II GSK 1090/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Rysz Protokolant Ewa Czajkowska po rozpoznaniu w dniu 11 czerwca 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 17 stycznia 2014 r. sygn. akt VI SA/Wa 953/13 w sprawie ze skargi A. S. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd po drodze krajowej bez uiszczenia opłaty elektronicznej oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z dnia 17 stycznia 2014 r. sygn. akt VI SA/Wa 953/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. S. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za wykonywanie przejazdu bez uiszczenia opłaty elektronicznej, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2012 r. i stwierdził, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu. Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 104 w zw. z art. 107 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 13 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 13k ust. 1 pkt 1, art. 13k ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 19, poz. 115 ze zm., powoływanej dalej jako udp) oraz załącznika nr 1 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną, oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej (Dz. U. Nr 80, poz. 433 ze zm.), art. 50 pkt 1 lit. j, art. 51 ust. 6 pkt 1 lit. b, art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 125, poz. 874 ze zm.), Główny Inspektor Transportu Drogowego nałożył na A. S. karę pieniężną w wysokości 3000 zł za przejazd w dniu [...] lipca 2011 r. o godz. 13:26:41 pojazdem marki [...] o nr rej. [...], o dopuszczalnej masie całkowitej wynoszącej 11999 kg po drodze krajowej [...] bez uiszczenia opłaty elektronicznej. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy A. S. podniósł m.in., że droga płatna nie była prawidłowo oznakowana. Główny Inspektor Transportu Drogowego po ponownym rozpoznaniu sprawy utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, podkreślając, że z całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika w sposób niebudzący wątpliwości, iż kontrolowany pojazd samochodowy poruszał się po drodze wymienionej w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. i za kontrolowany przejazd nie została uiszczona opłata, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 udp. Natomiast przyczyny, z powodu których opłata nie została uiszczona, nie są okolicznościami istotnymi dla rozpoznania sprawy, bowiem kary pieniężne wynikające z naruszenia przepisów udp są nakładane na podstawie obiektywnie stwierdzonych naruszeń. Odpowiedzialność administracyjna, przewidziana w ustawie o drogach publicznych nie jest oparta na zasadzie winy, lecz powstaje w wyniku obiektywnego stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego. Organ, odnosząc się do argumentu strony o braku wiedzy, że droga po której się porusza jest drogą płatną, wyjaśnił, że kierujący pojazdami samochodowymi mają obowiązek znać podstawowy zakres przepisów dotyczących dróg publicznych. Brak wiedzy, czy świadomości w zakresie obowiązującej w Polsce kategorii dróg publicznych czy też ponoszenia opłat elektronicznych nie może być usprawiedliwieniem dla naruszania przepisów. Organ podkreślił, że obowiązek w zakresie ponoszenia opłat elektronicznych został ustalony w ustawie z dnia 7 listopada 2008 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 218, poz. 1391), a przepisy ustanawiające ten obowiązek weszły w życie z dniem 1 lipca 2011 r. Ustawodawca przewidział zatem ponad trzyletni okres vacatio legis. Było więc wystarczająco dużo czasu na zapoznanie się z nowymi rozwiązaniami prawnymi. Organ wyjaśnił, że za właściwe ustawienie znaków drogowych odpowiada zarządca drogi, nie zaś Inspekcja Transportu Drogowego. Skoro zaś obowiązek uiszczania opłaty elektronicznej wynika z przepisów o charakterze powszechnie obowiązującym, a znaki drogowe na które powołuje się skarżący mają jedynie charakter informacyjny, to organy Inspekcji Transportu Drogowego muszą stosować się do przepisów o charakterze powszechnie obowiązującym, inaczej same dopuściłyby się łamania przepisów prawa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. na decyzję z dnia [...] grudnia 2012 r. A. S. wniósł o jej uchylenie, ponownie podnosząc, że droga płatna nie była właściwie oznakowana. Sąd I instancji, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą. W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji