III SA/Łd 440/13

Dnia 18 lipca 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Nowacki, Sędziowie Sędzia NSA Janusz Furmanek, Sędzia WSA Monika Krzyżaniak (spr.), , Protokolant Pomocnik sekretarza – Bartosz Adamus, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lipca 2013 roku sprawy ze skargi W. K. i M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżących W. K. i M. K. solidarnie kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. III SA/Łd 440/13 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...], [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2013 r. poz. 267) – dalej K.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...], nr [...] wydaną w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi publicznej (ul. A - droga gminna klasy Z) wyposażonego w dodatkowy pas ruchu w celu zapewnienia obsługi komunikacyjnej dla dojazdu do nieruchomości składającej się z działek o numerach ewid. 22/1 i 21/1, położonych w obrębie [...] miasta R. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny: Wnioskiem z dnia 25 czerwca 2010 r. W. K., prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą A z siedzibą w R., wystąpił do Prezydenta Miasta R. o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi publicznej (ul. A) wyposażonego w dodatkowy pas ruchu (pas wyłączenia) na działkę o nr ewid. 22/1, obręb [...] w R., stanowiącą współwłasność M. K. i W. K. Do wniosku załączony został m. in. akt notarialny z dnia [...], projekt budowlany zjazdu oraz opinia Instytutu Badawczego Dróg i Mostów w sprawie lokalizacji zjazdu publicznego z ul. A w R. Decyzjami z dnia [...] i [...] Prezydenta Miasta R. odmówił wyrażenia zgody na lokalizację zjazdu z ul. A dla potrzeb związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej. Na skutek odwołań wniesionych przez M. K. i W. K. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., uchyliło powyższe rozstrzygnięcia decyzjami z dnia [...] oraz [...] i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta R. zezwolił na: 1/ lokalizację zjazdu z drogi publicznej (ul. B - droga gminna klasy D) w celu zapewnienia obsługi komunikacyjnej dla zapewnienia dojazdu do nieruchomości składającej się z działek o nr ew. 22/1, 21/1 obręb [...] na których planowana jest budowa obiektu handlowo- usługowego - na czas nieokreślony, 2/ lokalizację zjazdu z drogi publicznej (ul. A - droga gminna klasy Z) wyposażonego w dodatkowy pas ruchu (pas wyłączenia) w celu zapewnienia obsługi komunikacyjnej dla zapewnienia dojazdu do nieruchomości składającej się z działek o nr ew. 22/1, 21/1 obręb [...] (w lokalizacji i geometrii zgodnej z przedstawioną koncepcją projektu drogowego pasa wyłączenia wraz ze zjazdem) na których planowana jest budowa obiektu handlowo - usługowego - na czas określony do 31.12.2018 r. (z możliwością przedłużenia w przypadku opóźnienia realizacji przekształcenia drogi z kategorii drogi gminnej na drogę krajową). W wyniku rozpatrzenia odwołania od powyższej decyzji, odnoszącego się do punktu 2 rozstrzygnięcia, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. uchyliło zaskarżoną decyzję i sprawę w tym przedmiocie przekazało organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Decyzją z dnia [...], nr [...] Prezydent Miasta R. po raz kolejny nie zezwolił na lokalizację zjazdu z drogi publicznej (ul. A – droga gminna klasy – Z) wyposażonego w dodatkowy pas ruchu (pas wyłączenia) w celu zapewnienia obsługi komunikacyjnej dla dojazdu do nieruchomości składającej się z działek o nr Ew. 22/1, 21/1 obręb [...] (w lokalizacji i geometrii zgodnej z przedstawioną koncepcją projektu drogowego pasa wyłączenia wraz ze zjazdem) na których planowana jest budowa obiektu handlowo-usługowego. W uzasadnieniu organ wskazał, iż mając na uwadze, że ocena przedmiotowego wniosku wina odbywać się w oparciu o aktualny stan faktyczny i prawny, jak również z uwagi na brak definicji prawnych pojęć "obszar oddziaływania skrzyżowania" i "bezpieczeństwo ruchu drogowego", zwrócono się do mgr inż. M.W. - inżyniera ruchu drogowego, audytora bezpieczeństwa ruchu drogowego, biegłego sądowego z zakresu inżynierii ruchu drogowego o opracowanie opinii komunikacyjnej dotyczącej możliwości lokalizacji wnioskowanego zjazdu oraz opinii uzupełniającej, które włączone zostały do akt sprawy jako dowód z opinii biegłego. Ze sporządzonych na zlecenie organu opinii wynika, iż proponowany zjazd znajdowałby się w obszarze oddziaływania skrzyżowania z ruchem okrężnym, a ponadto jego lokalizacja byłaby sprzeczna z treścią przepisów rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Tym samym, odmawiając