I SA/Wa 1386/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędzia WSA Joanna Skiba Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi Województwa [...] na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] października 2010 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Skarbu Państwa na rzecz Województwa [...] kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z [...] lipca 2012 r. nr [...] Minister Skarbu Państwa po rozpoznaniu wniosku Marszałka Województwa [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Skarbu Państwa z [...] października 2010 r. nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody [...] z [...] lutego 2000 r., nr [...], stwierdzającej nabycie przez Województwo [...] nieruchomości gruntowych położonych w K., oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha opisanych w księdze wieczystej KW [...] (obecnie KW [...]), prowadzonej przez Sąd Rejonowy w K. Zamiejscowy Wydział Ksiąg Wieczystych z siedzibą w K., utrzymał w mocy decyzję z [...] października 2010 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że J. P. złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] lutego 2000 r., nr [...] stwierdzającej nabycie z mocy prawa przez Województwo [...] prawa własności wyżej opisanych nieruchomości. W uzasadnieniu wnioskodawca stwierdził, że przejęcie przez Skarb Państwa własności spornej nieruchomości było bezprawne, co zostało potwierdzone decyzją Wojewody [...] z [...] września 2008 r. nr [...], w konsekwencji której stwierdzenie nabycia przez Województwo [...] własności nieruchomości nie będącej własnością Skarbu Państwa jest rażącym naruszeniem prawa, w szczególności art. 49 ust 2 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1590 ze zm.). Minister Skarbu Państwa decyzją z [...] października 2010 r. nr [...] stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z [...] lutego 2000 r., stwierdzającej nabycie przez Województwo [...] przedmiotowych nieruchomości. Województwo [...] złożyło wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, zarzucając między innymi uniemożliwienie stronie przedstawienia faktów, dowodów i ocen prawnych, jak też naruszenie dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51 ze zm.). Decyzją z [...] lutego 2011 r. nr [...] Minister Skarbu Państwa utrzymał w mocy decyzję własną z [...] października 2010 r. nr [...]. Powyższa decyzja została zaskarżona przez Województwo [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z 13 grudnia 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 947/11 uchylił zaskarżoną decyzję, podnosząc, że naruszała ona art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 127 §3 k.p.a. Minister ponownie rozpoznając sprawę ustalił, że wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 kwietnia 2012 r. sygn. akt I OSK 1239/11 został uchylony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 22 lutego 2011 r. sygn. akt VI SA/Wa, którym uchylono decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] listopada 2009 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z [...] września 2008 r. nr [...]. Minister wyjaśnił, że zgodnie z art. 49 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa, przekazanie województwu mienia Skarbu Państwa oraz mienia Skarbu Państwa będącego we władaniu państwowych osób prawnych, służącego realizacji zadań województwa, w szczególności określonych w art. 14, następuje na podstawie decyzji administracyjnej wojewody wydawanej z urzędu, z zastrzeżeniem art. 50. Wojewoda [...] decyzją z [...] lutego 2000 r., nr [...], stwierdził nabycie przez Województwo [...] z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. nieruchomości, położonych w K. oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha opisanych w księdze wieczystej KW [...] (obecnie KW [...]), prowadzonej przez Sąd Rejonowy w K. Zamiejscowy Wydział Ksiąg Wieczystych z siedzibą w K. Jednakże decyzją reprywatyzacyjną z [...] września 2008 r. nr [...] Wojewoda [...] stwierdził, iż przedmiotowe nieruchomości nie podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit e dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej co jest równoznaczne z nie przejęciem przez Skarb Państwa nieruchomości stanowiących część majątku "[...]", a więc nieruchomości objętych decyzją komunalizacyjną Wojewody [...] z [...] lutego 2000 r., nr [...]. Powyższa decyzja reprywatyzacyjna Wojewody [...] z [...] września 2008 r. po rozpatrzeniu odwołania Wojewody [...], Gminy K., Skarbu Państwa – Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo K. i J. P. została przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] listopada 2009 r. nr [...] utrzymana w mocy. Na tę decyzję skargi wnieśli Województwo [...], Gmina K., Nadleśnictwo K. oraz Powiat [...]. Sąd I instancji wyrokiem z 22 lutego 2011 r. w sprawie IV SA/Wa 72/11 uchylił decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] listopada 2009 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z [...] września 2008 r. nr [...]. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 25 kwietnia 2012 r. w sprawie I OSK 1239/11 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 22 lutego 2011 r. i przekazał sprawę temu sądowi do ponownego rozpatrzenia. Powyższy wyrok NSA z 25 kwietnia 2012 r., w ocenie organu, sprawia iż w chwili obecnej w obrocie prawnym pozostaje orzeczenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] listopada 2009 r. nr [...], które orzekło o nie podpadaniu pod działanie dekretu PKWN, parcel katastralnych, objętych dawnymi wykazami hipotecznymi lwh tab. [...] gm. kat. [...], lwh tab. [...] gm. kat [...], lwh tab. [...] gm. kat [...] lwh [...] gm. kat. [...], lwh [...] gm. kat [...] oraz lwh [...] stanowiące byłą własność A. P. Zdaniem Ministra powyższe sprawia, że zarzut Województwa [...] dotyczący naruszenia dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej nie znajduje uzasadnienia w niniejszej sprawie. Organ nadzoru stwierdził, że decyzja Wojewody [...] z [...] września 2008 r. nr [...] skutkuje tym, że Skarb Państwa nie może być uznawany za właściciela przedmiotowej nieruchomości, a więc należy uznać, że nie została spełniona przesłanka określona w art. 49 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa i tym samym nieruchomości tej nie można przekazać Województwu [...]. Wojewoda [...] stwierdzając nabycie przez jednostkę samorządu terytorialnego nieruchomości, która nie była własnością Skarbu Państwa, rażąco naruszył prawo. Minister nie podzielił zarzutu co do niemożności uczestnictwa strony w postępowaniu, gdyż jak wynika z dokumentacji Marszałek Województwa był na bieżąco informowany o przebiegu postępowania i miał sposobność zapoznania się z dokumentacją, uzupełnieniem jej o materiał dowodowy, jak też miał możność składania pisemnych wyjaśnień lub innych dokumentów w sprawie. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyło Województwo [...] wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Zaskarżonej decyzji zarzuciło naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt. 8 k.p.a., poprzez wydanie decyzji w oparciu o inną decyzję, która została następnie uchylona. W ocenie strony skarżącej decyzja Ministra Skarbu Państwa z [...] lipca 2012 r. wydana w oparciu o decyzję Wojewody [...] z [...] września 2008 r. narusza prawo, co daje podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności komunalizacji w związku z zaistnieniem przesłanki z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Zaistnienie naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarżący wskazał, że pogląd ten znajduje swoje potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, np. w wyroku siedmiu sędziów z 16 stycznia 2006 r. I OPS 4/05, z 14 listopada 2006 r. II OSK 1321/05. Skarżący podniósł, że stanowisko takie jest reprezentowane także w doktrynie, gdzie prezentuje się pogląd, że sąd administracyjny jest obowiązany uchylić decyzję jeżeli stwierdzi wystąpienie którejkolwiek z przesłanek wznowienia postępowania (tak T.Woś: Prawomocność decyzji administracyjnych, PPP 2008 nr 5, str. 41). Wskazuje się, że w przypadkach niezależnych od organu orzekającego, a nawet zewnętrznych wobec danego postępowania jurysdykcyjnego – każda podstawa wznowienia postępowania administracyjnego jest równoznaczna z naruszeniem prawa i powinna być brana pod uwagę w toku sądowej kontroli decyzji. Nie jest istotne kto naruszył prawo lecz liczy się okoliczność, że proces kształtowania się normy indywidualnej nie przebiegał prawidłowo (tak T. Kiełkowski: Naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego jako przesłanka uchylenia decyzji przez sąd administracyjny, PPP 2008 nr 4, str. 61). Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wniósł także o zawieszenie postępowania sądowego na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej ppsa), do czasu prawomocnego zakończenia postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym ze skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 1 sierpnia 2012 r. w sprawie IV SA/Wa 897/12. Sąd I instancji wyżej powołanym wyrokiem uchylił decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] listopada 2009 r. utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] września 2008 r. stwierdzającą, że sporne nieruchomości nie podpadały pod działanie art. 2 ust.1 lit. e dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Uczestnik postępowania J. P. w piśmie procesowym z 5 grudnia 2012 r. wniósł o oddalenie skargi oraz o zawieszenie postępowania do czasu rozpoznania skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Postanowieniem z 15 stycznia 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zawiesił postępowanie sądowe wskazując, że rozstrzygnięcie niniejszej sprawy zależy od prawomocnego zakończenia postępowania w sprawie zawisłej przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Wyrokiem z 6 czerwca 2013 r. w sprawie I OSK 2822/12 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 1 sierpnia 2012 r. w sprawie IV SA/Wa 897/12 i oddalił skargę. Postanowieniem z 13 czerwca 2013 r. Sąd podjął zawieszone postępowanie sądowe. W piśmie procesowym z 23 lipca 2013 r. skarżące Województwo [...] poparło wniesioną skargę. Podniosło, że decyzja Wojewody [...] z [...] lutego 2000 r. wywołała nieodwracalne skutki prawne, gdyż po jej wydaniu Województwo [...] aktem notarialnym z [...] lutego 2002 r. oddało wskazane w decyzji nieruchomości w użytkowanie wieczyste i przeniosło nieodpłatnie własność budynków na rzecz SP ZOZ Ośrodka [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna z przyczyn wskazanych w piśmie