podkreślił, że organ nie wypowiedział się jednoznacznie, czy na dzień kontroli, tj. [...] lipca 2011 r., droga krajowa [...] na odcinku R. [...] – W. [...] była oznaczona jako droga płatna. Główny Inspektor Transportu Drogowego wyjaśnił natomiast, że o zaliczeniu do kategorii drogi krajowej, za którą pobiera się opłatę elektroniczną rozstrzygają wyłącznie przepisy udp i rozporządzeń wykonawczych a nie znak drogowy, mający w tym przypadku charakter znaku informacyjnego. Innymi słowy organ uznał, że brak omawianego oznakowania drogi jest prawnie obojętny dla zrekonstruowania normy prawnej zawartej w art. 13k ust. 1 pkt 1 udp stanowiącej podstawę materialnoprawną zaskarżonych decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. powołał się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 21 sierpnia 2013 r. sygn. akt II GSK 1467/12, w którym NSA stwierdził, że umieszczona pod znakiem drogowym tabliczka T-34 konkretyzuje obowiązek uiszczenia opłaty elektronicznej za przejazd odcinkiem drogi publicznej tak oznaczonym. Brak odpowiedniej informacji o płatnym odcinki drogi, uniemożliwia użytkownikowi drogi zorientowanie się, na jakiej drodze znajduje się i dokonania odpowiedniego wyboru pomiędzy drogą płatną a alternatywną drogą bezpłatną. Korzystającego w takiej sytuacji z drogi płatnej, nieoznaczonej tabliczką T-34, nie można obciążać odpowiedzialnością za nieuiszczenie opłaty i wymierzać karę pieniężną. Natomiast wykładnia art. 13k ust. 1 pkt 1 udp, która sankcję administracyjną nakłada na podmiot, który nie naruszył swoim zachowaniem dyrektyw postępowania wynikających z norm prawnych określających zasady ruchu na drogach publicznych, jest niezgodna z art. 2 Konstytucji RP. Zgodnie z regułami wynikającymi z art. 2 Konstytucji, warunkiem zastosowania sankcji administracyjnej z art. 13k ust. 1 pkt 1 udp jest doprowadzenie do stanu zgodnego z zasadami państwa prawa poprzez odpowiednie oznakowanie drogi tak, aby korzystający z dróg publicznych mieli świadomość ciążącego na nich obowiązku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. podniósł, że w rozpoznawanej sprawie organ uznał nieprawidłowo, że prawnie obojętna dla nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 13k ust. 1 pkt 1 udp jest okoliczność właściwego oznakowania drogi, po której poruszał się pojazd kierowany przez skarżącego, jako drogi płatnej, podczas gdy dla właściwego zrekonstruowania wymienionej normy konieczne jest ustalenie, czy droga ta była oznaczona zgodnie z wymogami ustalonymi w cytowanych wyżej przepisach aktów wykonawczych. Główny Inspektor Transportu Drogowego zaskarżył wyrok WSA w W. z dnia 17 stycznia 2014 r. sygn. akt VI SA/Wa 953/13 w całości skargą kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący kasacyjnie zarzucił zaskarżonemu wyrokowi: 1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 13k ust. 1 pkt 1 udp, przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że warunkiem zastosowania sankcji administracyjnej za nieuiszczenie opłaty elektronicznej jest ustawienie znaku drogowego, podczas gdy z treści przepisu art. 13k ust. 1 pkt 1 udp taki warunek nie wynika i nie da się tego warunku wywieść również z art. 2 Konstytucji RP; 2) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 13k ust. 1 pkt 1 udp, przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż warunkiem zastosowania sankcji administracyjnej z art. 13k ust. 1 pkt 1 udp jest doprowadzenie do stanu zgodnego z zasadami państwa prawa poprzez odpowiednie oznakowanie drogi tak, aby korzystający z dróg publicznych mieli świadomość ciążącego na nich obowiązku, podczas gdy taka interpretacja art. 13k ust. 1 pkt 1 udp uzależniająca obowiązek uiszczenia opłaty elektronicznej (a tym samym nałożenia kary pieniężnej za niewykonanie tegoż obowiązku) od ustawienia znaku drogowego, tj. od elementu niepewnego, zależnego wyłącznie od woli zarządcy drogi krajowej, narusza językową wykładnię obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej wynikającego z art. 13 ust. 1 pkt 3 udp w zw. z art. 13k ust. 1 pkt 1 udp, a tym samym niweczy ustalenie obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej wyłącznie od elementu pewnego, który może ustalić niejako "z góry" bez potrzeby sprawdzania go na każdym odcinku, bowiem wynikającego z przepisów powszechnie obowiązujących oraz rozporządzenia wydanego na