lokalizacji zjazdu organ kierował się dbałością o należyte zabezpieczenie pasa drogowego przed działaniami mogącymi spowodować zaburzenie koncepcji układu komunikacyjnego, wywołującymi skutki w postaci realnego zmniejszenia bezpieczeństwa ruchu drogowego poprzez utrudnienia w usytuowaniu i właściwym postrzeganiu przez uczestników ruchu pionowych i poziomych znaków drogowych, ograniczenie widoczności skrzyżowania, eliminację 2 metrowego pobocza utwardzonego umożliwiającego awaryjne zatrzymanie pojazdu przed skrzyżowaniem, nadmierne skrócenie lub wydłużenie odcinka stopniowania prędkości związanej z dojazdem do skrzyżowania. Organ wskazał ponadto, że przedmiotowe działki mają zapewniony bezpośredni dojazd do istniejącej drogi niższej klasy – B, a dodatkowo istnieje możliwość urządzenia zjazdu z ul. C. Prezydent Miasta R. powołał się również na pismo Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 10 sierpnia 2010 r., opiniującej rozpatrywany wniosek jako przyszły zarządca odcinak G-C Obwodnicy, w którym stwierdzono, iż "przedmiotowy odcinek drogi gminnej powinien być chroniony przed zjazdami bezpośrednimi, szczególne, że będzie on stanowił dojazd do węzła autostradowego" oraz "nie neguję, że proponowane rozwiązanie pozwala na częściowe zmniejszenie ruchu na wschodnim wylocie ronda, jednak bezsprzecznie jest ono niezgodne ze wskazanym przepisem" – tj. § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. Odnosząc się natomiast do przedłożonej przez skarżących w toku postępowania opinii z czerwca 2010 r., opracowanej przez Instytut Badawczy Dróg i Mostów w Warszawie, autorstwa mgr inż. L. K., specjalisty inżynierii ruchu drogowego, audytora bezpieczeństwa ruchu drogowego, organ I instancji stwierdził, iż nie dał wiary zawartej w niej wywodom, gdyż są one wewnętrznie sprzeczne. W odwołaniu od powyższej decyzji pełnomocnik M. K. i W. K. zarzucił naruszenie: - art. 29 ust. 3 i ust. 4 ustawy o drogach publicznych poprzez jego błędną interpretację, - § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie poprzez jego zastosowanie i przyjęcie, że skoro ul. A będzie w przyszłości zaliczona do dróg klasy G, to należy ten przepis zastosować do lokalizacji zjazdu, - § 9 ust. 1 pjkt 5 w/w rozporządzenia poprzez jego niezastosowanie w przedmiotowej sprawie pomimo, iż ul. A jest drogą klasy Z, - § 9 ust. 1 pkt 4 i pkt 5 w/w rozporządzenia poprzez ich błędną interpretację polegającą na przyjęciu, że w każdym przypadku niedozwolone jest usytuowanie zjazdu z dróg klasy G i Z, - § 113 ust. 7 pkt 1 w/w rozporządzenia poprzez jego błędną interpretację polegającą na przyjęciu, że planowany zjazd będzie się znajdował w obszarze oddziaływania skrzyżowania, - art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niezastosowanie i niewyrażenie zgody na lokalizację zjazdu, wbrew zapisom planu zagospodarowania przestrzennego, - art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych, pominięcie słusznego interesu strony, który nie jest sprzeczny z interesem społecznym, - art. 84 § 1 w zw. z art. 79 § 1 i p 2 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji włączenie do akt sprawy dowodu w postaci opinii mgr. inż. M.W., - art. 6 K.p.a poprzez przekroczenie granic uznania administracyjnego, a w konsekwencji nieoparcie rozstrzygnięcia na przepisach obowiązującego prawa. Skarżący wnieśli o uchylenie decyzji organu I instancji i orzeczenie co do istoty sprawy, poprzez wydanie zgody na lokalizację wnioskowanego zjazdu. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Powołując przepis art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz. U. z 2007 r. nr 19 poz. 115 ze zm.) Kolegium wskazało, iż budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu. Przepis art. 29 ust. 4 powołanej ustawy dopuszcza wydanie przez zarządcę drogi odmowy wydania zgody na lokalizację lub przebudowę zjazdu, bądź udzielenie zgody na czas określony, ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne. Decyzja w tym zakresie ma charakter uznaniowy, podlegający ograniczeniom wynikającym z rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. nr 43 poz. 430 ze zm.). Ogólną dyrektywę lokalizacji zjazdów zawiera przepis § 9 pkt 5 w/w rozporządzenia, zgodnie z którym droga klasy Z powinna mieć powiązania z drogami wszystkich klas, przy czym na drodze tej klasy należy dążyć do ograniczenia liczby zjazdów, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę. Powołane rozporządzenie definiuje pojęcie "zjazd publiczny" jako określony przez zarządcę drogi zjazd co najmniej do jednego obiektu, w którym prowadzona jest działalność gospodarcza, a w szczególności