II GSK 2369/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Gronowski Sędzia NSA Anna Robotowska (spr.) Sędziowie NSA Czesława Socha Protokolant Karol Sienkiewicz po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej L. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 lipca 2013 r. sygn. akt VI SA/Wa 965/13 w sprawie ze skargi L. L. na decyzję Głównego Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno - Spożywczych z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od L. L. na rzecz Głównego Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno – Spożywczych 135 (sto trzydzieści pięć) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 lipca 2013 r., po rozpoznaniu sprawy ze skargi L. L. na decyzję Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno – Spożywczych z dnia [...] lutego 2013 r. w przedmiocie kary pieniężnej, oddalił skargę. I Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniach 11, 12, 21, 24 września 2012 r., inspektorzy Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych w Katowicach dalej: "WIJHARS", działając na podstawie upoważnienia do przeprowadzenia kontroli [...] z dnia [...] września 2012 r., wydanego przez Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych, przeprowadzili kontrolę w podmiocie: "V.", L. L., ul. K. 1., [...] R., w zakresie prawidłowego znakowania wybranych artykułów rolno-spożywczych. Podczas kontroli pobrano do oceny poprawności znakowania pięć partii pieczywa, tj.: • "chleb tostowy" a’250 g, • "chleb wieloziarnowy" a’420 g, • "chleb ciemny wieloziarnisty" a’400 g, • "chleb Graham" a’420 g, • "chleb słonecznikowy" a’420 g. Śląski Wojewódzki Inspektor JHARS stwierdził, że zamieszczona na etykiecie produktu informacja "Firma posiada Certyfikat systemu HACCP" jest niezgodna z prawem, gdyż wdrożenie systemu jest obligatoryjne dla wszystkich producentów sektora spożywczego. Stwierdzono, że oznakowanie produktów może wprowadzić konsumenta w błąd w kwestii właściwości i charakterystyki produktu, poprzez sugerowanie, że środek spożywczy posiada specjalne właściwości, jeżeli wszystkie podobne środki spożywcze posiadają takie właściwości. Śląski Wojewódzki Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych w dniu [...] grudnia 2012 r. wydał decyzję [...], wymierzającą L. L. karę pieniężną w wysokości 1044,18 zł za wprowadzenie do obrotu pięciu partii chleba o niewłaściwej jakości handlowej. W odwołaniu z dnia 11 grudnia 2012 r. skarżąca wniosła o uchylenie decyzji [...] Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych z dnia [...] grudnia 2012 r. w całości oraz umorzenie w całości postępowania wszczętego z urzędu. Po rozpatrzeniu odwołania Główny Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych decyzją z [...] lutego 2013 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Odwołując się do treści przepisów powołanych w podstawie prawnej decyzji z 4 lutego 2013 r. GIJHARS stwierdził, że istnieje znaczna korelacja między właściwościami produktu a systemem HACCP, który stanowi gwarancję bezpieczeństwa zdrowotnego artykułu rolno-spożywczego. W przedmiotowej sprawie producent, poprzez zamieszczenie na opakowaniu informacji o posiadaniu przez firmę certyfikowanego systemu HACCP sugeruje konsumentowi, że dany środek spożywczy posiada szczególne właściwości i wyróżnia go spośród produktów konkurencyjnych firm. Taka praktyka wprowadza konsumenta w błąd, tym samym narusza postanowienia art. 46 ust. 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 26 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. z 2010 r., Nr 136, poz. 914, z późn. zm.) Organ odwoławczy zaakcentował, że stosownie do informacji zawartych w protokole kontroli [...] nazwy artykułów rolno-spożywczych oraz informacje dotyczące użytych w produkcji surowców były poprawne, a oznakowanie wskazanych w decyzji wyrobów piekarskich zostało zakwestionowane, ze względu na umieszczenie na etykietach informacji "Firma posiada certyfikat systemu HACCP". W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie L. L. ponowiła zarzuty podnoszone w toku postępowania administracyjnego. Strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz umorzenie postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za niezasadną. W ocenie Sądu pierwszej instancji skarga była niezasadna, ponieważ zakwestionowana przez L. L. decyzja Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych z dnia [...] lutego 2013 r. nie naruszała prawa. W ocenie Sądu pierwszej instancji organ nie