VI SAB/Wa 44/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędziowie Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Sędzia WSA Grażyna Śliwińska (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Karolina Pilecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lipca 2013 r. sprawy ze skargi T. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na bezczynność Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji w przedmiocie doręczenia decyzji kończącej postępowanie w sprawie wniosku o wydanie koncesji na kolejny okres postanawia 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić skarżącej T. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 100 (sto) złotych uiszczoną tytułem wpisu od skargi. T. Sp. z o. o. z siedzibą w [...] (dalej też jako skarżąca, spółka) wniosła za pośrednictwem Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji (dalej też jako Przewodniczący KRRiTV) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność ww. organu polegającą na braku doręczenia skarżącej decyzji w przedmiocie udzielenia koncesji na kolejny okres. W skardze skarżąca wniosła o: 1. zobowiązanie organu do doręczenia decyzji wydanej na skutek wniosku o udzielenie koncesji na kolejny okres, 2. stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu skargi podniosła, że dnia [...] września 2012 r., w związku z przypadającą na dzień [...] lipca 2014 roku datą wygaśnięcia koncesji z dnia [...] lipca 2004 roku nr [...], złożyła do Przewodniczącego KRRiTV wniosek o udzielenie koncesji na rozpowszechnianie programu telewizyjnego pod nazwą "[...]" na kolejny dziesięcioletni okres. Skarżąca stanęła na stanowisku, że w związku z faktem, że organ nie wydał żądanej przez nią decyzji oraz z upływem terminu określonego w art. 35 k.p.a., a także z uwagi na brak powiadomienia jej o przedłużeniu postępowania, organ w konsekwencji dnia [...] listopada 2012 r. wydał decyzję, której skarżącej nie doręczył, zatem wniosła do Sądu skargę na bezczynność. Skarżąca podała również, że dnia [...] listopada 2012 r. złożyła do organu wniosek o doręczenie jej decyzji wydanej na skutek wniosku o udzielenie koncesji, a następnie wobec braku reakcji organu, dnia [...] grudnia 2012 r. wezwała go do usunięcia naruszenia prawa poprzez doręczenie decyzji. Dodatkowo wskazała, że jakiekolwiek działania organu, inne niż zgodne z jej wnioskiem, podejmowane po dniu [...] listopada 2012 roku są nieważne. W ocenie skarżącej w myśl art. 35 k.p.a. organ rozpoznaje sprawę bez zbędnej zwłoki, a w żadnym przypadku Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje terminu dłuższego niż dwa miesiące od dnia wszczęcia postępowania. Wobec tego skoro wniosek o udzielnie koncesji złożyła [...] września 2012 r. to dwumiesięczny – najdłuższy, termin na jego rozpoznanie minął [...] listopada 2012 r. Mając to na względzie skarżąca stwierdziła, że z całą pewnością Przewodniczący KRRiTV po upływie ww. dwóch miesięcy wydał decyzję, czyniąc to w oparciu o art. 11 ust. 9 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej (dalej u.d.g.), co w konsekwencji oznacza, że decyzja ta jest zgodna z jej wnioskiem zawartym we wniosku o udzielenie koncesji. Skarżąca zwróciła przy tym uwagę, że termin rozpatrzenia decyzji ma istotne znaczenie dla wysokości opłaty koncesyjnej, bowiem do dnia [...] listopada 2012 roku opłata ta wynikała wyłącznie z przepisów ustawy o opłacie skarbowej. Uzasadniając zastosowanie w sprawie ustawy o swobodzie działalności gospodarczej odwołała się do zasady lex specialis derogat legi generali i wskazała, że jest przedsiębiorcą, wykonującym działalność gospodarczą na terenie Polski. Jej zdaniem z art. 3 u.d.g. nie wynika, aby przepisy tej ustawy nie odnosiły się do działalności radiowo-telewizyjnej i przywołała tytułem przykładu art. 46 u.d.g. Mając to na uwadze stwierdziła, że art. 11 u.d.g. jest dla niej - jako przedsiębiorcy, przepisem szczególnym, wobec przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, na podstawie których co do zasady organ działa. Jednocześnie podniosła, że ustawodawca może wyłączyć stosowanie art. 11 u.d.g., ale taka sytuacja musi być wyraźnie przewidziana w odrębnych przepisach, jak ma to np. miejsce w przypadku ustaw o weterynaryjnej kontroli granicznej oraz o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Ustawa o radiofonii i telewizji nie zawiera natomiast normy wyłączającej stosowanie art. 11 u.d.g., zatem przepis ten z całą pewnością miał zastosowanie w przypadku jej wniosku o udzielenie koncesji. W odpowiedzi na skargę Przewodniczący KRRiTV wniósł o odrzucenie skargi podkreślając, że skarżąca domaga się doręczenia decyzji, która nie została wydana dnia [...] listopada 2012 roku. Ewentualnie, z ostrożności procesowej wniósł o oddalenie skargi, wskazując, iż w obowiązującym systemie prawnym brak jest w ustawie o radiofonii i telewizji wyraźnego odesłania do art. 11 u.d.g., więc przepis ten nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie. W kwestii niedopuszczalności skargi na bezczynność organ - odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych, stwierdził po pierwsze, że nie ma mowy o bezczynności w doręczeniu nieistniejącej decyzji, a co istotniejsze to doręczenie decyzji jest czynnością materialno - techniczną, która to czynność lub jej niewykonanie nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Przy piśmie z [...] czerwca 2013 r. organ przesłał do wiadomości swoją decyzję z [...] maja 