do stacji paliw, obiektu gastronomicznego, hotelowego, przemysłowego, handlowego lub magazynowego. Zjazd ten winien być usytuowany zgodnie z wymaganiami określonymi w § 113 ust. 7 rozporządzenia, który stanowi, iż wjazd z drogi, jak i wyjazd na drogę nie mogą być usytuowane w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, a w szczególności w obszarze oddziaływania skrzyżowania lub węzła. Wyżej powołane przepisy, w ocenie organu odwoławczego, nie pozostawiają żadnych wątpliwości co do tego, że w sprawach lokalizacji zjazdu publicznego uznanie administracyjne zostało wyłączone w sytuacjach, gdyby wyjazd i wjazd na drogę miałby zostać urządzony w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego. Organ odwoławczy wskazał, iż z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż wnioskowany zjazd byłby zjazdem publicznym. Ponadto w uchwale Rady Miejskiej w R. z dnia [...] nr [...] w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych i ustalenia ich przebiegu, ul. A została zaliczona do klasy drogi Z. Z akt sprawy wynika także, iż dla terenu objętego wnioskiem obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przyjęty uchwałą Rady Miejskiej w R. z dnia [...], nr [...], zgodnie z którym pas drogowy ul. A oznaczony symbolem [...] stanowi fragment obwodnicy miasta R.(jako odcinek przyszłej drogi krajowej). Niesporny pozostaje też fakt, iż w/w ulica została zaprojektowana i wybudowana jako droga o parametrach drogi klasy G. Istota sporu w niniejszej sprawie, zdaniem Kolegium, sprowadza się do tego, czy planowany przez skarżących zjazd znajduje się w obszarze oddziaływania skrzyżowania typu rondo i czy istnieją podstawy odmowy udzielenia zezwolenia na jego lokalizację. Organ wskazał, iż zarówno skarżący, jak i organ I instancji opierają swoje stanowiska na podstawie dwóch rozbieżnych opinii. Z przedstawionej przez skarżących opinii z czerwca 2010 r., opracowanej przez Instytut Badawczy Dróg i Mostów w Warszawie, autorstwa mgr inż. L. K., specjalisty inżynierii ruchu drogowego wynika, że na podstawie zgromadzonego i przeanalizowanego materiału, w świetle obowiązujących przepisów, nie istnieją obiektywne przesłanki niedopuszczające zorganizowania zjazdu publicznego z ul. A w R. na działki o nr ewid. 21/1 i 22/1. Jednocześnie Instytut Budowy Dróg i Mostów w Warszawie zarekomendował zastosowanie rozwiązań przedstawionych w projekcie. Natomiast ze sporządzonej na wniosek organu I instancji, włączonej do akt sprawy jako dowód z opinii biegłego, opinii mgr inż. M.W. - inżyniera ruchu drogowego, audytora bezpieczeństwa ruchu drogowego, biegłego sądowego z zakresu inżynierii ruchu drogowego wynika, iż proponowany zjazd znajdowałby się w obszarze oddziaływania skrzyżowania z ruchem okrężnym. Ponadto jego lokalizacja byłaby sprzeczna z treścią przepisów rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Zdaniem Kolegium oceny sprawy należało dokonać przy przyjęciu okoliczności faktycznych i prawnych z punktu widzenia zachowania bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Niemniej jednak, z uwagi na rozbieżność znajdujących się w aktach sprawy opinii, nie sposób jednoznacznie przesądzić o racjach, które przedstawiają skarżący i organ I instancji. W ocenie Kolegium, przesłanką przemawiająca za odmową wyrażenia zgody na lokalizację wnioskowanego zjazdu, niezależnie od tego czy zjazd ten znajduje się, czy też nie znajduje się w obrębie odziaływania skrzyżowania, jest zainicjowanie przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad postępowania administracyjnego w sprawie wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej – budowy autostrady A1 na odcinku węzeł [...] z wyłączeniem węzła [...] do węzła A. Zatem w sytuacji zaliczenia ul. A do przyszłego układu dróg krajowych, obudowanie drogi nowymi obiektami wraz ze zjazdami bezpośrednimi, może w przyszłości uniemożliwić, bądź utrudnić wykonanie przebudowy drogi w celu jej przystosowania do wymaganych parametrów. Ponadto działka wnioskodawców ma zapewnioną komunikację z innymi drogami publicznymi. Odnosząc się natomiast do zarzutów naruszenia przepisów postępowania administracyjnego organ odwoławczy uznał je za bezzasadne. Z akt sprawy wynika bowiem, że skarżący mieli zapewniony czynny udział w toczącym się postępowaniu, o czym świadczą składane przez nich pisma i opinie uzupełniające. Tym samym organ orzekł jak w sentencji decyzji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skarżący zarzucili naruszenie: - art. 29 ust. 3 i ust. 4 ustawy o drogach publicznych poprzez ich niewłaściwą interpretację i przyjęcie, że lokalizacja zjazdu z ul. A