naruszył prawa, wskazując w decyzji tylko ten fragment informacji zamieszczonej na zakwestionowanych etykietach, który uznał za niezgodny z obowiązującym prawem, a mianowicie: "Firma posiada Certyfikaty systemu HACCP i ISO 9001 wydane przez DAS Certification Ltd. Nr [...]". W ocenie WSA w Warszawie nie ulega wątpliwości, że wprowadzenie systemu ISO 9001 jest dobrowolne, a informowanie konsumenta o posiadanym certyfikacie tego systemu – zgodne z prawem, niemniej jednak w przedmiotowej sprawie niewłaściwa jakość handlowa w zakresie znakowania wynikała wyłącznie z zamieszczenia informacji o certyfikacji systemu HACCP. Sąd pierwszej instancji podkreślił, iż skoro skarżąca miała obowiązek wdrożyć procedury oparte na zasadach systemu HACCP, podobnie jak inni przedsiębiorcy nie wyłączeni z tego obowiązku, to podanie na etykiecie produktu informacji o HACCP sugeruje konsumentom, że inni producenci takiego systemu nie wprowadzili, a więc produkt opatrzony taką informacją (w tym przypadku chleb) odznacza się lepszymi właściwościami niż chleby wyprodukowane przez innych przedsiębiorców (którzy takiego oznaczenia nie umieścili). WSA w Warszawie odpierając zarzut strony, iż informacja o posiadanym systemie HACCP jest zgodna z prawdą i nie wprowadza w błąd konsumenta, podkreślił, że organ nie kwestionuje powyższego faktu, jednak należy zgodzić się z organem, że z punktu widzenia przeciętnego konsumenta informacja taka może sugerować, iż produkt posiada inne cechy niż te produkty, których oznakowanie nie zawiera takiej informacji. Sąd pierwszej instancji w pełni zaakceptował pogląd, iż nieprawidłowe oznakowanie produktu narusza przepis art. 6 ust. 2 o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych w związku z art. 46 ust. 1 pkt 1 lit. c/ ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia. II L. L. zaskarżyła wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, wniosła o jego uchylenie i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowanie kasacyjnego. Skarżąca na mocy art. 176 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 46 ust. 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 26 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. z 2010 r. Nr 136, poz. 914, z późn. zm.) poprzez jego zastosowanie i przyjęcie, iż wyroby piekarnicze skarżącej są oznakowane w taki sposób, że mogą sugerować konsumentom, iż posiadają szczególne właściwości, których nie posiadają inne środki spożywcze, pomimo że wszystkie podobne środki posiadają takie właściwości, podczas gdy z prawidłowo ustalonego stanu faktycznego wynika, iż skarżąca na swych wyrobach nie umieszczała informacji, że wdrożyła procedury oparte na zasadach HACCP, co jest obligatoryjne dla większości producentów środków spożywczych, lecz posiada Certyfikat systemu HACCP, co już jest fakultatywne, i nie może być uznane za wprowadzanie konsumenta w błąd, gdyż nie stanowi informacji nieprawdziwej, niejasnej i wywołującej błędne spostrzeżenie u konsumentów. Strona na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a. wniosła również o dopuszczenie oraz przeprowadzenie dowodu z dokumentu, tj.: pisma DAS Polska przedstawiciela DAS Certification Ltd. z dnia 15 lutego 2013 r. na okoliczność, iż wyroby piekarnicze skarżącej nie są certyfikowane przez ten podmiot, co sprawia, że nie posiadają specyficznych właściwości i w związku z tym nie wprowadzają konsumenta w błąd. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, kasator szczegółowo odniósł się do postawionych zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu. Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 46 ust. 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. z 2010 r. Nr 136, poz. 914 ze zm.) oraz uzasadnienie tego zarzutu wskazują, że skarżąca nie kwestionuje prawidłowości zastosowania przepisów, które stanowią podstawę wymierzenia kary pieniężnej, według stanu prawnego obowiązującego w dacie zdarzenia i orzekania przez organy administracji publicznej, lecz jedynie kwestionuje przyjętą przez Sąd pierwszej instancji wykładnię art. 46 ust. 1 pkt 1 lit. c/ ustawy, który określa jedno z wymagań oznakowania środka spożywczego oraz zastosowanie tego przepisu w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy. Z uwagi na związanie granicami podstaw kasacyjnych, Naczelny Sąd Administracyjny w toku rozpoznawania skargi kasacyjnej może odnieść się jedynie do zarzutu przytoczonego w skardze kasacyjnej. Po pierwsze, nie są trafne rozważania w niej zawarte co do tego, że Sąd