III SA/Kr 1119/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożenna Blitek (spr.) Sędziowie WSA Janusz Kasprzycki SO del. Janusz Bociąga Protokolant Monika Wójcik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lipca 2013 r. sprawy ze skargi P. L. na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia 25 czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia skargę oddala Pismem z dnia 12 grudnia 2011 r. P. L. zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji o wydanie w trybie § 14 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. Nr 239, poz. 2404) zaświadczenia, że pełnił służbę w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. P. L. podał, że ubiega się o ponowne wyliczenie podstawy wymiaru jego emerytury i jej podwyższenie zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67 z późn. zm.). Podał również, że do dnia 31 sierpnia 2008 r., tj. do przejścia na emeryturę pełnił służbę w Sekcji Kryminalnej Komendy Miejskiej Policji w N. S. Powyższe pismo zostało przekazane Komendantowi Miejskiemu Policji w N. S., który w dniu [...] 2012 r. wydał postanowienie Nr [...] o odmowie wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie przez P. L. służby w latach 1987-2008 w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej. Organ I instancji ustalił, że P. L. do służby w MO/Policji został przyjęty z dniem 28 października 1987 r. Następnie pełnił służbę w następujących komórkach/jednostkach organizacyjnych Policji: - od dnia 28.10.1987 r. do dnia 15.07.1990 r. w ZOMO K. oraz DUSW K. – K., - od dnia 31.07.1990 r. do dnia 31.03.1995 r. w Komisariacie Policji w S. S. KRP N. S., - od dnia 01.04.1995 r. do dnia 31.08.1996 r. w Wydziale Operacyjno – Rozpoznawczym KRP N. S., - od dnia 01.09.1996 r. do dnia 30.06.2000 r. w Wydziale Kryminalnym KRP/KMP N. S., - od dnia 01.07.2000 r. do dnia 27.12.2000 r. w Sekcji Kryminalnej KMP N. S., - od dnia 28.12.2000 r. do dnia 31.08.2001 r. w Komisariacie Policji w G. KMP N. S., - od dnia 01.09.2001 r. do dnia 31.08.2008 r. w Sekcji Kryminalnej KMP N. S. Organ I instancji podał, że w ramach prowadzonego postępowania dokonano szczegółowej analizy akt osobowych P. L., które jednak nie zawierają informacji w postaci dokumentów lub jakichkolwiek innych materiałów potwierdzających fakt pełnienia przez niego służby w warunkach szczególnych. Organ I instancji podkreślił, że kwerenda dokumentacji dotyczącej pełnienia przez P. L. służby w pionie kryminalnym została przeprowadzona komisyjnie i zawiera wykaz spraw podlegających sprawdzeniu. Przeanalizowane zostały również notatniki służbowe, zeszyty pracy oraz inna dokumentacja. Organ I instancji stwierdził, że znajdujące się w tej dokumentacji materiały dotyczące wykonywanych przez P. L. czynności w trakcie służby w Policji wskazują, że podejmowane przez wymienionego interwencje i wykonywane inne czynności służbowe nie spełniają kryterium bezpośredniego zagrożenia życia i zdrowia uprawniającego do wydania przedmiotowego zaświadczenia. Organ zaznaczył przy tym, że P. L. nie dołączył do sprawy żadnych dokumentów. Organ I instancji za chybiony uznał zgłaszany przez P. L. w toku postępowania zarzut, że naruszone zostały ogólne zasady postępowania administracyjnego w zakresie rzetelności i komplementarności zebranych materiałów. Organ I instancji stwierdził, iż w trakcie prowadzonego postępowania kierował się zarówno przepisami Działu VII Kodeksu postępowania administracyjnego, jak również art. 7-10 tej ustawy, zapewniając przy tym stronie możliwość czynnego udziału w postępowaniu. Komendant Miejski Policji w N. S. podkreślił, że służba w Policji wiąże się ze stałym niebezpieczeństwem dla danego funkcjonariusza, a niejednokrotnie jest pełniona z narażeniem życia i zdrowia. Jednakże, zdaniem organu, służbę pełnioną w MO/Policji przez P. L., nie można a priori zaliczyć do wykonywanej w warunkach szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu. Organ stwierdził, że muszą zostać spełnione przesłanki odnośnie minimalnej liczby zdarzeń (co najmniej 6 razy w ciągu roku), w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia i zdrowia (§ 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 1995 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej - Dz. U. Nr 21, poz. 1147 oraz § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej - Dz. U. Nr 86, poz. 734). Organ I instancji wskazał, że takie stanowisko zostało wyrażone m.in. w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 8 stycznia 2010 r., sygn. akt II SA/Wa 1101, z dnia 28 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 1493/10 i z dnia 18 października 2010r., sygn. akt II SA/Wa 846/10. W zażaleniu na powyższe postanowienie Komendanta Miejskiego Policji w N. S. P. L. wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. P. L. zarzucił organowi I instancji, że podczas prowadzonego postępowania wyjaśniającego dokonano jedynie wybiórczej i pobieżnej analizy materiałów. Nie uwzględniono bowiem materiałów dokumentujących wykonywanie czynności dochodzeniowo – śledczych i operacyjno – rozpoznawczych, z których jednoznacznie wynika jego udział w czynnościach dających podstawę do podwyższenia wymiaru emerytury, na co wskazał podczas zaznajomienia z dokumentacją zebraną przez organ w trakcie postępowania. Kwestie te w żaden sposób nie zostały zweryfikowane w postępowaniu wyjaśniającym. Zdaniem P. L., przedstawiona opinia jest niepełna, gdyż odzwierciedleniem wykonywanych czynności są dokumenty z czynności operacyjno – rozpoznawczych, czy też materiały rejestrowane w RCS i RSD, a takowe nie zostały poddane kwerendzie. W zażaleniu P. L. wskazał na stanowisko wyrażone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 kwietnia 2010 r., sygn. akt II SA/Op 178/10, w myśl którego analiza treści przepisu § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji (...), w zestawieniu z treścią przepisu art. 15 ust. 6 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...), prowadzi do wniosku o jego niezgodności z regulacją ustawową, jako aktem wyższego rzędu. W ustawie brak jest bowiem upoważnienia do dookreślenia i przez to także do zawężenia w rozporządzeniu kryterium podwyższenia emerytury, określonego w art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy, co uczyniono w § 4 pkt 1 tego rozporządzenia. Stąd unormowanie zawarte w przepisie § 4 pkt 1 rozporządzenia, w zakresie, w jakim wprowadza kryterium bezpośredniości w odniesieniu do zagrożenia życia lub zdrowia podczas wykonywania przez funkcjonariusza wymienionych w tym przepisie obowiązków służbowych, wykracza poza upoważnienie ustawowe zawarte w art. 15 ust. 6 ustawy. W związku z tym żalący się uważa, że uzasadnione jest też stwierdzenie o niezgodności unormowania rozporządzenia w tej części z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Zdaniem P. L., przyjmując konsekwentnie słuszność wyrażonego w wymienionym przez niego wyroku stanowiska, należy uznać, że odmawiając wydania mu zaświadczenia, organ I instancji przede wszystkim oparł się na braku danych potwierdzających istnienie bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia, o którym mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia. Tym samym naruszone zostało prawo materialne w zakresie podstaw rozstrzygnięcia wniosku skarżącego o wydanie zaświadczenia, które bez wątpienia miało wpływ na wynik sprawy. Postanowieniem z dnia 25 czerwca 2012 r. Nr [....], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) Kodeks postępowania administracyjnego (Kpa), Komendant Wojewódzki Policji utrzymał w mocy postanowienie Komendanta Miejskiego Policji w N. S. z dnia [...] 2012 r. Nr [...]. Organ II instancji podał, że postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia reguluje art. 217 Kpa, stanowiący, że organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o wydanie takiego dokumentu jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa, a osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny. Z kolei zapis art. 218 Kpa stanowi, że organ administracji publicznej zobowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów, wynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w ich posiadaniu. Organ administracji publicznej, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Organ II instancji podkreślił, że danymi znajdującymi się w posiadaniu organu administracji są informacje zgromadzone przez ten organ przed wystąpieniem danej osoby o