uniemożliwi, bądź utrudni dostosowanie parametrów w/w ulic do parametrów drogi klasy G, podczas gdy przepisy ustawy nie przewidują zaistnienia przesłanki kolizji z jakimikolwiek inwestycjami jako negatywnej dla wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu, jak również lokalizacja zjazdu nie utrudni ani nie uniemożliwi realizacji powołanej przez organ odwoławczy inwestycji, bowiem ul. A została zaprojektowana i wybudowana jako droga klasy G i nie wymaga zatem dalszego przystosowania, - § 5 uchwały Rady Miasta Radoska z dnia [...], nr [...] w zw. z art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niezastosowanie i niewyrażenie zgody na lokalizację zjazdu, wbrew zapisom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który przewiduje dojazd do nieruchomości skarżących z ul. A, - art. 107 § 1 w zw. z art. 138 § 1 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i niepodanie podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia, - art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych, pominięcie słusznego interesu strony, który nie jest sprzeczny z interesem społecznym, - art. 84 § 1 w zw. z art. 79 § 1 i p 2 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji włączenie do akt sprawy dowodu w postaci opinii mgr. inż. M.W., - art. 6 K.p.a poprzez przekroczenie granic uznania administracyjnego, a w konsekwencji nieoparcie rozstrzygnięcia na przepisach obowiązującego prawa. Pełnomocnik skarżących wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Wniósł ponadto o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Odnosząc się do stanowiska organu odwoławczego pełnomocnik skarżących wskazał, iż mając na uwadze wszystkie przewidziane przepisami prawa wymogi, w tym warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, lokalizacja wnioskowanego zjazdu jest zgodna z przepisami obowiązującego prawa i nie zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego. Dojazd do nieruchomości skarżących odbywałby się tylko na zasadzie wjazdu po dodatkowym pasie wyłączenia, bez kolidowania ruchu na rondzie. Niezrozumiała dla pełnomocnika skarżących jest argumentacja organu, który odmowę zgody na lokalizację zjazdu uzasadnia ewentualną kolizją z planami inwestycji drogowej - budowy autostrady A1. Pełnomocnik wskazał, iż nawet w przypadku realizacji inwestycji i przekształcenia ul. A z drogi kasy Z na drogę klasę G, droga nie byłaby przebudowywana. Jak wynika bowiem z uzasadnienia zaskarżonej decyzji droga ta spełnia już wymogi drogi klasy G. Tym samym wnioskowany zjazd w żaden sposób nie może kolidować z planami planowanej realizacji inwestycji. Ponadto zamiar realizacji inwestycji drogowej, czy też zamiar zmiany klasy drogi nie stanowi przesłanki wrażenia zgody, bądź odmowy wyrażenia zgody na lokalizację zjazdu z drogi publicznej. Dalej pełnomocnik skarżących w obszernym uzasadnieniu odniósł się do opinii mgr inż. M.W., sporządzonej na zlecenie organu I instancji, nie zgadzając się z zawartym w niej stanowiskiem, jak również podważając jej rzetelność i wiarygodność. Odnosząc się do stanowiska organu, co do wymogu i możliwości zapewnienia dojazdu do nieruchomości z dróg niższej klasy, pełnomocnik skarżących zaznaczył, iż jest ono sprzeczne z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego miasta R.. Plan ten wprost przewiduje skomunikowanie nieruchomości skarżących z drogą oznaczoną symbolem 2-K czyli z ul. A. Natomiast, co do zarzutu naruszenia przepisów postępowania wskazał, iż organ odwoławczy nie powołując podstawy materialnoprawnej wydanego rozstrzygnięcia odmówił lokalizacji zjazdu. W ocenie strony skarżącej, organ odwoławczy nie odniósł się do kwestii bezpieczeństwa ruchu drogowego w przypadku lokalizacji zjazdu. Odmiennie niż organ I instancji, który uzasadnił odmowę lokalizacji zjazdu z uwagi na konieczność zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego, Kolegium ograniczyło się jedynie do argumentacji związanej z ewentualną kolizją z przyszłą inwestycją drogową. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie argumentując jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia [...] pełnomocnik skarżących odnosząc się do odpowiedzi na skargę, oświadczył, iż podtrzymuje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kognicja Sądu jest zatem ograniczona do oceny legalności kwestionowanego skargą aktu lub czynności organów administracji publicznej. W myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a/naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. Z wymienionych przepisów wynika, iż badanie legalności zaskarżonej decyzji obejmuje ocenę prawidłowości zastosowania przepisów prawa i ich wykładni przez organy administracji oraz zgodność z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Wychodząc z tych przesłanek Sąd uznał, iż zaskarżona do niego decyzja wydana została bez dostatecznego wyjaśnienia i rozważenia sprawy do końcowego jej rozstrzygnięcia, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...] o odmowie wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi publicznej (ul. A – droga gminna klasy – Z) wyposażonego w dodatkowy pas ruchu (pas wyłączenia) w celu zapewnienia obsługi komunikacyjnej dla dojazdu do nieruchomości składającej się z działek o nr Ew. 22/1, 21/1 obręb [..] (w lokalizacji i geometrii zgodnej z przedstawioną koncepcją projektu drogowego pasa wyłączenia wraz ze zjazdem), na których planowana jest budowa obiektu handlowo-usługowego. Postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją zainicjowane zostało wnioskiem W. K. z dnia 25 czerwca 2010 r. o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi publicznej (ul. A) wyposażonego w dodatkowy pas ruchu (pas wyłączenia) na działkę o nr ewid. 22/1, obręb [...] w R., stanowiącą współwłasność M. K. i W. K.. Tym samym, z uwagi na przedmiot wniosku, sprawa wymagała rozpatrzenia w oparciu o art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.). Stosownie do treści art. 29 ust. 1 tej ustawy, budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. Zgodnie natomiast z art. 29 ust. 4 ww. ustawy, ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony. Dostrzegając treść ww. przepisów, w tym posłużenie się przez ustawodawcę w ust. 4 cyt. artykułu sformułowaniem "może odmówić", zauważyć w tym miejscu należy, iż decyzja w sprawie wyrażenia zgody na budowę lub przebudowę zjazdu wydawana jest w ramach tzw. uznania administracyjnego. Oznacza to, że organ może, ale nie musi wydać zezwolenie na budowę lub przebudowę zjazdu. Przy czym wskazać również należy, iż granice ww. uznania administracyjnego wyznaczają w myśl art. 7 k.p.a. interes społeczny i słuszny interes obywatela, a także wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne (na które to wskazuje ustawodawca w omawianym przepisie). Wymogi, o których mowa powyżej uregulowane zostały w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. nr 43, poz. 430), wydanym na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 1996 r. nr 89, poz. 414, ze zm.). Jedną z podstawowych zasad - w odniesieniu do zjazdów z drogi - wymienia § 77 ww. rozporządzenia, w myśl, którego zjazd z drogi powinien być zaprojektowany i wybudowany w sposób odpowiadający wymaganiom wynikającym z jego usytuowania i przeznaczenia, a w szczególności powinien być dostosowany do wymagań bezpieczeństwa ruchu na drodze, wymiarów gabarytowych pojazdów, dla których jest przeznaczony, oraz do wymagań ruchu pieszych. Zjazdy nie mogą być wykonane w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, w szczególności w obszarze oddziaływania skrzyżowania (§ 113 ust. 7 pkt 1 rozporządzenia). W § 9 ust. 1 pkt 5 tego rozporządzenia określono także, iż droga klasy Z powinna mieć powiązania z drogami wszystkich klas, z ograniczeniami wynikającymi z pkt 1 i 2, a odstępy między skrzyżowaniami poza terenem zabudowy nie powinny być mniejsze niż 500 m oraz na terenie zabudowy nie mniejsze niż 300 m; dopuszcza się wyjątkowo odstępy między skrzyżowaniami poza terenem zabudowy nie mniejsze niż 250 m, a na terenie zabudowy - nie mniejsze niż 150 m, przy czym na drodze klasy Z należy dążyć do ograniczenia liczby zjazdów, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę. Z powyższego wynika, iż decyzja w przedmiocie zgody na lokalizację zjazdu z drogi publicznej ma charakter uznaniowy, a to powoduje, że kontrola sądowa tego typu rozstrzygnięcia nie jest wprawdzie wykluczona, ale znacznie ograniczona. Sprowadza się ona zasadniczo do badania, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym, z zachowaniem przepisów procedury administracyjnej, zarówno przepisów szczegółowych, jak i zasad ogólnych określonych w rozdziale 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. W szczególności w tego typu sprawach sąd kontroluje, czy w toku postępowania podjęto wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy zebrano wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej oraz, czy podjęta na ich podstawie decyzja nie wykracza poza granice uznania administracyjnego, czyli nie nosi cech dowolności. Sam wybór rozstrzygnięcia, dokonywany w kryteriach słuszności i celowości, pozostaje już poza kontrolą sądowoadministracyjną. Oznacza to, że sądowa kontrola tego rodzaju orzeczeń