pierwszej instancji dokonując wykładni art. 46 ust. 1 pkt 1 lit. c/ ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia przekroczył swoje kompetencje, gdyż orzekał w sferze stosunków między przedsiębiorcą i konsumentem, która objęta jest właściwością sądu powszechnego Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów. Z art. 46 ust. 1 ustawy jednoznacznie wynika, że przepis ten określa wymagania w zakresie oznakowania środka spożywczego, których naruszenie stanowi delikt administracyjny. Jednym z tych wymagań, które było przedmiotem oceny w rozpoznawanej sprawie, jest zakaz oznakowania środka spożywczego w taki sposób, że może wprowadzać konsumenta w błąd poprzez sugerowanie, że środek spożywczy posiada szczególne właściwości, jeżeli wszystkie podobne środki spożywcze posiadają takie właściwości (art. 46 ust. 1 pkt 1 lit. c/ ustawy). Ocena, czy w okolicznościach faktycznych sprawy miało miejsce naruszenie tego zakazu należy do organów administracji publicznej, a rozstrzygnięcia tych organów poddane są kontroli sądu administracyjnego. Nie ma więc żadnych podstaw twierdzenie skarżącej, że Sąd pierwszej instancji dokonując kontroli zaskarżonej decyzji i przyjmując przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku rozumienie art. 46 ust. 1 pkt 1 lit. c/ ustawy naruszył ten przepis. Po drugie, nie można podzielić stanowiska skarżącej co do tego, że Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni art. 46 ust. 1 pkt 1 lit. c/ i zastosował ten przepis, pomimo że nie było do tego podstaw w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy (a ustalonego stanu faktycznego skarżąca nie kwestionowała). Argumentacja stanowiska skarżącej nie jest trafne, ponieważ jest oparte o wadliwe rozumienie tego przepisu przez stronę, co wynika wprost z uzasadnienia skargi kasacyjnej. Zdaniem skarżącej przepis art. 46 ust. 1 pkt 1 lit. c/ ustawy "mówi tylko o sugerowaniu, iż środek spożywczy posiada właściwości, które są posiadane przez wszelkie podobne środki spożywcze. Przepis ten w żadnym razie nie wskazuje na żadne inne przypadki wprowadzenia konsumenta w błąd, chociażby poprzez hipotetyczne wprowadzenie w błąd". To twierdzenie skarżącej pozostaje w oczywistej sprzeczności z brzmieniem przepisu, który zakazuje takiego oznakowania środka spożywczego, które może wprowadzać w błąd przez to, iż sugeruje, ze środek spożywczy posiada szczególne właściwości, podczas gdy właściwości te posiadają wszystkie podobne środki spożywcze. Oznacza to, że oznakowanie nie może sugerować, "iż środek spożywczy ma szczególne właściwości, skoro te właściwości posiadają wszystkie podobne środki spożywcze". Nie chodzi więc o to co eksponuje skarżąca, że w przepisie tym mowa jest "o sugerowaniu, iż środek spożywczy posiada właściwości, które są posiadane przez wszelkie podobne środki spożywcze", a wręcz przeciwnie o zakazaniu sugerowania, że środek spożywczy posiada szczególne właściwości, podczas gdy te właściwości posiadają wszystkie podobne środki spożywcze. Sąd pierwszej instancji prawidłowo podzielił stanowisko organów, że informacja na oznakowaniu środka spożywczego o posiadaniu certyfikatu systemu HACCP może sugerować, że środek ten posiada szczególne właściwości wynikające ze stosowania systemu HACCP, podczas gdy wszystkie podobne środki spożywcze posiadają właściwości wynikające ze stasowania tego systemu. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela powyższy pogląd, wskazuje, iż w orzeczeniach sądów administracyjnych orzekających w podobnych sprawach prezentowano takie same stanowisko co do oceny umieszczania na oznakowaniu informacji o stosowaniu systemu HACCP (patrz wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 listopada 2011 r. sygn. akt VI SA/Wa 1811/11, wyrok NSA z dnia 16 maja 2013 r. sygn. akt II GSK 380/12). Informacja, iż stosowany przez skarżącą system HACCP jest certyfikowany nie zmienia powyższego poglądu. Nie chodzi bowiem o to, czy informacja o posiadaniu certyfikatu systemu HACCP jest prawdziwa, ale o to, że oznakowanie środka spożywczego tą informacją może sugerować, że środek ten posiada szczególne właściwości wynikające ze stasowania systemu HACCP, podczas gdy właściwości wynikające ze stosowania systemu HACCP posiadają wszystkie podobne środki spożywcze. Oceny tej w niczym nie podważa pismo podmiotu certyfikującego system HACCP, na które powołuje się skarżąca w skardze kasacyjnej. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach orzeczono zgodnie z art. 204 pkt 1 p.p.s.a.