wystawienie zaświadczenia. Zdaniem organu II instancji, żądanie wydania zaświadczenia nie może prowadzić do konieczności zebrania przez organ administracji nowych informacji, jakkolwiek może się wiązać z potrzebą aktualizacji lub przetworzenia posiadanych danych. Organ II instancji wskazał, że zgodnie z dyspozycją art. 219 Kpa, odmowa wydania zaświadczenia o treści żądanej przez stronę może nastąpić m.in. w przypadku, gdy nie można spełnić żądania strony, ze względu na treść posiadanych danych lub braku dokumentów będących w dyspozycji organu. W ocenie organu II instancji, Komendant Miejski Policji w N. S. prawidłowo przeprowadził postępowanie wyjaśniające, zaś kwerenda materiałów archiwalnych nie doprowadziła do ujawnienia dokumentacji potwierdzającej pełnienie przez skarżącego służby w latach 1987-2008 w warunkach uzasadniających podwyższenie podstawy wymiaru emerytury. Organ II instancji stwierdził, że w aktach osobowych funkcjonariusza brak innych dokumentów dotyczących wykonywania zadań służbowych z narażeniem życia i zdrowia, a przechowywane w nich "zakresy obowiązków i uprawnień" zawierają jedynie ogólne zapisy zadań policjanta na zajmowanym stanowisku służbowym. Organ II instancji podkreślił, że Komendant Miejski Policji w N. S. prowadząc postępowanie zwrócił się do podmiotów, które mogły posiadać dokumentację związaną z przedmiotowym zagadnieniem, zaś brak możliwości pozytywnego rozstrzygnięcia żądania strony został stwierdzony ponad wszelką wątpliwość i jednoznacznie. W związku z powyższym organ II instancji uznał, że zarzut dotyczący nierzetelnego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego jest bezzasadny. Organ II instancji podniósł również, że wykonywanie zadań na danym stanowisku służbowym, bez względu na to, czy jest to stanowisko usytuowane w pionie prewencji, czy w pionie kryminalnym i wykonywanie podczas pełnienia służby przypisanych zakresem czynności zadań i obowiązków, nie jest jednoznaczne z pełnieniem służby w warunkach szczególnych. Policjant z racji pełnienia służby w formacji uzbrojonej, jaką jest Policja i złożonego ślubowania strzeże bezpieczeństwa Państwa i jego obywateli nawet z narażeniem życia, a zadania i czynności służbowe na danym stanowisku, określone w indywidualnym zakresie obowiązków, powinien realizować zgodnie z obowiązującymi unormowaniami ustawowymi, przepisami resortowymi, decyzjami i poleceniami uprawnionych przełożonych. Organ II instancji zaznaczył przy tym, że pełnienie służby w warunkach szczególnych różni się od pełnienia służby w warunkach normalnych i wykonywania w tych warunkach przypisanych zakresem czynności, zadań i obowiązków służbowych, w których mogą zdarzyć się nieprzewidziane sytuacje i okoliczności zagrażające jego życiu i zdrowiu. Podkreślił również, że warunków tych nie spełniają wszystkie co do zasady czynności wykonywane przez policjantów w ramach nałożonych obowiązków, czy wynikające z rozkazów o mianowanie na stanowisko służbowe albo z zakresów czynności. Organ II instancji dodał również, że archiwalne akta osobowe zawierają materiały, z których wynika, że skarżący po zwolnieniu z Policji, tj. z dniem 1 września 2008 r. podjął dalszą służbę w charakterze funkcjonariusza Oddziału Straży Granicznej. Organ II instancji wskazał, że z korespondencji z Dowódcą Oddziału Straży Granicznej im. [...] (pismo [...] z dnia [...] 2012 r.) wynika, że skarżący aktualnie pełni służbę w Oddziale Straży Granicznej w N. S., w stopniu porucznika Straży Granicznej. Organ II instancji stwierdził zatem, że skarżący nie ma w chwili obecnej interesu prawnego w żądaniu wydania przez organ zaświadczenia stanowiącego podstawę do podwyższenia podstawy wymiaru emerytury, ponieważ ustalenie tych okoliczności nastąpi dopiero w postępowaniu przed organem emerytalnym, który ustala prawo do emerytury i wysokość tego świadczenia. Odnosząc się do wskazanych przez P. L. wyroków Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w O. oraz w G., kwestionujących zasadność stosowania kryterium "bezpośredniego zagrożenia życia i zdrowia" organ II instancji stwierdził, że powyższe rozstrzygnięcia zostały wydane w indywidualnych sprawach i mają charakter odosobniony. Organ zobowiązany jest natomiast