podstawie delegacji ustawowej art. 13ha ust. 6 udp, co narusza wynikającą z art. 2 Konstytucji zasadę demokratycznego państwa prawnego; 3) naruszenie prawa materialnego, tj. § 65 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2002 r. w sprawie znaków i sygnałów drogowych (Dz. U. Nr 170, poz. 1393 ze zm.), przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż warunkiem zastosowania sankcji administracyjnej za nieuiszczenie opłaty elektronicznej z art. 13k ust. 1 pkt 1 udp jest ustawienie znaku drogowego z tabliczką T - 34, który zdaniem Sądu I instancji zawiera w sobie element zakazu poruszania się bez uiszczenia opłaty elektronicznej lub zobowiązania się do takiego zachowania, podczas gdy z treści przepisu art. 13k ust. 1 pkt 1 udp taki warunek nie wynika, a ponadto ten rodzaj znaku drogowego nie zawiera w sobie elementu zakazu lub zobowiązania do określonego zachowania; 4) naruszenie prawa materialnego, tj. § 65 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2002 r. w sprawie znaków i sygnałów drogowych, przez jego niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w uznaniu, iż ustawienie znaku drogowego z tabliczką T - 34 na odcinku drogi krajowej jest elementem koniecznym do ustalenia nieuiszczenia opłaty elektronicznej, podczas gdy powyższe przepisy nie składają się na zakres obowiązków związanych z uiszczeniem opłaty elektronicznej; 5) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8 art. 77 § 1, art. 80 kpa, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przejawiające się w bezpodstawnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że organ nie przeprowadził w sposób wystarczający postępowania wyjaśniającego, w zakresie prawidłowego oznakowania odcinka drogi, po którym realizowany był sporny przejazd, podczas gdy powyższa okoliczność faktyczna nie jest okolicznością istotną dla rozpoznania sprawy, bowiem znak drogowy z tabliczką T-34 nie mieści się w definicji normatywnej drogowego znaku zakazu, jak również nie jest znakiem zobowiązującym do określonego zachowania, a zatem nie może być elementem kreującym obowiązek uiszczenia opłaty elektronicznej, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 udp, a w konsekwencji stanowić o odpowiedzialności kierującego za niewykonanie tego obowiązku i możliwości zastosowania wobec niego sankcji w postaci nałożenia kary pieniężnej za nieuiszczenie opłaty elektronicznej, co tym samym oznacza, że nie jest to okoliczność faktyczna, będąca podstawą nałożenia kary pieniężnej za nieuiszczenie opłaty elektronicznej, a zatem jako nieistotna nie podlega badaniu w postępowaniu wyjaśniającym; 6) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8 art. 77 § 1, art. 80 kpa, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przejawiające się w bezpodstawnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że organ nie przeprowadził w sposób wystarczający postępowania wyjaśniającego, w zakresie prawidłowego oznakowania odcinka drogi, po którym realizowany był sporny przejazd, podczas gdy powyższa okoliczność faktyczna nie jest okolicznością istotną dla rozpoznania sprawy, bowiem znak drogowy z tabliczką T-34 nie jest elementem składającym się na hipotezę normy prawnej określającej obowiązek uiszczenia opłaty elektronicznej oraz sankcję administracyjną za jej nieuiszczenie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podkreślił, że Sąd I instancji dokonał niedopuszczalnej modyfikacji treści przepisu ustawowego, tj. art. 13k ust. 1 pkt 1 udp, poprzez dokonanie wykładni prawotwórczej ww. przepisu, błędnie powołując się na art. 2 Konstytucji RP. Ustawodawca nie uzależnił bowiem obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej (a tym bardziej sankcji za jej nieuiszczenie) od ustawienia znaku drogowego. Organ zauważył ponadto, że prawodawca wprowadził legalną definicję znaku drogowego zakazu. Zatem znaki drogowe, które nie zostały zakwalifikowane do tej kategorii znaków nie mogą mieć takiego charakteru. Tym samym Sąd I instancji naruszył przepisy obowiązujące w zakresie kwalifikacji prawnej drogowego znaku zakazu, bowiem uznał za znak drogowy zakazu, taki jego rodzaj który nie został z woli prawodawcy do tej kategorii zakwalifikowany. Organ podkreślił, że konkretyzacja obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej nie wynika ze znaku drogowego, ale z treści rozporządzenia wydanego w oparciu o delegację