2013 r., na mocy której organ, działając na podstawie przepisów art. 151 § 2 w zw. z art. 146 i art. 145a k.p.a., stwierdził wydanie koncesji z dnia [...] lipca 2004 roku nr [...] z naruszeniem prawa w zakresie w jakim została ustalona wysokość opłaty za udzielenie koncesji. Pismem z [...] czerwca 2013 r. skarżąca cofnęła skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4a, tj. decyzje administracyjne (pkt 1), postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (pkt 2), postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie (pkt 3), inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (pkt 4), pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach (pkt 4a). Przedmiotem skargi na bezczynność organu jest brak doręczenia decyzji wydanej na skutek jej wniosku z dnia [...] sierpnia 2012 r. (a nie jak w skardze "[...] września 2012 r.") o udzielenie koncesji na kolejny okres. Sąd nie podzielił stanowiska skarżącej spółki, że jej wniosek został zakończony fikcją prawną – pozytywnym jego rozstrzygnięciem, czyli wydaniem decyzji przez Przewodniczącego KRRiT w dniu [...] listopada 2012 r., zgodnie z art. 11 ust. 9 u.s.d.g., uwzględniającą w całości żądanie skarżącej. Kolejne żądanie skarżącej - o doręczenie decyzji wydanej rzekomo przez organ w dniu [...] listopada 2012 r. wynikało z przyjęcia, że organ w dniu [...] listopada 2012 r. pozytywnie załatwił wniosek strony z dnia [...] (winno być [...]) września 2012 r. Sąd nie podzielił stanowiska skarżącej, że do postępowania w sprawie udzielenia koncesji na kolejny okres, o której mowa w art. 35a ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji (Dz. U. z 2011 r. Nr 43, poz. 226 z późn. zm.) zastosowanie ma art. 11 ust. 9 u.s.d.g. Jak wynika z art. 40b ustawy o radiofonii i telewizji, przepisy ustawy o swobodzie działalności gospodarczej (tylko jej rozdział 5) stosuje się do kontroli działalności gospodarczej. Przepis ten uzyskał aktualne brzmienie na podstawie art. 9 ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o zmianie ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz o zmianie niektórych innych ustaw (dz. U. Nr 18, poz. 97 z późn. zm.). Wcześniej przepis ten miał brzmienie: "W sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale stosuje się przepisy ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej.". Przy tym istotne jest to, że przepis ten znajduje się w Rozdziale 5 ustawy o radiofonii i telewizji – Koncesje na rozpowszechnianie programów. Zatem zmiana tego przepisu jednoznacznie przesądziła, w jakim zakresie do koncesji na rozpowszechnianie programów stosuje się uregulowania ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Choćby ta zmiana wskazywała, że przepisy ustawy o swobodzie działalności gospodarczej mają ograniczone, ściśle określone zastosowanie do uregulowań ustawy o radiofonii i telewizji (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2012 r., sygn. akt II GSK 1088/11, opubl. orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponadto, w myśl art. 46 ust. 1 pkt 5 u.s.d.g. wymaga uzyskania koncesji działalność w zakresie rozpowszechniania programów radiowych i telewizyjnych, z wyłączeniem programów rozpowszechnianych wyłącznie w systemie teleinformatycznym, które nie są rozprowadzane naziemnie, satelitarnie lub w sieciach kablowych. Zatem prowadzenie powyższej działalności nie podlega wszystkim regułom zasady swobody działalności gospodarczej, co potwierdza art. 5 pkt 5 u.s.d.g., iż działalność regulowana oznacza działalność gospodarczą, której wykonywanie wymaga spełnienia szczególnych warunków, określonych przepisami prawa. Zatem w przypadku działalności koncesjonowanej (regulowanej) nie ma zastosowania art. 11 ust. 9 u.d.g., tworzący fikcję załatwienia sprawy przez organ zgodnie z wnioskiem, po upływie określonego terminu (terminy z k.p.a. plus termin z art. 11 ust. 7 u.s.d.g.). Nadto należy zauważyć, że czynność doręczenia decyzji, bo w takim zakresie została złożona skarga na bezczynność Przewodniczącego KRRiT (w sprawie braku doręczenia decyzji wydanej na skutek wniosku o udzielenie koncesji na kolejny okres złożonego w dniu [...] sierpnia, a nie [...] września 2012 r.) nie jest czynnością ani aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (tak postanowienie NSA z dnia 20 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 418/11). W tej sytuacji, w momencie składania do WSA skargi na bezczynność w sprawie braku doręczenia decyzji wydanej na skutek wniosku o udzielenie koncesji na kolejny okres złożonego w dniu [...] sierpnia 2012 r., skarga ta była niedopuszczalna. Przesądzenie okoliczności - niedopuszczalności skargi - było istotne, gdyż merytoryczne rozpatrzenie wniosku o cofnięcie skargi jest dopuszczalne tylko wówczas, gdy skarga nie zawiera braków uniemożliwiających nadanie jej dalszego biegu. Jeżeli skarga zawiera takie braki, sąd skargę odrzuca (tak NSA w postanowieniu z dnia 25 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 928/12, Lex nr 1145651). Zatem złożenie przez skarżącą spółkę wniosku cofającego skargę i przez Przewodniczącego KRRiT wniosku o umorzenie postępowania, nie mogło mieć wpływu rozstrzygnięcie, skoro skarga w chwili wnoszenia jej do sądu podlegała odrzuceniu. Z powyższych względów na mocy art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji postanowienia. O zwrocie z urzędu uiszczonego wpisu orzekł na mocy art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.