do stosowania procedur prawa materialnego i procesowego. Funkcjonujące w obiegu prawnym rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej stanowi prawo powszechnie obowiązujące, co obliguje organy administracji do bezwzględnego jego stosowania. W powyższej sytuacji Komendant Wojewódzki Policji stwierdził, że brak było podstaw do wydania P. L. zaświadczenia potwierdzającego pełnienie przez niego służby w latach 1987-2008 w warunkach uzasadniających podwyższenie o 0,5% podstawy wymiaru emerytury policyjnej. Pismem z dnia 3 sierpnia 2012 r. P. L. wniósł skargę na powyższe postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia 25 czerwca 2012 r. Nr [...], domagając się jego uchylenia wraz z poprzedzającym je postanowieniem Komendanta Miejskiego Policji w N. S. W ocenie skarżącego, organy administracyjne dokonały błędnych ustaleń faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy polegających na uznaniu braku podstaw do wydania skarżącemu zaświadczenia potwierdzającego okresy służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury oraz na uznaniu braku jego interesu prawnego w uzyskaniu zaświadczenia poprzez uznanie, że ustalenie tych okoliczności nastąpi dopiero w postępowaniu przed organem emerytalnym, który ustala prawo do emerytury i wysokość tego świadczenia. Skarżący zarzucił, że postanowienia obu instancji zostały wydane na podstawie przepisu rozporządzenia niezgodnego z ustawą i z Konstytucją, tj. § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej w zestawieniu z art. 15 ust. 2 i 6 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin oraz art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego i art. 87 Konstytucji RP. Kolejny podniesiony przez skarżącego zarzut dotyczył naruszenia art. 7, art. 107 § 3 Kpa poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i załatwienie sprawy bez uwzględnienia słusznego interesu skarżącego oraz art. 80 Kpa poprzez pobieżną i wybiórczą, a tym samym dowolną ocenę dowodów. W uzasadnieniu skargi skarżący opisał dotychczasowy przebieg postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie i oświadczył, że nie zgadza się z rozstrzygnięciem organów obu instancji. Skarżący podniósł, że w toku prowadzonego postępowania wyjaśniającego nie uwzględniono materiałów dokumentujących wykonywanie czynności dochodzeniowo – śledczych i operacyjno – rozpoznawczych, z których jednoznacznie wynika jego udział w czynnościach dających podstawę do podwyższenia wymiaru emerytury. Skarżący stwierdził, że podczas zaznajomienia z dokumentacją zebraną przez organ w czasie postępowania wyjaśniającego, wskazywał na dokumentację z czynności operacyjnych i dochodzeniowo – śledczych, także tych realizowanych z Wydziałem w N. S. Zarządu w K. CBS KGP, a które pominięto wydając zaskarżone postanowienie oraz postanowienie je poprzedzające. Skarżący podniósł, że w okresie pełnia służby w pionie prewencji brał udział w zabezpieczaniu imprez masowych o charakterze sportowym czy rozrywkowym oraz w działaniach mających na celu przywrócenie ładu i porządku publicznego, a ponadto w ochronie VIP-ów (wizyty prezydentów i premierów w RP). Natomiast w okresie służby w pionie kryminalnym skarżący pracował z Zespołach do Zwalczania Przestępczości przeciwko Mieniu (zespoły tematyczne zwalczania przestępczości: kradzieży i kradzieży z włamaniem do mieszkań, skierowanym przeciwko mieniu, skierowanym przeciwko przestępczości "samochodowej"). Do obowiązków skarżącego należało wówczas faktycznie wykonywanie zadań związanych z zapobieganiem i ściganiem sprawców kradzieży z włamaniem do obiektów handlowych, mieszkań, pojazdów, innych obiektów, kradzieży kieszonkowych, kradzieży mienia, w tym samochodów, wykrywanie sprawców oszustw i wprowadzania w obieg fałszywych środków płatniczych, prowadzenie rozpoznania środowisk przestępczych zajmujących się powyższą kategorią przestępstw. Ponadto skarżący pracował w Zespole do Zwalczania Przestępczości przeciwko Życiu i Zdrowiu, w którym do podstawowych jego zadań należało zwalczanie niebezpiecznych przestępstw w tym zabójstw, rozbojów, bójek, pobić, gwałtów. Skarżący pracował także w ramach Zespołu rozpoznania środowiska pseudokibiców. Skarżący podniósł również, że przez