie postępowania wyjaśniającego. W tej sytuacji podnoszony w skardze zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. obejmujący stwierdzenie, że w sprawie stroną powinno być Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji w ramach kontraktu [...] z dnia 23 września 2008 r., nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Od powyższego wyroku skarżąca wywiodła skargę kasacyjną, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach wskazanych w przepisach art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Skarga kasacyjna zarzuca naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), tj.: 1. art. 106 § 5 w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 227-252 k.p.c. przez przyjęcie, iż przeprowadzenie w postępowaniu sądowoadministracyjnym dowodów przez stronę skarżącą dopiero przy składaniu skargi nie mieści się w wyjątkowej regulacji zawartej w art. 106 § 5 p.p.s.a., 2. art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez oparcie wyroku wyłącznie na części materiału zgromadzonego w aktach sprawy, przy jednoczesnym pominięciu dokumentu załączonego do pisma skarżącej z dnia 25 września 2011 r. oraz dokumentu przedłożonego na rozprawie w dniu 7 października 2011 r., 3. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z 28 k.p.a. przez brak stwierdzenia nieważności postępowania ze względu na uczestniczenie w przedmiotowym postępowaniu podmiotu niebędącego stroną, 4. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz całkowity brak ustosunkowania się do zarzutów i twierdzeń skarżącego przedstawionych zarówno w skardze, jak i w piśmie procesowym skarżącego z dnia 25 września 2011 r., 5. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez błędne uznanie, iż zaskarżona decyzja odpowiada wymaganiom art. 7, art. 75 i art. 77 k.p.a. Skarga kasacyjna zarzuca również naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), tj. art. 40 ust. 12 pkt 1 i ust. 13 ustawy o drogach publicznych poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisów do stanu faktycznego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie niniejszych rozważań podkreślić należy, że zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd pierwszej instancji. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Nie podlega uwzględnieniu zarzut skargi kasacyjnej w przedmiocie naruszenia przepisu przez Sąd pierwszej instancji art. 106 § 3 p.p.s.a. Przepis ten wyznacza ścisłe granice wykorzystania w postępowaniu sądowoadministracyjnym nowych dowodów. W świetle tego przepisu, w myśl utrwalonego orzecznictwa, dopuszczenie dowodu z dokumentu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu (wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2005 r., OSK 1595/04, LEX nr 489587). Przepis ten art. 106 § 3 nie daje również podstaw, by żądać przeprowadzenia przed sądem administracyjnym postępowania dowodowego wskazującego na istnienie nowych okoliczności faktycznych, których strona nie podniosła w toku postępowania przed organem administracji (wyrok NSA z dnia 6 października 2009 r., II FSK 615/08, LEX nr 533874). Ponadto wspomniany przepis nie jest również instrumentem służącym do zwalczenia ustaleń faktycznych, z którymi strona skarżąca się nie zgadza (por. wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2010 r., II FSK 1306/08, LEX 558886). Nie jest także oparty na usprawiedliwionej podstawie, jako oczywiście niezgodny z rzeczywistym stanem sprawy, zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 133 § 1 p.p.s.a., w świetle którego Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Wbrew temu, co zarzuca skarżąca, a na co wskazuje uzasadnienie zaskarżonego wyroku, Sąd pierwszej instancji rozpoznał sprawę na podstawie akt postępowania administracyjnego, a także skargi, w tym również przedmiotem swoich rozważań objął przedłożone przez skarżącą wspomniane już pełnomocnictwo udzielone L. B. przez Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji w W. Nieuwzględnienie przez Sąd pierwszej instancji wyjaśnień i dowodów, na które powoływała się skarżąca, nie uzasadnia podniesionego w skardze zarzutu naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a., gdyż jak już wskazano, przedmiotem oceny Sądu pierwszej instancji był cały zebrany w sprawie materiał dowodowy, w tym także dowody i wyjaśnienia zgłoszone przez skarżącą. Nietrafnie również skarga kasacyjna zarzuca naruszenie przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z 28 k.p.a. przez brak stwierdzenia nieważności postępowania ze względu na uczestniczenie w przedmiotowym postępowaniu podmiotu niebędącego stroną. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W świetle art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. skierowanie decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności takiej decyzji. Jednakże, co wymaga podkreślenia, na etapie postępowania administracyjnego skarżąca na powyższą okoliczność nie przedstawiła żadnego dowodu. Zatem, za niewadliwe należałoby uznać stanowisko organu odwoławczego, który, o czym była już mowa, za niezrozumiały i za nie udowodniony uznał zarzut skarżącej, iż stroną postępowania powinno być Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji, gdyż na tę okoliczność skarżąca nie tylko nie przedstawiła żadnego dowodu, ale nawet tego zarzutu nie uzasadniła w odwołaniu. Co najwyżej zaofiarowane w postępowaniu przed Sądem pierwszej wspomniane pełnomocnictwo Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji dla L. B. mogło by być, w świetle przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a., rozważone przez Sąd pierwszej instancji w kontekście okoliczności mogącej stanowić podstawę dla ewentualnego wznowienia postępowania administracyjnego. W myśl tego przepisu, Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny, który rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), nie mógł objąć przedmiotem rozpoznania kwestii, czy omawiane pełnomocnictwo mogłoby stanowić podstawę dla wznowienia postępowania, a tym samym uwzględnienia skargi w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a., skoro skarga kasacyjna nie zarzuciła naruszenie tego przepisu przez Sąd pierwszej instancji. Także za nietrafny należy uznać podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz całkowity brak ustosunkowania się do zarzutów i twierdzeń skarżącego przedstawionych zarówno w skardze, jak i w piśmie procesowym skarżącego z dnia 25 września 2011 r. Wbrew temu, co zarzuca skarga kasacyjna, a co wynika z obszernego uzasadnienia zaskarżonego wyroku, Sąd pierwszej instancji na potrzeby kontroli zaskarżonej decyzji wskazał i wyjaśnił podstawę prawą rozstrzygnięcia oraz ustosunkował się do zarzutów i twierdzeń skarżącej przedstawionej zarówno w skardze, jak i w piśmie procesowym z dnia 25 września 2011 r. Nieuwzględnienie przez Sąd pierwszej instancji stanowiska skarżącej nie jest samo przez się naruszeniem przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. Ponadto można wskazać, iż w świetle stanowiska wyrażonego w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r. II FPS 8/09 (ONSAiWSA 2010/3/39, ZNSA 2010/2/122), które podziela skład orzekający w niniejszej sprawie, powołany wyżej przepis może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Taka sytuacja nie ma jednakże miejsca w okolicznościach sprawy. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy wymagane od wyroku. Przedstawia bowiem stan sprawy, zarzuty podniesione w skardze, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Natomiast, czego nie bierze pod uwagę skarga kasacyjna, ta część uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego nie powinna łączyć się z oceną pod względem zgodności z prawem rozstrzygnięcia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 maja 2010 r., sygn. akt II FSK 119/09; LEX nr 590810). Toteż, jak już wskazano, zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie jest usprawiedliwioną podstawą dla czynienia zaskarżonemu wyrokowi zarzutu dokonanie błędnych ustaleń faktycznych, czy też błędnego rozstrzygnięcia sprawy. Również nie jest oparty na usprawiedliwionej podstawie zarzut skargi kasacyjnej, jakoby Sąd pierwszej instancji dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, mającego istotny wpływ na wynik sprawy, polegającego na naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez błędne uznanie, iż zaskarżona decyzja odpowiada wymaganiom art. 7, art. 75 i art. 77 k.p.a. Sąd pierwszej instancji trafnie uznał, iż zebrane przez organ dowody stanowiły podstawę do nałożenia na skarżącą kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego. Skarżąca, mając na etapie postępowania administracyjnego zapewnioną możliwość złożenia wyjaśnień i dowodów w sprawie (art. 10 § 1 k.p.a.), nie przedstawiła w sprawie żadnych dowodów, a w szczególności na okoliczność, iż zajęcia pasa drogowego dopuściło się Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji, a nie skarżąca, na co organ zebrał wystarczające dowody. W tym stanie skarga kasacyjna, jako nie oparta na usprawiedliwionych podstawach, podlega oddaleniu (art. 184 p.p.s.a.).