obejmuje samo postępowanie poprzedzające jego wydanie, ale już nie rozstrzygnięcie będące wynikiem dokonania przez właściwy organ wyboru jednego z możliwych sposobów rozstrzygnięcia sprawy. Sąd administracyjny nie jest bowiem władny kwestionować celowości rozstrzygnięcia organu, jeżeli organ administracji państwowej wydając decyzję rozważył wszystkie okoliczności i postępowanie prowadził zgodnie z przepisami k.p.a. Kontrola pod opisanym powyżej względem zachowania przepisów postępowania nie jest jednak jedynym kryterium ustalenia, czy organ prawidłowo wykorzystał przysługujące mu uznanie. Kontrola ta polega również na sprawdzeniu, czy organ podejmując decyzję oparł się na właściwym przepisie prawa materialnego. Decyzje uznaniowe są więc badane pod tym kątem, czy organy administracji orzekające w sprawie prawidłowo zinterpretowały i zastosowały przepisy prawa na podstawie (co należy podkreślić) należycie ustalonego stanu faktycznego. Kierując się powyższym, Sąd kontrolując zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzję uznał, iż zasadnym jest zarzut przekroczenia granic tzw. uznania administracyjnego poprzez brak należytego zebrania i oceny materiału dowodowego oraz wnikliwego uzasadnienia decyzji, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak zaznaczono wyżej, zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym jest podstawowym kryterium wyrażania zgody na wykonanie zjazdów z dróg publicznych (patrz. wyrok NSA z dnia 10 listopada 2011 r. w spr. I OSK 2011/10, opubl.: orzeczenia.nsa.gov.pl). Zjazd – czy to publiczny czy indywidualny – w myśl cytowanego wcześniej § 77 rozporządzenia, powinien być dostosowany do wymagań bezpieczeństwa ruchu na drodze oraz wymagań ruchu pieszych. Nie budzi wątpliwości fakt, iż projektowany przez skarżących zjazd miałaby charakter zjazdu publicznego, a więc zjazdu do obiektu, w którym prowadzona jest działalność gospodarcza. Ponadto, niesporne jest, że ul. A jest drogą gminną klasy Z (zbiorczą). Obowiązkiem organów obu instancji było zatem dokonanie analizy wniosku skarżących pod kątem wymagań stawianym zjazdom publicznym przez ustawę o drogach publicznych oraz rozporządzenie z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, ze szczególnym uwzględnieniem wpływu proponowanego przez stronę zjazdu na bezpieczeństwo ruchu drogowego w obrębie planowanej inwestycji. O ile decyzja Prezydenta Miasta R. w swoim uzasadnieniu wskazuje na zagrożenia w zakresie bezpieczeństwa ruchu drogowego, jakie w jego ocenie może powodować projektowany przez skarżących zjazd publiczny z ulicy A i odnosi się do załączonej przez skarżących w toku postępowania opinii Instytutu Badawczego Dróg i Mostów w sprawie lokalizacji zjazdu publicznego z ul. A w R., o tyle Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wręcz stwierdza, że nie jest w stanie takiej oceny dokonać. Organ odwoławczy podnosi bowiem, że zarówno skarżący, jak i organ I instancji opierają swoje stanowiska na podstawie dwóch rozbieżnych opinii. Z przedstawionej przez skarżących opinii z czerwca 2010 r., opracowanej przez Instytut Badawczy Dróg i Mostów w Warszawie, autorstwa mgr inż. L. K., wynika, że na podstawie zgromadzonego i przeanalizowanego materiału, w świetle obowiązujących przepisów, nie istnieją obiektywne przesłanki niedopuszczające zorganizowania zjazdu publicznego z ul. A w R. na działki o nr ewid. 21/1 i 22/1. Jednocześnie Instytut Budowy Dróg i Mostów w Warszawie zarekomendował zastosowanie rozwiązań przedstawionych w projekcie. Natomiast ze sporządzonej na wniosek organu I instancji, włączonej do akt sprawy jako dowód z opinii biegłego, opinii mgr inż. M.W., wynika, iż proponowany zjazd znajdowałby się w obszarze oddziaływania skrzyżowania z ruchem okrężnym. Kolegium zaznaczyło, że oceny sprawy należało dokonać przy przyjęciu okoliczności faktycznych i prawnych z punktu widzenia zachowania bezpieczeństwa w ruchu drogowym, jednak z uwagi na rozbieżność znajdujących się w aktach sprawy opinii nie sposób jednoznacznie przesądzić o racjach, które przedstawiają skarżący i organ I instancji. Należy zauważyć, że zgodnie z podstawą prawną powołaną w zaskarżonej decyzji, tj. art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., organ odwoławczy wydaje decyzję o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji wówczas, gdy stwierdzi, że decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa. Organ odwoławczy jest zatem obowiązany ocenić prawidłowość zaskarżonej decyzji nie tylko w granicach zarzutów przedstawionych w odwołaniu, lecz także pod kątem przepisów prawa materialnego i procesowego, które mają zastosowanie