cały okres służby w pionie kryminalnym brał czynny udział w czynnościach operacyjnych oraz dochodzeniowo – śledczych (w tym w zatrzymaniach osób, przeszukaniach w sprawach o zabójstwa, napady na hurtownie, plebanie, osoby fizyczne, wymuszanie tzw. haraczy za skradzione samochody, konwojach, w tym osób zakwalifikowanych jako niebezpieczne, brał udział w działaniach poszukiwawczych osób, wobec których istniały przesłanki do zatrzymania oraz w działaniach związanych z ochroną mienia i osób – Vip-ów), w których z uwagi na kategorię podmiotowo – przedmiotową spraw istniało zagrożenie życia lub zdrowia. Skarżący stwierdził, że powyższe zostało udokumentowane w formach pracy operacyjnej oraz w aktach śledztw i dochodzeń, planach działań KMP N. S., czy materiałach Wydziału w N. S. Zarządu w K. CBS KGP (notatki służbowe i urzędowe, protokoły czynności, inne plany działań), które organy obu instancji pominęły, a które należało poddać analizie. Skarżący powtórzył również zarzut zawarty w zażaleniu, a dotyczący niezgodności § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. z regulacją ustawową i z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Skarżący ponownie powołał się przy tym na wyrok WSA z dnia 8 kwietnia 2010 r., sygn. akt II SA/Op 178/10. Skarżący nie zgodził się również z tezą organu odwoławczego w zakresie stwierdzenia braku interesu prawnego w uzyskaniu zaświadczenia poprzez uznanie, że ustalenie tych okoliczności nastąpi dopiero w postępowaniu przed organem emerytalnym, który ustala prawo do emerytury i wysokość tego świadczenia, albowiem warunkiem zaistnienia interesu prawnego nie jest obowiązywanie lub rozwiązanie stosunku służbowego. W odniesieniu do przesłanek definiujących interes prawny skarżącego w wydaniu żądanego zaświadczenia wskazano, że posiadanie interesu prawnego wynika z konkretnego stanu faktycznego, z którym związana jest określona norma prawa materialnego przyznająca uprawnienie do bycia stroną. Skutkiem posiadania interesu prawnego jest zaś prawo do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Tym samym, zdaniem skarżącego, żądanie wydania stosownego zaświadczenia jest jak najbardziej uprawnione. Skarżący podał, że zgodnie z treścią § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin, dokumentem stanowiącym podstawę do podwyższenia emerytury policyjnej z tytułu pełnienia służby w szczególnych warunkach jest zaświadczenie o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, sporządzone na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach, wystawione przez właściwy organ Policji. Przepis ten konstytuuje zatem wymóg posłużenia się zaświadczeniem w celu udokumentowania okresów służby pełnionych w szczególnych warunkach, co stanowi podstawę do podwyższenia emerytury funkcjonariusza. Zgodnie z § 14 ust. 2 tego rozporządzenia zaświadczenie takie wydawane jest na żądanie funkcjonariusza. Skarżący podniósł, że jakkolwiek zaświadczenie potwierdzające wykonywanie przez funkcjonariusza Policji służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu przewidziane zostało w postępowaniu mającym na celu ustalenie emerytury funkcjonariuszowi Policji, jednak z konstrukcji powołanych wyżej przepisów rozporządzenia nie wynika, że o wydanie takiego zaświadczenia funkcjonariusz może ubiegać się tylko w związku z przejściem na emeryturę lub niedalekim w czasie zakończeniem służby. Zdaniem skarżącego, brak jest zatem jakichkolwiek przeszkód, aby funkcjonariusz jeszcze w czasie pełnienia służby uzyskał takie zaświadczenie, które złożone do akt osobowych może zostać wykorzystane do ustalenia wymiaru przyszłej emerytury policjanta. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Organ wskazał, że zgodnie z art. 217 § 2 Kpa zaświadczenie wydaje się m.in. gdy osoba ubiega się o nie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu faktów lub stanu prawnego. Zdaniem organu, P. L. nie wykazał w przedmiotowym postępowaniu czy posiada interes prawny. W ocenie organu II instancji, nie świadczy o tym fakt, że łączny okres zatrudnienia w Policji i następnie Straży Granicznej wynosi więcej niż 15 lat. Organ podniósł, że funkcjonariusz nabywa wówczas prawo do emerytury, ale pod warunkiem zwolnienia się ze służby (a także niespełnienia przesłanki negatywnej z art. 10 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, tj. popełnienie przestępstwa umyślnego w związku ze służbą, w celu osiągnięcia korzyści majątkowej lub osobistej albo z art. 258 Kodeksu karnego). Natomiast skarżący nie wykazał, że wystąpił do właściwego organu emerytalnego o ustalenie prawa do emerytury. W ocenie Komendanta Wojewódzkiego Policji nie znajduje uzasadnienia również zarzut błędu w ustaleniach faktycznych odnoszący się do braku potwierdzenia udziału w czynnościach operacyjno-rozpoznawczych, czy też dochodzeniowo-śledczych jako zagrażających życiu lub zdrowiu skarżącego. Zdaniem organu II instancji, błędne jest rozumowanie skarżącego, że sam fakt uczestniczenia np. w zabezpieczaniu imprez masowych, czy ochronie VIP-ów oraz wykonywaniu czynności operacyjnych, czy też śledczych świadczy o tym, że istniało zagrożenie jego życia lub zdrowia. Samo bowiem pełnienie służby w Policji pociąga za sobą możliwość zaistnienia zagrożenia – nie jest to jednak równoznaczne, że taki stan istnieje w sposób ciągły. Dlatego też organ II instancji przychylił się do stanowiska zawartego w orzeczeniach sądów administracyjnych, że niebezpieczeństwo ma być konkretne i mieć wymiar zbliżony do pojęcia czynnej napaści na funkcjonariusza. Natomiast warunków tych nie spełniają czynności wykonywane przez policjantów w ramach nałożonych obowiązków służbowych. Specyfika służby w Policji powoduje bowiem, że niektóre czynności mają potencjalnie (ale tylko potencjalnie) niebezpieczny charakter. Zdaniem Komendanta Wojewódzkiego Policji, organy zobowiązane są do stosowania przepisów i nie posiadają żadnych uprawnień do oceny, czy obowiązujący przepis jest niezgodny z aktami wyższego rzędu. Organ II instancji stwierdził również, że przepis § 4 wyżej wymienionego rozporządzenia nie został do tej pory uchylony a pogląd o jego niekonstytucyjności, czy też niezgodności z art. 15 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym nie jest jednoznaczny. Komendant Wojewódzki Policji nie zgodził się także z pozostałymi zarzutami skarżącego a dotyczącymi przede wszystkim dowolnej oceny dowodów. Organ II instancji stwierdził, że postępowanie wyjaśniające prowadzone na podstawie art. 218 § 2 Kpa ma charakter uproszczony i w toku tego postępowania nie można czynić nowych ustaleń faktycznych, a do tego sprowadzałoby się, zdaniem organu, dalsze poszukiwanie dowodów poza materiałami posiadanymi przez Policję. Na rozprawie w dniu 18 lipca 2013 r. skarżący podniósł, że organ pominął zwrócenie się do CBS-u z pytaniem jakie czynności wspólne były wykonywane. Skarżący podał, że jeśli chodzi o zdarzenie mające charakter czynnej napaści na niego to takie zdarzenie miało miejsce w 1988 r. kiedy pełnił służbę zastępczą w ZOMO. Prokuratura w N. H. prowadziła postępowanie w tej sprawie, ale skarżący nie pamięta jak się zakończyło i nie wie też, gdzie znajdują się dokumenty dotyczące tego zdarzenia. Skarżący zarzucił, że organy nie zwróciły się do wszystkich instytucji, a jedynie wybiórczo do niektórych i z tego wynika zarzut braku rzetelności w prowadzonym postępowaniu. Skarżący podkreślił, że jego zdaniem, kryterium bezpośredniości zostało wprowadzone niezgodnie z delegacją ustawową. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję, uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 § 1 pkt 1 ppsa. Jeżeli zaś sąd nie stwierdzi tego rodzaju naruszeń prawa, oddala skargę. Mając na uwadze powyższe zasady, Sąd uznał, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie jest zasadna i podlega oddaleniu. Problematykę wydawania zaświadczeń regulują przepisy działu VII Kodeksu postępowania administracyjnego (kpa). W szczególności art. 217 § 1 i § 2 pkt 2 kpa oraz art. 218 kpa stanowią "Art. 217. § 1. Organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. § 2. Zaświadczenie wydaje się, jeżeli: (...) 