uzupełniającym skargę. Należy podzielić stanowisko organu nadzoru, że decyzja Wojewody [...] z [...] lutego 2000 r. przekazująca Województwu [...] mienie Skarbu Państwa została wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. przepisu art. 49 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa. Otóż ostateczną decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] listopada 2009 r., utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] września 2008 r. (skontrolowanymi przez NSA wyrokiem z 6 czerwca 2013 r. w sprawie I OSK 2822/12), stwierdzono, że nieruchomości, w skład których wchodziły działki nr [...] i [...], nie podpadały pod działanie dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Wobec tego działki te w dacie wydania decyzji z [...] lutego 2000 r. nie stanowiły własności Skarbu Państwa, a tylko takie mienie, zgodnie z art. 49 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa, mogło być przekazane województwu. Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących istnienia podstaw do wznowienia postępowania zakończonego decyzją z [...] lutego 2000 r., a nie do ceny tej decyzji na podstawie art. 156 § 1 kpa, w tym na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 in fine kpa, podnieść należy, że w uchwale składu siedmiu sędziów z 13 listopada 2012 r., I OPS 2/12 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że stwierdzenie nieważności decyzji w oparciu, o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 kpa (Lex nr 1225395). Sąd w niniejszym składzie powyższy pogląd w pełni podziela. Jednakże wskazać należy, że organ nadzoru dokonując oceny legalności kontrolowanej decyzji w kontekście przesłanek z art. 156 § 1 kpa, powinien także zbadać, czy możliwe jest stwierdzenie nieważności z uwagi na przesłanki wskazane w art. 156 § 2 kpa, w tym, czy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Jak wynika z akt sprawy, działka nr [...] będąca przedmiotem przekazania decyzją Wojewody [...] z [...] lutego 2000 r. została podzielona na kilka działek, w tym na działkę nr [...]. Z odpisu z księgi wieczystej [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w K. – Zamiejscowy Wydział Ksiąg Wieczystych w K. wynika, że działki nr [...] (której także dotyczyła decyzja Wojewody [...] z [...] lutego 2000 r.) i wydzielona działka [...] zostały aktem notarialnym z [...] marca 2002 r. oddane przez Województwo [...] w użytkowanie wieczyste i przeniesiono własność budynków na rzecz Ośrodka [...] Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w K. (podmiot ten nie został powiadomiony o toczącym się postępowaniu, a jako użytkownik wieczysty nieruchomości, co której toczy się postępowanie ma niewątpliwie interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa). Zgodnie z art. 156 § 2 kpa nie stwierdza się nieważności decyzji, gdy wywołała ona nieodwracalne skutki prawne. Zagadnienie nieodwracalności skutków prawnych było wielokrotnie przedmiotem orzecznictwa sądów administracyjnych. W orzecznictwie tym ugruntowane jest stanowisko, z którego wynika, że jeżeli do "odwrócenia" skutków prawnych decyzji dotkniętej wadą nieważności niezbędne są działania, których organ administracyjny z braku podstawy prawnej nie może podjąć (ani przepisy prawa materialnego, ani też przepisy procesowe, stanowiące podstawę działania organu administracji publicznej, nie czynią tego organu właściwym do cofnięcia nieodwracalnego skutku prawnego przez wydanie decyzji), ani nie może wydać aktu administracyjnego indywidualnego, ani nie może wszcząć postępowania administracyjnego, to skutek prawny ma cechę nieodwracalnego. Taka sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie. Zbycie prawa użytkowania wieczystego w drodze czynności cywilnoprawnej stanowi przeszkodę do stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż żaden organ administracji publicznej działający w granicach obowiązywania norm prawa publicznego nie ma umocowania do "odwrócenia" tego skutku, tj. doprowadzenia do sytuacji w której prawo użytkowania wieczystego i własności budynków na rzecz podmiotu wpisanego do księgi wieczystej przestanie istnieć. Organ nadzoru nie dokonał analizy przesłanek z art. 156 § 2 kpa. Jak wyżej zaznaczono w trakcie prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organ administracji w każdym przypadku powinien badać charakter skutków prawnych decyzji, które ona wywołała, a wobec tego, czy są to skutki odwracalne, czy też nie. W powyższym zakresie zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca takich ustaleń nie zawierają, co ma istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Należy zwrócić uwagę, że organ nadzoru nie wyjaśnił - w sposób nie budzący wątpliwości - zakresu żądania wniosku o stwierdzenie nieważności. Otóż J. P. we wniosku z 21 grudnia 2009 r. wprawdzie wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] lutego 2000 r., jednakże we wniosku tym wskazywał jedynie na działkę nr [...]. Organ nie wezwał strony do sprecyzowania, czy wnosi ona o stwierdzenie nieważności decyzji co do obydwu działek, czy też tylko co do jednej z nich. Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz c) art. 152 i 200 ppsa, Sąd orzekł jak w wyroku. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni stanowisko przedstawione w niniejszym uzasadnieniu.