w sprawie rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją. Wskazać trzeba, że charakter rozstrzygnięć organu odwoławczego w sposób bezpośredni zdeterminowany jest zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Jej istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy, wyznaczonej treścią zaskarżonej decyzji. Wypływa stąd obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozstrzygania tej samej sprawy. Decyzja organu drugiej instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak decyzja organu pierwszej instancji, a działanie organu odwoławczego nie ma charakteru czysto kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji (T. Woś, J. Zimmermann, glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 r., III AZP 11/86, Pip 1989, z.8,s.147). Użyte w art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. sformułowanie: "utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję" ma charakter skrótu wyrażającego zasadę, że nowe, powtórne rozstrzygnięcie organu odwoławczego jest identyczne (pokrywa się) z rozstrzygnięciem zawartym w decyzji organu pierwszej instancji. Ten skrót myślowy oznacza zatem, iż organ drugiej instancji doszedł w wyniku swojego postępowania w sprawie do takiej samej konkluzji, jak organ pierwszej instancji. W rozstrzygnięciu decyzji zostaje bowiem wyrażona wola organu administracji załatwiającego sprawę w tej formie. Pamiętać jednak przy tym należy, że organ odwoławczy jest obowiązany ponownie rozpoznać merytorycznie, a następnie rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą wcześniej decyzją organu pierwszej instancji, czego następstwem jest podjęcie jednego z rozstrzygnięć, których katalog został określony w art. 138 § 1 K.p.a. Dopiero jeśli dokonana pod tym kątem przez organ odwoławczy (ponownie rozpatrujący sprawę) ocena sprawy jest zbieżna ze stanowiskiem organu pierwszej instancji, skutkuje to utrzymaniem w mocy zaskarżonej decyzji, o czym stanowi art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie organ odwoławczy naruszył treść art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., bowiem nie rozstrzygnął ponownie merytorycznie sprawy pod kątem wymagań stawianym zjazdom publicznym przez ustawę o drogach publicznych oraz rozporządzenie z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie ze szczególnym uwzględnieniem wpływu proponowanego przez stronę zjazdu na bezpieczeństwo ruchu drogowego w obrębie planowanej przez skarżących inwestycji. Ograniczył się w tym zakresie wręcz do stwierdzenia, iż z uwagi na rozbieżność znajdujących się w aktach sprawy opinii, nie jest w stanie rozstrzygnąć, czy rację ma strona czy też organ pierwszej instancji. Takie stanowisko organu odwoławczego trzeba uznać za osobliwe, skoro to właśnie do obowiązków tego organu należy ponowne rozpatrzenie sprawy z uwzględnieniem zgromadzonych w aktach materiałów dowodowych i dokonanie oceny, czy rozstrzygniecie organu pierwszej instancji jest prawidłowe czy też nie, uwzględniając przy tym argumentację przedstawioną przez stronę w odwołaniu. Nie ulega bowiem wątpliwości, że opinie biegłych, jak każdy inny dowód w postępowaniu, podlegają ocenie pod kątem zachowania kryteriów wyznaczonych treścią art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. Organ ma zatem obowiązek skontrolować, czy wydana opinia wyjaśniła istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności wymagające wiadomości specjalnych i czy opinia ta jest rzeczowo i przekonywająco uzasadniona. Jeżeli natomiast w rozpoznawanej sprawie prezentowane są odmienne oceny, to obowiązkiem organu orzekającego jest skonfrontowanie tych ekspertyz. Zaniechanie takiej czynności stanowi niewątpliwie istotne naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy (patrz wyrok NSA o/z Szczecin z 26.06.1997 r., Lex nr 30819). Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie organ odwoławczy miał zatem obowiązek udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy wnioskowany zjazd publiczny znajduje się w obrębie oddziaływania skrzyżowania oraz czy jego lokalizacja może wpłynąć negatywnie na bezpieczeństwo ruchu drogowego, a nie unikać rozstrzygnięcia, powołując się na rozbieżne opinie biegłych. Podniesiona przez Kolegium okoliczność, mająca stanowić podstawę do utrzymania w mocy orzeczenia organu I instancji o odmowie wyrażenia zgody na lokalizację zjazdu, tj. fakt zainicjowania przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad przed Wojewodą [...] postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie autostrady A1 na odcinku węzeł [...], samo w sobie nie może stanowić decydującego