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego." "Art. 218. § 1. W przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. § 2. Organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające." Z treści przytoczonego przepisu wynika, że żądanie wydania zaświadczenia nie może prowadzić do konieczności zebrania przez organ administracji nowych informacji. Natomiast rozpatrzenie wniosku o wydanie zaświadczenia może się wiązać z potrzebą aktualizacji lub przetworzenia posiadanych informacji, czyli przeprowadzenia w koniecznym zakresie postępowania wyjaśniającego. Zatem organ rozpatrujący żądanie strony zobowiązany jest uwzględnić posiadane dane z ewidencji, rejestrów, zbiorów dokumentów lub zbiorów danych utrwalonych innymi technikami. Dopiero w sytuacji, gdy dowody posiadane przez organ nie pozwalają na uwzględnienie wniosku, organ ten może wydać postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia. Natomiast za niedopuszczalne uznaje się kreowanie nowych dokumentów na potrzeby wydania danego zaświadczenia. Odnosząc powyższe zasady do zaskarżonego postanowienia, Sąd uznał, że działania organów obu instancji podjęte w celu załatwienia wniosku skarżącego o wydanie zaświadczenia były prawidłowe. Z akt administracyjnych wynika bowiem, że zbadane zostały akta osobowe skarżącego, a także zwrócono się o udzielenie potrzebnych informacji do odpowiednich jednostek organizacyjnych Policji, w których skarżący pełnił służbę. Podkreślić trzeba, że w wyniku podjętych czynności ustalono, że jednostki, w których skarżący pełnił służbę nie posiadają dokumentów potwierdzających, że skarżący pełnił służbę w warunkach, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 86, poz. 734). Również sam skarżący po zapoznaniu się ze zgromadzonym materiałem dowodowym oświadczył, że nie posiada żadnych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w warunkach szczególnie zagrażających zdrowiu i życiu. Nie można zatem postawić organom zarzutu, że nie zostały dokładnie sprawdzone posiadane dokumenty, zwłaszcza że organy podjęły działania zmierzające do uzyskania potrzebnych danych z innych możliwych źródeł. Dlatego w ocenie Sądu wydanie zaskarżonego postanowienia było poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym w koniecznym zakresie. Nie są zatem zasadne zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 7 kpa i art. 80 kpa, gdyż stan faktyczny potrzebny do wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie żądanego zaświadczenia został przez organy prawidłowo ustalony, a następnie przedstawiony w uzasadnieniu. Dlatego też niezasadny jest zarzut naruszenia art. 107 § 3 kpa. Sąd zwraca uwagę, że art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67 z późn. zm.) stanowi: "Art. 15. (...) 2. Emeryturę podwyższa się o: (...) 3) 0,5 % podstawy za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu." W oparciu o art. 15 ust. 6 powyższej ustawy, który to przepis stanowił delegację ustawową dla Rady Ministrów do określenia w drodze rozporządzenia "szczegółowych warunków podwyższania emerytury, o których mowa w ust. 2 i 3" zostało wydane rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 86, poz. 734 z późn. zm.), które w § 4 pkt 1 stanowi: "§ 4. Emeryturę podwyższa się o 0,5 % podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, jeżeli funkcjonariusz w czasie wykonywania obowiązków służbowych: 1) podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku, czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia;" Mając na względzie treść przytoczonych wyżej przepisów Sąd uznał za nieuzasadniony także zarzut naruszenia prawa materialnego, albowiem nawet sam skarżący nie wskazywał, aby w którymkolwiek roku "podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu tego roku, konkretne czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia. Skarżący jedynie na rozprawie podał, że w stosunku do jego osoby miało miejsce jedno zdarzenie mające charakter czynnej napaści w 1988 r., kiedy pełnił służbę zastępczą w ZOMO. Sąd zauważa, że zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin (Dz. U. Nr 239, poz. 2404 z późn. zm.), środkiem dowodowym potwierdzającym okresy służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury jest zaświadczenie o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, sporządzone na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach, wystawione przez właściwe organy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu lub Państwowej Straży Pożarnej. Mając powyższe ustalenia i