II GSK 2304/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia NSA Hanna Kamińska (spr.) Sędzia del. WSA Inga Gołowska Protokolant Piotr Mikucki po rozpoznaniu w dniu 4 lutego 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zarządu Województwa M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 1 sierpnia 2013 r. sygn. akt V SA/Wa 620/13 w sprawie ze skargi Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w L. na decyzję Zarządu Województwa M. z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu dofinansowania z budżetu Unii Europejskiej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.; 2. zasądza od Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w L. na rzecz Zarządu Województwa M. 3700 (słownie: trzy tysiące siedemset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 1 sierpnia 2013 r., sygn. akt V SA/Wa 620/13 po rozpoznaniu skargi Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w L. na decyzję Zarządu Województwa M. z dnia [...] grudnia 2012 r., w przedmiocie zobowiązania do zwrotu kwoty dofinansowania ze środków unijnych, uchylił zaskarżoną decyzję, stwierdził, że nie podlega ona wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania. Sąd przedstawił następujący stan faktyczny: Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej w L. (dalej: strona, skarżący) w dniu [...] marca 2010 r. zawarł z Województwem M. umowę Nr [...] o dofinansowanie projektu pod nazwą [...]. Powyższa umowa została następnie zmieniona aneksami z dnia 27 kwietnia 2010 r., 9 września 2010 r., 27 maja 2011 r., 16 sierpnia 2011 r. i 25 kwietnia 2012 r. M. Jednostka Wdrażania Programów Unijnych (dalej: MJWPU, organ) przeprowadziła kontrolę ww. projektu. Decyzją z dnia [...] października 2012 r. nr [...] określiła stronie kwotę przypadającą do zwrotu w wysokości 129.654,59 zł i termin, od którego nalicza się odsetki. Skarżący złożył odwołanie od przedmiotowej decyzji. W wyniku rozpoznania odwołania Zarząd Województwa M. decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję MJWPU. Organ odwoławczy wskazał, że strona naruszyła art. 22 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 7 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 223 poz. 1655 z późn. zm. dalej zw. Pzp), gdyż w postępowaniu na wykonanie robót budowlano-instalacyjno-remontowych ograniczenie doświadczenia do budynków użyteczności publicznej zawęziło krąg potencjalnych wykonawców. Zakres prac, ich złożoność czy charakter w przedmiotowym postępowaniu nie były na tyle szczególne, aby nie mogły zostać prawidłowo wykonane przez wykonawcę mającego doświadczenie przy realizacji prac i zastosowanych rozwiązań projektowo-technicznych, nieprzeznaczonych do użytku publicznego. Również Zamawiający nie wskazał na żadną specyfikę prac, cechy szczególne uzasadniające zawężenie kręgu wykonawców. Warunek powinien mieć na celu zweryfikowanie zdolności wykonawcy do realizacji przedmiotu zamówienia, nie może jednak wykluczyć z postępowania podmiotów, które są zdolne do jego realizacji. W niniejszym przypadku uniemożliwiono złożenie ofert podmiotom, które mają doświadczenie w przebudowie i rozbudowie o zakresie czy charakterze adekwatnym do prac objętych postępowaniem, co należy uznać za naruszenie zasady konkurencyjności i równego traktowania wykonawców. Organ wskazał także na naruszenie art. 29 ust. 2 Pzp. Zamawiający narusza ustawę, jeżeli mimo że istnieją sposoby opisania przedmiotu zamówienia w sposób jednoznaczny i wyczerpujący, za pomocą dostatecznie dokładnych i zrozumiałych określeń, opisuje go poprzez wskazanie na znak towarowy lub wskazanie innych parametrów przesądzających o wyborze konkretnej marki. Strona wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. W uzasadnieniu podniósł, że w kompetencji zamawiającego leży uprawnienie do żądania przez wykonawcę spełnienia postawionego przez zamawiającego warunku. Warunek dotyczył budynku użyteczności publicznej. Dalej wskazał, że wykonanie jakiejkolwiek roboty budowlanej, która dotyczyła budynku przeznaczonego na potrzeby w szczególności opieki zdrowotnej oraz budynek socjalnego spełnia warunek postawiony przez zamawiającego. Zamawiający wymagał wykazania się co najmniej jednym zadaniem polegającym na wykonaniu robót budowlanych, gdyż przedmiotem zamówienia było wykonanie jednej dużej roboty budowlanej, natomiast nie wymagał wykazania się robotą budowlaną odpowiadającą swym rodzajem przedmiotowi zamówienia, co jest również dopuszczalne, wystarczyło wykazanie się jakąkolwiek robotą budowlaną dotyczącą budynku użyteczności publicznej. W odpowiedzi na skargę Zarząd Województwa M. wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uwzględnił skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm. dalej zw. p.p.s.a.) z uwagi na naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 22 ust. 1 i 4 oraz 7 Pzp oraz przepisów procedury poprzez błędną interpretację stanu faktycznego. W ocenie Sądu organy obu instancji w sposób niedostateczny rozważyły argumenty strony skarżącej. Niewątpliwie przedmiotem zamówienia było wykonanie prac na terenie budynku użyteczności publicznej. Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), w § 3 pkt 6 bardzo szeroko definiuje pojęcie budynku użyteczności publicznej, zatem praktycznie każdy budynek, poza typowo mieszkalnym, jest budynkiem użyteczności publicznej. Warunek jaki strona postawiła oferentom tj. wykazanie, że w okresie ostatnich pięciu lat przed upływem terminu składania ofert (a jeżeli okres prowadzenia działalności jest krótszy – w tym okresie) wykonali co najmniej jedno zadanie polegające na wykonaniu robót budowlanych na terenie budynku użyteczności publicznej, o kubaturze co najmniej 20.000 m3 i wartości tego zadania co najmniej 1 500 000 zł, jest na tyle ogólny, że wiele podmiotów może go spełnić, a jednocześnie warunek ten ma bezpośredni związek z przedmiotem zamówienia. Nie ogranicza więc w sposób nadmierny kręgu podmiotów uprawnionych do udziału w przetargu, a jednocześnie daje zamawiającemu możliwość weryfikacji czy oferent ma możliwość wykonania zamówienia w sposób prawidłowy. Dalej Sąd dodał, że ocena czy doszło do naruszenia art. 22 i art. 7 Pzp winna być dokonana z uwzględnieniem całokształtu okoliczności – nie tylko przedmiotu zamówienia i specyfikacji istotnych warunków zamówienia, ale także dalszego przebiegu postępowania przetargowego. Jeśli w przetargu wzięło udział pięciu wykonawców, żaden z nich następnie nie kwestionował przebiegu procedury przetargowej, to także te okoliczności muszą być wzięte pod uwagę. Podsumowując Sąd stwierdził, że zakwestionowane warunki w sposób ogólny określały wymagania wobec wykonawcy, tak aby w sposób sztuczny nie ograniczać kręgu oferentów a jednocześnie zabezpieczyć sprawną realizację zamówienia. Wobec tego nie doszło do naruszenia art. 22 i art. 7 Pzp. Natomiast zarzuty skargi dotyczące błędnego ustalenia, że doszło do naruszenia art. 29 ust. 3 Pzp, Sąd ocenił jako nietrafne. Przedmiotu zamówienia nie można opisywać w sposób, który mógłby utrudniać uczciwą konkurencję. Znaki towarowe zostały użyte co do przedmiotów, które w sposób ewidentny można było dokładnie określić bez ich użycia. Zatem przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien ustalić dotację do zwrotu wyłącznie za naruszenie art. 29 ust. 2 Pzp. Zarząd Województwa M. wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości oraz domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy WSA w W. do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i rozpoznania skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny w W. Nadto wniesiono o dopuszczenie dowodu z dokumentów wymienionych w treści skargi kasacyjnej na okoliczność wykazania, że przedmiotowy warunek udziału w postępowaniu naruszał art. 7 ust. 1 oraz art. 22 ust. 1 i 4 Pzp, czyli zasady uczciwej konkurencji i równego traktowania wykonawców oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego, tj. art. 7 ust. l oraz art. 22 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz.U. z 2013 r. poz. 907, ze zm., zwanej dalej Pzp) - poprzez ich niewłaściwe zastosowanie uznając, że postawiony przez stronę warunek doświadczenia i wiedzy nie naruszał zasad uczciwej konkurencji, równego traktowania wykonawców oraz dokonywania oceny warunków w sposób proporcjonalny i związany z przedmiotem zamówienia wynikających z tych przepisów, 2) przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi, tj.: a) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej bezpodstawne zastosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. i uchylił decyzję w całości z powodu naruszeń prawa materialnego oraz przepisów postępowania. Rozstrzygnięcie to było wadliwe, ponieważ Sąd błędnie i niewłaściwie zastosował art. 7 ust. I oraz art. 22 ust. 1 i 4 Pzp. Ponadto Sąd niedostatecznie rozpatrzył sprawę, nie dokonując wnikliwej analizy akt sprawy, w tym wydanych decyzji administracyjnych przez organy I i II instancji. Organ właściwie ustalił i zinterpretował stan faktyczny, dokonał oceny zarzutów strony praz prawidłowo zastosował przepisy Pzp. b) art. 3 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a., wskutek braku dostatecznego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia. c) art. 3 § 1 i art. 151 p.p.s.a. Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie oddalił skargi. Sąd uchylił decyzję, nie przyjmując zasadnych argumentów organu. Tym samym Sąd winien był, sprawując kontrolę legalności, zastosować środek określony w p.p.s.a. i oddalić skargę. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej w L. wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Sąd ten jako sąd drugiej instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, albowiem podniesiony w niej zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jest trafny, co czyni z kolei uzasadnionymi zarzuty dokonania niewłaściwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji sformułowane w pkt 2 a i c osnowy skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 141 § 4 zd. 1 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Oznacza to, że sąd administracyjny ma nie tylko obowiązek wskazania swojego rozstrzygnięcia (wypowiedzenia się w przedmiocie zgodności z prawem skarżonego aktu administracyjnego), ale i umotywowania swojego stanowiska w tym zakresie, tj. przedstawienia toku rozumowania, który doprowadził do podjęcia rozstrzygnięcia, w tym wskazania przyczyn zajęcia danego stanowiska, jak i powodów, dla których zarzuty i argumenty podnoszone przez stronę są lub nie są zasadne. Wymóg zawarcia w uzasadnieniu wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia należy rozumieć w ten sposób, że uzasadnienie musi pozwalać na skontrolowanie przez strony i sąd wyższej instancji, czy sąd orzekający nie popełnił w swoim rozumowaniu błędów, tj. winna zostać w nim uwidoczniona operacja logiczna, którą przeprowadził sąd, stosując określone normy prawne w rozstrzyganej sprawie (por. np. wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2006 r., I FSK 372/05; T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 2004, s. 302). Motywy wyroku muszą być zatem jasne i przekonujące, stanowić konsekwentną i logiczną całość (por. wyrok NSA z dnia 9 marca 2006 r., II OSK 632/05). Stanowisko sądu, co do prawidłowości ustalenia stanu faktycznego w przypadku sporu w tym zakresie pomiędzy stronami postępowania sądowoadministracyjnego powinno zawierać odniesienia do argumentów prezentowanych zarówno przez organ administracji, jak i przez skarżącego oraz wyjaśniać, dlaczego argumenty jednej ze stron uznaje za prawidłowe, a inne nie (por. np. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09 - ONSAiWSA 2010/3/39; wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2009 r., I FSK 1904/07). Z treści uzasadnienia powinno wynikać, iż sąd przeanalizował wszystkie zarzuty zamieszczone w skardze, konfrontując je z ustaleniami poczynionymi przez organy i z materiałem dowodowym sprawy. Tak przeprowadzona ocena stanu faktycznego sprawy pozwala stronom postępowania sądowego poznać sposób rozumowania i argumentacji sądu, a w dalszej perspektywie umożliwi dokonanie przez Naczelny Sąd Administracyjny oceny zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej. W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do argumentacji organu zawartej w zaskarżonej decyzji, lecz ograniczył swoje rozważania do ogólnikowych stwierdzeń, że organy obu instancji w sposób niedostateczny rozważyły argumenty strony, co do zasadności i bezpośredniości postawionego zarzutu doświadczenia w wykonaniu robót budowlanych w budynkach użyteczności publicznej. Jednocześnie Sąd nie wskazał, na czym ta niedostateczność oceny polegała. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera jedynie ogólne tezy i jest pozbawione merytorycznego wywodu uzasadniającego rozstrzygniecie przyjęte przez Sąd. W zaskarżonym wyroku Sąd odwołał się jedynie do definicji budynku użyteczności publicznej oraz przebiegu dalszego postępowania przetargowego, pomijając istotę sprawy - czy opis sposobu dokonania oceny spełniania warunku udziału w postępowaniu, w zakresie wiedzy i doświadczenia ograniczający krąg podmiotów mogących się ubiegać o udzielenie zamówienia do podmiotów legitymujących się doświadczeniem w budowie obiektów użyteczności publicznej, jest związany z przedmiotem zamówienia oraz proporcjonalny do przedmiotu zamówienia, którym było wykonanie robót budowlanych polegających na pracach budowlano-instalacyjno-remontowych w SP ZOZ w L. Nadto uchylając wyrok na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a., Sąd nie wskazał, jakie przepisy postępowania administracyjnego zostały naruszone przez organ. Tym bardziej nie jest możliwa kontrola instancja rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji. Stwierdzone uchybienia przepisom prawa procesowego powodują, że przedwczesna jest ocena zasadności podstawy skargi kasacyjnej opartej na zarzutach naruszenia prawa materialnego. Posunięcie takie niweczyłoby cele kontroli instancyjnej ukształtowanej przepisami p.p.s.a. Rozpoznając ponownie sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. winien poddać ponownej kontroli zaskarżoną decyzję, uwzględniając przedstawione wyżej wywody dotyczące metodologii sporządzania pisemnych motywów rozstrzygnięcia. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 185 § 1 i 203 pkt 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.