I OSK 2408/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jan Paweł Tarno, Sędzia NSA Joanna Banasiewicz (spr.), Sędzia del. NSA Jacek Hyla, Protokolant starszy asystent sędziego Dorota Chromicka, po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 lipca 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 632/13 w sprawie ze skargi Uniwersytetu Jagiellońskiego w Krakowie na postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz Uniwersytetu Jagiellońskiego w Krakowie kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 lipca 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 632/13, po rozpoznaniu skargi Uniwersytetu Jagiellońskiego w Krakowie, uchylił postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] oraz postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania. Wyrok został wydany w następującym stanie sprawy: Wojewoda Małopolski, działając na wniosek Uniwersytetu Jagiellońskiego w Krakowie, wszczął postępowanie w trybie art. 256 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz.U. Nr 84, poz. 948 ze zm.) w sprawie stwierdzenia nabycia przez Uniwersytet Jagielloński w Krakowie, z dniem 1 września 2005 r., prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa położonej w jednostce ewidencyjnej K., obręb 12, ozn. w ewidencji gruntów jako działki nr 184/2 o pow. 0,1063 ha, nr 184/3 pow. 0,0030 ha, nr 184/4 o pow. 0,0220 ha i nr 184/5 o pow. 2,7708 ha. Postanowieniem z dnia [...] września 2012 r. nr [...] Wojewoda Małopolski, działając z urzędu, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zawiesił ww. postępowanie dotyczące uwłaszczenia Uniwersytetu Jagiellońskiego w Krakowie działkami nr 184/1, nr 184/2 i nr 184/3 oraz wezwał Prezydenta Miasta Krakowa, reprezentującego Skarb Państwa, do wystąpienia – w terminie 30 dni od doręczenia postanowienia – do właściwego sądu z pozwem o uzgodnienie treści księgi wieczystej nr [...] poprzez wykreślenie prawa użytkowania wieczystego przysługującego Uniwersytetowi Jagiellońskiemu w stosunku do nieruchomości oznaczonej jako działki nr 184/1, nr 184/2 nr 184/3. Na powyższe postanowienie Uniwersytet Jagielloński w Krakowie złożył zażalenie, podnosząc, że w niniejszej sprawie nie występuje zagadnienie wstępne uzasadniające zawieszenie postępowania, bowiem zostało ono rozstrzygnięte prawomocnymi wyrokami Sądu Rejonowego dla Krakowa – K. w Krakowie z dnia 27 stycznia 2011 r. sygn. akt I C 501/08/K oraz Sądu Okręgowego w Krakowie z dnia 1 czerwca 2012 r. sygn. akt II Ca 1433/11. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej utrzymał w mocy postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia [...] września 2012 r. Organ wskazał na treść art. 256 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i podniósł, że podstawową przesłanką do nabycia przez uczelnię publiczną prawa własności gruntu Skarbu Państwa było legitymowanie się przez uczelnię w dniu 1 września 2005 r. prawem użytkowania wieczystego do tego gruntu. Następnie Minister stwierdził, że Sąd Okręgowy w Krakowie w uzasadnieniu prawomocnego wyroku z dnia 1 czerwca 2012 r. sygn. akt II Ca 1433/11 przesądził, iż materiał dowodowy nie pozwala na przyjęcie, że użytkownikiem przedmiotowej nieruchomości w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach była którakolwiek z uczelni – Uniwersytet Rolniczy lub Uniwersytet Jagielloński. Dlatego Sąd ten uznał, że obecnie nie można stwierdzić, czy przedmiotowa nieruchomość znajdowała się w dniu 1 września 2005 r. w użytkowaniu wieczystym Uniwersytetu Jagiellońskiego w Krakowie. Kwestię prawidłowości wpisu w tym względzie do księgi wieczystej może rozstrzygnąć tylko sąd powszechny w postępowaniu o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Minister podzielił stanowisko Wojewody Małopolskiego, że zagadnienie prawidłowości wpisu Uniwersytetu Jagiellońskiego w Krakowie jako użytkownika wieczystego działek nr 184/1 (z której powstały działki nr 184/4 i nr 184/5), nr 184/2 i nr 184/3 stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Na powyższe postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej Uniwersytet Jagielloński w Krakowie wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 oraz art. 100 § 1 w zw. z art. 8 k.p.a. Wskazano, że rozpatrzenie niniejszej sprawy i wydanie decyzji nie zależy