II OSK 3026/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kamiński Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędzia del. WSA Małgorzata Miron Protokolant starszy asystent sędziego Anna Pośpiech-Kłak po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej H.Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 sierpnia 2013 r. sygn. akt IV SAB/Wa 66/13 w sprawie ze skargi H.Z. na bezczynność Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w przedmiocie rozpoznania wniosku oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 2 sierpnia 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę H.Z. (dalej jako "skarżący") na bezczynność Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w przedmiocie rozpoznania wniosku. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że skarga złożona przez skarżącego w niniejszej sprawie dotyczyła bezczynności Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska polegającej na nierozpatrzeniu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie z [...] maja 2010 r. W odpowiedzi na skargę organ wyjaśnił, że decyzją z [...] maja 2010 r. określono środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na budowie dróg dojazdowych wraz z infrastrukturą do projektowanego wiaduktu kolejowego na przedłużeniu ul. Kochanowskiego w Działdowie. Pismem z 16 listopada 2011 r. skarżący oraz J.K. złożyli do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie wniosek o wznowienie postępowania w tej sprawie. Postanowieniem z [...] grudnia 2011 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Olsztynie wznowił postępowanie administracyjne w sprawie. Następnie decyzją z [...] lutego 2012 r. organ ten odmówił uchylenia decyzji z [...] maja 2010 r. o środowiskowych uwarunkowaniach. Od powyższej decyzji odwołania wniósł między innymi skarżący. Jednocześnie pismem z 16 kwietnia 2012 r. skarżący oraz inne strony postępowania wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie z [...] maja 2010 r. Wniosek został nadany przez skarżącego. Decyzją z [...] lipca 2012 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska rozpatrzył odwołania od decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie z [...] lutego 2012 r. i uchylił w całości tę decyzję przekazując sprawę do ponownego rozpoznania. Skargę na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] lipca 2012 r. wniosła Gmina Miasto Działdowo. We wrześniu 2012 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska przekazał do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie całość akt sprawy. Pismem z 24 lipca 2012 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wyjaśnił skarżącemu, że wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie z [...] maja 2010 r. zostanie rozpatrzony po ponownym rozpatrzeniu przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie sprawy dotyczącej wznowienia postępowania zakończonego decyzją z [...] maja 2010 r. W odpowiedzi na skargę organ wyjaśnił ponadto, że całość akt dotyczących inwestycji znajduje się w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Warszawie. W ocenie organu, nie jest więc możliwe prowadzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie z [...] maja 2010 r. Oddalając skargę Sąd I instancji stwierdził, że Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska nie dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie z [...] maja 2010 r. Jak wynika z akt sprawy, organ poinformował skarżącego pismem z [...] lipca 2012 r., że wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji zostanie rozpatrzony po zakończeniu postępowania administracyjnego toczącego się w trybie wznowienia postępowania. Sąd I instancji wskazał, że akta administracyjne dotyczące decyzji z [...] maja 2010 r. zostały przekazane przez organ do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (sprawa o sygn. akt IV SA/Wa 2176/12) wraz ze skargą Gminy Miasta Działdowo na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] lipca 2012 r. Wyrokiem z 12 marca 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 2176/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] lipca 2012 r. Wyrok jest prawomocny od 27 czerwca 2013 r., natomiast pismem z [...] lipca 2013 r. poinformowano organ, że akta administracyjne zostaną zwrócone po prawomocnym zakończeniu sprawy zainicjowanej skargą na bezczynność organu w zakresie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Sąd I instancji wskazał, że organ nie dysponował aktami administracyjnymi sprawy, a więc nie miał możliwości rozpatrzenia wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji, kwestionowanej również w trybie wznowienia postępowania. W ocenie Sądu I instancji, dopiero po zwrocie akt administracyjnych przez Sąd, organ będzie miał możliwość wydać rozstrzygnięcie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy. Po pierwsze, art. 12 § 1 oraz art. 35 § 3 k.p.a. przez nieuprawnione przyjęcie, że w ustalonym stanie faktycznym organ nie dopuścił się rażącego przekroczenia terminu do załatwienia sprawy w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie z [...] maja 2010 r. Po drugie, art. 141 § 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej jako "p.p.s.a.") w związku z art. 1 § i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. przez brak zawarcia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku precyzyjnego wyjaśnienia przesłanek prawnych, jakimi kierował się Sąd I instancji dokonując kluczowych dla sprawy stwierdzeń, które dopuściły do przyjęcia, że organ nie pozostawał w bezczynności. W ocenie skarżącego, naruszenie powyższych przepisów doprowadziło w konsekwencji do niewyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co oznacza, że Sąd I instancji nie dokonał kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i uwzględnienie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Ponadto wniósł o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania zgodnie z obowiązującymi przepisami. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się do stwierdzenia, że Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, wbrew twierdzeniom Sądu I instancji, pozostawał w bezczynności, ponieważ przeszkody dla rozpoznania wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie z [...] maja 2010 r. nie mógł stanowić brak akt sprawy oraz toczące się postępowanie o wznowienie postępowania zakończonego powyższą decyzją. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, zgodnie z którym Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska nie dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie z dnia [...] maja 2010 r. Organ poinformował bowiem skarżącego, że wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji zostanie rozpatrzony po zakończeniu postępowania wznowieniowego. Nie w każdym bowiem przypadku, brak załatwienia sprawy przez organ w formie decyzji kończącej postępowanie oznacza, że organ pozostaje w bezczynności. W niniejszej sprawie zasadnicze znaczenie ma, że przed wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie z dnia [...] maja 2010 r., skarżący wniósł o wznowienie postępowania zakończonego tą decyzją, a postępowanie wznowiono i toczyło się do 27 czerwca 2013 r., przy czym nawet po jego prawomocnym zakończeniu oryginały akt administracyjnych pozostawały w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Warszawie. Należy mieć na uwadze, że zarówno postępowania w trybie nieważności (art. 156 § 1 k.p.a.) jak i postępowanie w trybie wznowienia (art. 145 § 1 k.p.a.) są postępowaniami nadzwyczajnymi i celem obu tych postępowań jest wzruszenie ostatecznej decyzji administracyjnej dotkniętej kwalifikowanymi wadami. Całkowicie odmiennie zostały jednak określone przesłanki zastosowania obu tych trybów, co czyni je trybami konkurencyjnymi. Stąd też w przypadku zbiegu obu postępowań koniecznie jest ostateczne zakończenie jednego z nich, bowiem od wyniku tego postępowania zależy, czy istnieć będzie przedmiot drugiego z postępowań. Wyeliminowanie ostatecznej decyzji w trybie wznowienia postępowania oznacza bowiem, że brak będzie decyzji stanowiącej przedmiot wniosku o stwierdzenie nieważności. To zaś oznacza, że organ będzie zobowiązany odmówić z przyczyn przedmiotowych wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub wszczęte już postępowanie umorzyć. Natomiast ostateczne zakończenie postępowania wznowieniowego, w wyniku którego badana w nim decyzja pozostaje w obrocie prawnym, pozwala właściwemu organowi na rozpoznanie wniosku o stwierdzenie nieważności, o ile oczywiście spełnione są wszystkie przesłanki do wszczęcia postępowania w tym przedmiocie. Brak jest zatem podstaw do prowadzenia dwóch konkurencyjnych postępowań nadzwyczajnych. Drugorzędne znaczenie w niniejszej sprawie ma natomiast okoliczność, że organ nie dysponował aktami sprawy, bowiem akta te znajdowały się w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Warszawie. Organ powinien bowiem sporządzić stosowne odpisy czy też kserokopie akt lub ich zasadniczej części przed przekazaniem materiałów do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Zasadnicze znaczenie ma natomiast opisana wyżej kwestia konkurencyjności nadzwyczajnych postępowań administracyjnych toczących się bądź mających się toczyć w odniesieniu do tej samej decyzji ostatecznej. Stąd też uznać należało, że Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska nie pozostawał w niniejszej sprawie w bezczynności, a więc zarzut naruszenia art.12 § 1 oraz art. 35 § 3 k.p.a. nie zasługiwał na uwzględnienie. Na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 1 § i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjny oraz art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, Sąd I instancji w sposób jasny i precyzyjny przedstawił zarówno stan faktyczny sprawy, jak również podstawę prawną rozstrzygnięcia. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera zarówno odwołanie się do właściwych przepisów procedury administracyjnej dotyczących terminów załatwienia sprawy, jak również orzecznictwo sądów administracyjnych w tym zakresie oraz podstawę prawną oddalenia skargi przez wojewódzki sąd administracyjny. Rozważania powyższe zostały w sposób logiczny powiązane przez odniesienie się do stanu faktycznego przedmiotowej sprawy. Stąd też zarzuty w zakresie nieprawidłowej kontroli działalności organu administracji publicznej okazały się nieuzasadnione. Z powyższych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. ----------------------- 6 5