art. 13ha ust. 6 udp. Organ podniósł, że uzależnienie opłaty elektronicznej od tego, czy znak drogowy informujący o obowiązku jej uiszczenia został ustawiony czy nie, całkowicie niweczyłoby ochronę kierujących pojazdami przed działaniami zarządców dróg, bowiem pomimo tego, że drogi krajowe oraz ich odcinki, za które pobiera się opłatę elektroniczną muszą być wymienione w akcie powszechnie obowiązującym, jakim jest rozporządzenie, to jednak przy tak przyjętej interpretacji znaczenia znaku drogowego z tabliczką T - 34, jak chce tego Sąd I instancji, nie wiadomo by było, czy pobiera się na nich opłatę elektroniczną czy też nie. Dodatkowo kierujący pojazdami byliby często zaskakiwani ustawianymi znakami drogowymi. Taka interpretacja przepisów naruszałaby pewność obrotu prawnego w zakresie obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej oraz przepisów określających sankcje za ich nieuiszczenie. Skarżący nie skorzystał z uprawnienia do złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną. W piśmie procesowym z dnia 15 grudnia 2014 r. Rzecznik Praw Obywatelskich wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej, podnosząc, że w rozpoznawanej sprawie ustalenie właściwego oznakowania drogi, po której poruszał się pojazd kierowany przez skarżącego, jest okolicznością prawnie relewantną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, chociaż niektóre podniesione w niej zarzuty zasługują na uwagę. Ma rację wnoszący skargę kasacyjną, że spornego znaku drogowego - tabliczki T - 34 nie można traktować jako znaku zakazu i że jego umieszczenie warunkuje, czy jest elementem kreującym obowiązek uiszczenia opłaty elektronicznej, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy o drogach publicznych. Jest to niewątpliwie znak informujący o obowiązku uiszczenia opłaty, a więc znak informujący o zakazie poruszania się po drodze w ten sposób oznaczonej bez uiszczenia opłaty. Ta informacja ma jednak, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, istotne znaczenie z punktu widzenia dopuszczalności nakładania kar pieniężnych za przejazd taką drogą bez uiszczenia opłaty. Nieprzypadkowo prawodawca zsynchronizował w czasie wprowadzenie w życie przepisów ustawy dotyczących opłat elektronicznych i kar za przejazd po określonych drogach bez uiszczenia opłaty (1 lipca 2011 r.) i przepisów rozporządzenia Ministrów Infrastruktury oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 czerwca 2011 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie znaków i sygnałów drogowych (30 czerwca 2011 r.), wprowadzających znak - tabliczkę T - 34. Specyfika ruchu drogowego wymaga niewątpliwie przeniesienia obowiązujących, ustalonych w przepisach prawnych reguł i zasad tego ruchu, "na drogę" w postaci różnego rodzaju znaków drogowych. Samo posłużenie się przepisem prawnym, dla określenia zakazu lub nakazu jest, co do zasady, niewystarczające, czego dobitnym przykładem jest określenie w ustawie 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym obszaru zabudowanego przed odesłanie do odpowiednich znaków drogowym umieszczonych przy drodze (art. 2 pkt 15). Kierowca poruszający się po drodze może bowiem nie być w stanie, bez odpowiedniego znaku drogowego, tylko na podstawie np. topografii terenu czy innych pośrednich oznaczeń, nie mówiąc już o samym tekście przepisu prawnego ustalić, jakie reguły ruchu drogowego obowiązują go w danej chwili. Aby więc nie przerzucać na kierowcę ryzyka nieświadomego naruszania przepisów ruchu drogowego, stosuje się różnego rodzaju znaki drogowe (w tym informacyjne). Powyższe uwagi odnoszą w całej rozciągłości do rozpatrywanego przypadku. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie można uznać za wystarczające dla nakładania dość surowych kar pieniężnych za przejazd określoną drogą bez uiszczenia opłaty elektronicznej, samo określenie tych dróg w przepisach prawnych, w szczególności w sytuacji, gdy prawodawca wprowadził stosowne oznakowanie płatnych odcinków dróg. Konkludując, Naczelny Sąd Administracyjny uznaje, że decyzja o nałożeniu na A. S. kary pieniężnej za przejazd drogą bez uiszczenia opłaty elektronicznej narusza wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadę zaufania obywatela do Państwa i z tego względu uznaje skargę kasacyjną za nieuzasadnioną. Dlatego też na podstawie art. 184 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.