od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego w postaci "uzgodnienia treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym", gdyż wpis w księdze wieczystej prawa użytkowania wieczystego na rzecz skarżącego ma charakter ostateczny, korzysta z domniemania prawdziwości i jego kwestionowanie ad infinitum nie może być przeszkodą do wydania deklaratoryjnego rozstrzygnięcia zgodnie z art. 256 ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym, gdyż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, który potwierdza istnienie po stronie skarżącego prawa użytkowania wieczystego, jest wystarczający do wydania decyzji administracyjnej. W odpowiedzi na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wyrokiem z dnia 18 lipca 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 632/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 – dalej: p.p.s.a.) uchylił postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania i poprzedzające je postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia [...] września 2011 r. Sąd wskazał, że do uwzględnienia wniosku zgłoszonego na podstawie art. 256 ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym wystarczające było wykazanie się przez wnioskodawcę prawem użytkowania wieczystego. W przedmiotowej sprawie wnioskodawca dysponował prawomocnym wpisem w księdze wieczystej dotyczącym prawa użytkowania wieczystego, natomiast przed sądem powszechnym nie zawisła żadna sprawa o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Wobec powyższego, w ocenie Sądu, nie ma żadnych podstaw prawnych, które uzasadniałyby zawieszenie postępowania administracyjnego, bowiem w sprawie administracyjnej obowiązkiem organu jest tylko zbadać, czy spełnione zostały przesłanki, od których zależy uwzględnienie wniosku. Istota zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., polega zaś na tym, że dotyczy ono istnienia jednej z przesłanek warunkujących zaistnienie określonego prawa. Natomiast sama możliwość wystąpienia z pozwem o uzgodnienie treści księgi wieczystej nr [...] poprzez wykreślenie prawa użytkowania wieczystego przysługującego Uniwersytetowi Jagiellońskiemu w stosunku do nieruchomości oznaczonej jako działki nr 184/1, nr 184/2 i nr 184/3, nie jest zagadnieniem wstępnym, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i nie uzasadnia zawieszenia postępowania administracyjnego. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 lipca 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 632/13, skargę kasacyjną wniósł Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj.: 1) art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., poprzez niezastosowanie się do oceny prawnej wyrażonej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 marca 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 1835/10, co skutkowało wadliwym przyjęciem, iż w niniejszej sprawie nie zaistniało zagadnienie wstępne obligujące organ do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., a w konsekwencji wadliwe uchylenie postanowień organów obu instancji; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i art. 256 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz.U. z 2012 r. poz. 572 ze zm.), poprzez wadliwe przyjęcie, że konieczność zbadania przysługiwania Uniwersytetowi Jagiellońskiemu prawa użytkowania wieczystego do będącej przedmiotem postępowania nieruchomości, do czego wyłącznie właściwy jest sąd powszechny, nie stanowi zagadnienia wstępnego w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 256 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym; 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i art. 100 § 1 k.p.a. oraz art. 7, 77 i 80 k.p.a., poprzez wadliwe przyjęcie, iż warunkiem wystąpienia zagadnienia wstępnego jest uprzednie zaistnienie przed sądem powszechnym postępowania zmierzającego do rozstrzygnięcia tego zagadnienia. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w niniejszej sprawie zapadł już wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 marca 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 1835/10, w którym Sąd przesądził, że ujawnienie w księdze wieczystej [...] prawidłowych wpisów dotyczących użytkowania wieczystego stanowi zagadnienie wstępne dla organu prowadzącego postępowanie na podstawie art. 256 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym, gdyż warunkuje możliwość określenia stron tego postępowania i jego prawidłowe rozstrzygnięcie. Wobec tego, na podstawie art. 153 p.p.s.a., Sąd I instancji wydając zaskarżony wyrok w niniejszej sprawie był tym rozstrzygnięciem związany. Podano, że zagadnienie wstępne, na które wskazał Sąd w wyroku z dnia 22 marca 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 1835/10, nie zostało dotychczas rozstrzygnięte w sposób umożliwiający dalsze procedowanie w postępowaniu uwłaszczeniowym, co wynika z uzasadnienia Sądu Okręgowego w Krakowie z dnia 1 czerwca 2012 r. sygn. akt II Ca 1433/11. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, nie można podzielić twierdzeń Uniwersytetu Jagiellońskiego w Krakowie, że ewentualne wszczęcie postępowania mającego na celu prawomocne uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym poprzez wykreślenie prawa użytkowania wieczystego Uniwersytetu Jagiellońskiego byłoby niedopuszczalne ze względu na powagę rzeczy osądzonej, skoro ta kwestia nie była przedmiotem prawomocnego rozstrzygnięcia w wyroku z dnia 1 czerwca 2012 r. sygn. akt II Ca 1433/11. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, Uniwersytet Jagielloński w Krakowie wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu stwierdzono, że całkowicie chybiony jest zarzut skargi kasacyjnej, że Sąd nie zastosował się do oceny prawnej wyrażonej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 marca 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 1835/10, gdyż orzeczenie to zapadło na gruncie odmiennego niż obecnie stanu faktycznego. Sąd oddalił wówczas skargę Uniwersytetu Jagiellońskiego na postanowienie o zawieszeniu postępowania uznając, że przeszkodą do jego prowadzenia było toczące się przed sądem powszechnym postępowanie pomiędzy Uniwersytetem Jagiellońskim a Uniwersytetem Rolniczym o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Przyczyna zawieszenia tamtego postępowania definitywnie odpadła, gdyż wyrokiem Sądu Okręgowego w Krakowie z dnia 1 czerwca 2012 r. sygn. akt II Ca 1433/11 Uniwersytet Rolniczy został prawomocnie oddalony ze swoim roszczeniem. Obecnie Wojewoda Małopolski uznał, że nadal zachodzi potrzeba wyjaśnienia tej kwestii w kolejnym postępowaniu sądowym, tym razem z powództwa Skarbu Państwa, który uprzednio występował jako współpozwany z Uniwersytetem Jagiellońskim. Stanowisko to jest błędne, brak jest przesłanek do zawieszenia postępowania dotyczącego stwierdzenia nabycia przez Uniwersytet Jagielloński prawa własności w trybie art. 256 ustawy o szkolnictwie wyższym, wnioskodawca wykazał się bowiem wpisem użytkowania wieczystego w księdze wieczystej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. W rozpoznawanej sprawie nie stwierdzono wystąpienia żadnej z przesłanek nieważności postępowania, jakie zostały wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W takiej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny, w myśl art. 183 § 1 tej ustawy, związany był w postępowaniu kasacyjnym granicami wynikającymi z treści zarzutów, jakie zawarte zostały w skardze kasacyjnej. Zarzuty te nie mogły być uznane za usprawiedliwione. W pierwszej kolejności należy ustosunkować się do zarzutu naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 153 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie się do oceny prawnej wyrażonej w wyroku tego Sądu z dnia 22 marca 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 1835/10. Powołanym wyrokiem została oddalona skarga na postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2010 r. utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia [...] marca 2009 r. którym zawieszono na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. postępowanie w sprawie nabycia przez Uniwersytet Jagielloński w Krakowie z dniem 1 września 2005 r. prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa położonej w Krakowie, objętej księgą wieczystą nr [...], oznaczonej jako działki nr 184/2, 184/3, 184/4 i 184/5 z rzeczywistym stanem prawnym. Sąd podzielił stanowisko organów, że dla organu administracji publicznej oceniającego wniosek złożony przez Uniwersytet Jagielloński na podstawie art. 256 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym istotne znaczenie na prawidłowe ustalenie użytkownika wieczystego, którego prawa wynikają z księgi