obowiązujące przepisy prawa Sąd zaznacza, że podziela stanowisko organów, że warunkiem koniecznym uznania, że policjant uczestniczył w działaniach uprawniających do podwyższenia emerytury jest wystąpienie bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia policjanta. Zagrożenie takie musi być realne, rzeczywiste, wprost wynikające, a nie dające się jedynie przewidzieć. Zagrożenie to nie może mieć charakteru abstrakcyjnego, przewidywanego w przyszłości, lecz ma być obiektywne i konkretne. Chodzi przy tym o konkretne sytuacje takiego zagrożenia z określeniem ich daty, miejsca, przebiegu zdarzenia, podczas którego określona osoba swoim zachowaniem stwarzała niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia funkcjonariusza. W orzecznictwie zaistniał pogląd, że niebezpieczeństwo powinno mieć wymiar zbliżony do pojęcia czynnej napaści na funkcjonariusza lub usiłowania takiej czynnej napaści (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 czerwca 2001 r., sygn. akt II SA/Ka 1943/99). Tak więc, zdaniem Sądu, trafnie przyjęły organy, że istnieje różnica między potencjalnym niebezpieczeństwem, jakie niesie ze sobą służba w Policji dla każdego policjanta, a realnym i bezpośrednim niebezpieczeństwem utraty życia lub zdrowia występującym przy podejmowaniu konkretnej czynności, udziale w konkretnym zdarzeniu bądź w oznaczonej akcji - i to w ściśle wymaganym wymiarze czasowym określonym w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów. Jeżeli więc, jak wskazano wyżej, odpowiednie komórki policyjne, w których znajdują się dokumenty dotyczące służby skarżącego, nie posiadają dokumentacji, która potwierdzałaby, że skarżący w trakcie pełnienia służby, co najmniej 6 razy w ciągu roku, podejmował czynności dochodzeniowo - śledcze w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie dla życia lub zdrowia, to zasadnym było wydanie postanowienia o odmowie wydania żądanego zaświadczenia. Sąd zaznacza także, że nie podziela zarzutu skargi, że regulacja zawarta § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów przekracza delegację ustawową i tym samym jest sprzeczna z Konstytucją RP. Zdaniem Sądu upoważnienie ustawowe zawarte w art. 15 ust. 6 ustawy z dnia 18 lutego 1994r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin zostało sformułowane przez ustawodawcę w taki sposób, że w rozporządzeniu dopuszczalne było sprecyzowanie szczegółowych warunków podwyższania emerytury z uwzględnieniem specyfiki służby poszczególnych rodzajów funkcjonariuszy. Przyjęcie stanowiska, że takie doprecyzowanie w rozporządzeniu nie było dopuszczalne, prowadziłoby w konsekwencji do stwierdzenia, że samo pełnienie służby w Policji powoduje stan zagrożenia zdrowia i życia, a więc uprawnia do podwyższenia emerytury. Nie taka była intencja ustawodawcy, ponieważ art. 15 ust. 2 pkt 3 powołanej ustawy wyraźnie mówi o "warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu" i w ust. 6 odsyła do szczegółowej regulacji zawartej w rozporządzeniu. Skoro więc unormowanie zawarte w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów w zakresie, w jakim wprowadza kryterium bezpośredniości w odniesieniu do zagrożenia życia lub zdrowia podczas wykonywania przez funkcjonariusza wymienionych w tym przepisie obowiązków służbowych, nie wykracza poza upoważnienie ustawowe, to ten przepis rozporządzenia musi być rozumiany wprost i niedopuszczalna jest jakakolwiek interpretacja rozszerzająca zawartych w przepisach rozporządzenia przesłanek warunkujących wzrost wymiaru emerytury. Sąd podkreśla, że w świetle zebranego przez organy w sprawie materiału nie można zasadnie postawić organom zarzutu pobieżnego badania dostępnej dokumentacji. Przeciwnie, organy wyczerpały wszystkie możliwości poszukiwania istotnych dla sprawy faktów opartych na dokumentach, a skoro dokumentacja ta nie dawała podstaw do wydanie żądanego przez skarżącego zaświadczenia, zasadnym było zastosowanie art. 219 kpa i wydanie postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia. Sąd uznał więc, że zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów postępowania ani przepisów prawa materialnego i w związku z tym, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł - jak w sentencji.