kryterium przemawiającego za brakiem zgody na planowany zjazd. Jak słusznie zauważyła strona skarżąca, brak jest w ustawie o drogach publicznych oraz rozporządzeniu z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, wskazanej wyżej przesłanki jako warunkującej negatywne stanowisko organu w zakresie lokalizacji zjazdu. Oczywiście organ udzielający zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego ma obowiązek brać pod uwagę planowane inwestycje drogowe w obrębie wnioskowanego zjazdu, jednak nadal podstawowym kryterium decydującym o odmowie udzielenia zgody na lokalizację zjazdu pozostaje bezpieczeństwo ruchu drogowego. Zatem organ winien dokonać oceny, czy planowany zjazd - przy uwzględnieniu przyszłych inwestycji drogowych – może stanowić zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji podkreślały w swoich decyzjach, iż ul A należy do dróg klasy Z, jednak została zaprojektowana i wybudowana jako docelowa droga o parametrach drogi klasy G, wobec tego brak jest przesłanek, które uzasadniałyby przyszłą przebudowę tej drogi. Jednak, jeżeli rzeczywiście planowana jest modernizacja ul. A, to organ winien powołać się w tym zakresie na stosowna dokumentację projektową i przeanalizować usytuowanie wnioskowanego przez skarżących wjazdu pod kątem organizacji przyszłego ruchu drogowego w tym rejonie. Organ odwoławczy ma także obowiązek wyczerpującego odniesienia się do argumentów strony podnoszonych w trakcie postępowania oraz w odwołaniu, czego w niniejszej sprawie nie dokonano. W szczególności organy obu instancji całkowicie pomijają w swoich rozważaniach podnoszoną przez skarżących okoliczność, iż planowany przez nich zjazd publiczny ma być wyłącznie dojazdem po dodatkowym pasie ruchu do nieruchomości składającej się z działek o numerach ewid. 22/1i 21/1, natomiast wyjazd z tych nieruchomości odbywał się będzie zjazdem z ulicy A. Merloniego. Z całą pewnością inna jest sytuacja pod kątem bezpieczeństwa ruchu drogowego, gdy zjazd jest jednocześnie wjazdem i wyjazdem z nieruchomości, a inna gdy stanowić ma wyłącznie wjazd z oddzielnego pasa ruchu. Ponadto nie ustosunkowano się do zarzutu strony skarżącej, iż biegły powołany przez organ I instancji, wydał swoją opinię bez dokonania oględzin i pomiarów w terenie oraz na podstawie niepełnego materiału dowodowego, co wynika wprost z treści jego opinii. W tym miejscu wskazać należy, iż nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skarżących, iż doszło w niniejszej sprawie do naruszenia art. 84 § 1 w zw. z art. 79 § 1 i 2 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji włączenie do akt sprawy dowodu w postaci opinii mgr. inż. M. W., o przeprowadzeniu którego strona nie była uprzednio powiadomiona. Udział strony w postępowaniu dowodowym polegającym na sporządzeniu opinii biegłego jest bowiem zagwarantowany, jeśli strona ma możliwość odniesienia się do tej opinii po jej sporządzeniu, a przed wydaniem przez organ rozstrzygnięcia – co w niniejszej sprawie niewątpliwie miało miejsce. Z uwagi na powyższe, Sąd doszedł do przekonania, że w rozpatrywanej sprawie organ odwoławczy naruszył art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz przekroczył granice swobodnego uznania administracyjnego poprzez brak prawidłowego rozpatrzenia sprawy i uzasadnienia podjętej decyzji. W konsekwencji, podzielić należy zarzuty skargi, że wskutek naruszenia reguł procedury administracyjnej wydana decyzja jest przedwczesna, bowiem nie zbadano należycie okoliczności sprawy. Z tych względów zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. podlegała uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach postępowania, obejmujących wpis sądowy w kwocie 200 zł, wynagrodzenie pełnomocnika w osobie radcy prawnego w kwocie 240 zł oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł, czyli łącznie 457 zł, rozstrzygnięto na wniosek skarżących w myśl art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 ustawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Kolegium, jako organ odwoławczy, zbada należycie stan faktyczny sprawy i oceni wszystkie zgromadzone dowody pod kątem kryteriów dla lokalizacji zjazdu publicznego, wynikających z ustawy o drogach publicznych oraz rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, ze szczególnym uwzględnieniem wpływu proponowanego przez stronę zjazdu w aspekcie zasad bezpieczeństwa ruchu drogowego, przeznaczenia terenu i interesu skarżących. W uzasadnieniu ponownie wydanej decyzji, organ zobowiązany będzie również ustosunkować się do zarzutów podnoszonych przez skarżących w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Ms.