wieczystej. Skoro przyczyną zawieszenia postępowania było będące wówczas w toku postępowanie o uzgodnienie księgi wieczystej KW nr [...] z rzeczywistym stanem prawnym, to Sąd uznał, że jest to niewątpliwie zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie bezczynność lub przewlekła prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Nie można podzielić stanowiska wyrażonego w skardze kasacyjnej, że zaskarżony wyrok narusza powyższą regulację, z której wynika, że ani sąd administracyjny, ani organ nie mogą w tej samej sprawie w przyszłości formułować ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej przez Sąd wyrażonym. Jednakże należy też mieć na uwadze, że ocena prawna traci moc wiążącą w przypadku, gdy po wydaniu wyroku nastąpi zmiana stanu prawnego i okoliczności faktycznych sprawy bez orzeczenie zawierające ocenę prawną zostanie we właściwym trybie wzruszone. Wyrok z dnia 22 marca 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 1835/10 zapadł w innym, niż oceniane w niniejszym postępowaniu postanowienie, stanie faktycznym. Zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. stanowiło wówczas będące w toku postępowanie sądowe z powództwa Uniwersytetu Rolniczego w Krakowie o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym w odniesieniu do wpisu użytkownika wieczystego działek nr 184/2, 184/3, 184/4 i 184/5. Prawomocnym wyrokiem z dnia 1 czerwca 2012 r. sygn. akt II Ca 1433/11 Sąd Okręgowy w Krakowie oddalił apelację powoda od wyroku Sądu Rejonowego dla Krakowa – K. z dnia 27 stycznia 2011 r. sygn. akt I C 501/08/K, którym oddalono skargę i wyrok ten wiąże, na podstawie art. 365 § 1 k.p.c., zarówno organy administracji publicznej jak i sądy. Zarówno w dacie podjęcia przez Wojewodę Małopolskiego postanowienia z dnia 11 września 2012 r., którym zawieszono postępowanie z wniosku Uniwersytetu Jagiellońskiego w Krakowie, zgłoszonego w trybie art. 256 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym, jak i w dacie podjęcia przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej postanowienia z dnia 28 stycznia 2013 r., którym zaskarżone postanowienie utrzymano w mocy, nie toczyło się postępowanie dotyczące uzgodnienia stanu prawnego przedmiotowej nieruchomości w zakresie dotyczącym wpisu użytkownika wieczystego. Postępowanie takie nie toczyło się także w dacie rozpoznawania sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. W takim stanie faktycznym, odmiennym niż stan faktyczny, w oparciu o który wydany został powołany wyrok z dnia 22 marca 2011 r., nie istniało związanie oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w tym wyroku. Słusznie więc Sąd I instancji uznał, że skoro wnioskodawca dysponuje prawomocnym wpisem w księdze wieczystej dotyczącym prawa użytkowania wieczystego, a przed sądem powszechnym nie zawisła żadna sprawa o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, to nie ma podstaw do zawieszenia postępowania w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 u.p.e. Nie występuje bowiem zagadnienie wstępne, którego rozstrzygnięcie warunkuje rozpoznanie sprawy. Wobec powyższego uchylenie postanowień obu instancji z uwagi na naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., w sposób, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., uznać należało za zgodne z prawem. Skoro nie wystąpiły w sprawie przesłanki do zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., to w konsekwencji tak samo należało ocenić podjęcie przez Wojewodę Małopolskiego działań, o których mowa w art. 100 § 1 k.p.a. Niezależnie od tego zauważyć trzeba, że Minister, przed rozpatrzeniem zażalenia, obowiązany był ustalić, czego w sprawie niniejszej nie uczynił, czy wobec upływu wyznaczonego terminu Prezydent Miasta Krakowa wykonał wezwanie wystosowane na podstawie art. 100 § 1 k.p.a. Wykazanie się przez Uniwersytet Jagielloński w Krakowie prawomocnym wpisem w księdze wieczystej dotyczącym użytkowania wieczystego, który korzysta z domniemania zgodności z prawem w myśl art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece, przy jednoczesnym braku postępowania o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, obligowało organy do rozpatrzenia wniosku zgłoszonego na podstawie art. 256 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto zgodnie z art. 204 pkt 2 powołanej ustawy.