VI SA/Wa 489/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Grzelak Sędziowie Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą w D. na postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniesienia odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. stwierdza, że uchylone postanowienie nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącej P. Sp. z o.o. z siedzibą w D. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej GITD) zaskarżonym postanowieniem z [...] grudnia 2012 r. stwierdził niedopuszczalność wniesienia odwołania od pisma [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego (dalej WITD) z [...] września 2012 r., którym poinformowano P. Sp. z o.o. z siedzibą w D. (dalej skarżąca) o stanie sprawy w przedmiocie zwrotu zapłaconej kary pieniężnej w kwocie 5.220 złotych. Jako podstawę zaskarżonego postanowienia wskazano art. 134 k.p.a. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym. W związku z decyzją GITD z [...] sierpnia 2012 r., uchylającą decyzję WITD o nałożeniu kary pieniężnej, skarżąca we wrześniu 2012 r. złożyła do WITD o wniosek o zwrot kwoty 5.220 złotych, pobranej w wyniku postępowania egzekucyjnego wraz z należnymi odsetkami według norm przypisanych oraz o zwrot kosztów postępowania egzekucyjnego. WITD w odpowiedzi – pismem z [...] września 2012 r., poinformował skarżącą, że wystąpił się do zarządcy drogi o zwrot zapłaconej kary pieniężnej. Odnośnie odsetek i kosztów egzekucyjnych wskazał, że nie może ich zwrócić, bowiem od kary tej nie nalicza się odsetek za zwłokę, a ponadto WITD nie zwraca dodatkowych kosztów powstałych w wyniku zainicjowania egzekucji. Organ wyjaśnił przy tym, że obowiązkiem skarżącej było uiszczenie nałożonej na nią kary pieniężnej, aby nie doprowadzić do wszczęcia postępowania egzekucyjnego i powstania w związku z tym dodatkowych kosztów. Skarżąca powyższą odpowiedź potraktowała jako decyzję administracyjną i złożyła od niej odwołanie, w którym wniosła o uchylenie tej decyzji. GITD w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia stwierdził, że pismo WITD stanowiące informację o stanie sprawy, nie może być uznane za decyzję administracyjną, gdyż nie spełnia ono wymogów prawnych wskazanych w art. 107 k.p.a. W konsekwencji zdaniem organu nie można przyjąć, że od tego pisma - niebędącego decyzją administracyjną, przysługuje odwołanie do organu wyższego stopnia zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie P. Sp. z o.o. z siedzibą w D. wniosło o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia. Zdaniem skarżącej pismo organu z dnia [...] września 2012 r. stanowi w istocie decyzję administracyjną. Na te okoliczność powołano się na orzecznictwo sądowe, z którego wynika, iż przedmiotowe pismo posiada minimum elementów niezbędnych do uznania go jako decyzję administracyjną, a mianowicie: oznaczenie organu administracji wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji. GITD w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi i podkreślił, że złożenie odwołania jest niedopuszczalne w przypadku, gdy nie ma przedmiotu zaskarżenia. Podtrzymując stanowisko w sprawie podkreślił, że pismo WITD z [...] września 2012 r. nie może być uznane za decyzję administracyjną, gdyż nie spełnia ono wymogów prawnych wskazanych w art. 107 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości zarówno materialnych jak i procesowych aspektów stosunku administracyjnoprawnego, skonkretyzowanego w zaskarżonej decyzji. Sąd administracyjny może uchylić zaskarżony akt (lub stwierdzić jego nieważność) tylko wówczas, jeśli stwierdzi, że akt ten narusza prawo materialne lub procesowe, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpatrując niniejszą sprawę w świetle powyższych kryteriów Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżone postanowienie wydane na podstawie art. 134 k.p.a. i sprowadza się do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania wniesionego przez P. Sp. z o.o. z siedzibą w D. od pisma [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z [...] września 2012 r., w którym poinformował skarżącą, że nie zwraca odsetek i kosztów egzekucyjnych. Uznanie, że odwołanie jest niedopuszczalne stanowi konsekwencję stanowiska organu, że wymienione wyżej pismo nie jest decyzją administracyjną. W ocenie Sądu ,wbrew stanowisku organu, przedmiotowe pismo zawiera wszystkie elementy niezbędne do uznania je za decyzję administracyjną w rozumieniu art. 107 k.p.a. Niewątpliwie decyzja administracyjna jest kwalifikowanym aktem administracyjnym. Cechą charakterystyczną takiego aktu jest jego zewnętrzny charakter, władczość, oraz podwójna konkretność: konkretny adresat i konkretna sytuacja, którą ten akt rozstrzyga, orzekając o prawach lub obowiązkach jego adresata. Nie każdy akt administracyjny jest decyzją administracyjną w rozumieniu k.p.a. Decyzjami są te akty, które wydawane są w trybie k.p.a. i odpowiadają co do formy wymogom określonym w art. 107 k.p.a. W ujęciu materialnym decyzją jest kwalifikowany akt administracyjny, stanowiący przejaw woli organu administracyjnego, wydany na podstawie powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego (finansowego), o charakterze władczym i zewnętrznym, rozstrzygający konkretną sprawę, konkretnie określonej osoby fizycznej (lub prawnej) w postępowaniu unormowanym przez przepisy proceduralne. Natomiast w ujęciu procesowym decyzja odnosi się do postępowania administracyjnego, kończy dane postępowanie i rozstrzyga sprawę co do jej istoty. Jednakże zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądowym zaakceptowany został pogląd, że o tym czy dany akt jest decyzją czy też nie przesądza nie jego nazwa, lecz charakter sprawy oraz treść przepisu będącego podstawą działania organu załatwiającego tę sprawę (wyrok NSA z 20 lipca 1981 r., SA 1163/81 z aprobującą glosą J. Borkowskiego, OSP;1982, z. 9, p. 169). W sytuacji, gdy określony akt nie jest nazwany decyzją, to jest nią w istocie jeżeli zawiera niezbędne charakterystyczne elementy przewidziane dla decyzji administracyjnej. Do takich elementów należy zaliczyć oznaczenie organu administracji publicznej wydającego akt, wskazanie adresata, rozstrzygniecie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracyjny. Istotą powyższej reguły jest istnienie w porządku prawnym przepisu prawa materialnego, stanowiącego podstawę decyzji administracyjnej. Rozstrzygnięcie zawarte w piśmie będącym decyzją musi dotyczyć sprawy załatwianej decyzją administracyjną. Przechodząc zatem do poszczególnych elementów spornego pisma WITD z [...] września 2012 r. to posiada ono oznaczenie organu administracji publicznej tj. [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego. Oznaczenie organu polega na podaniu pełnej nazwy organu i jego siedziby (adresu). Zgodnie z orzecznictwem sądowym brak oznaczenia organu w części tzw. nagłówkowej decyzji nie powoduje takiego skutku, jeżeli podpis osoby upoważnionej do wydania decyzji został opatrzony pieczęcią dostatecznie identyfikującą konkretny organ administracji publicznej.(por. Andrzej Wróbel , Komentarz do art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego, stan prawny 2013.05.16). W rozpoznawanej sprawie co prawda w nagłówku spornego pisma znajduje się napis "Wojewódzki Inspektorat Transportu Drogowego w W. " jednak pod treścią pisma widnieje pieczątka "Zastępca [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego J. L. " oraz własnoręczny podpis tej osoby. W tej sytuacji należy uznać, że sporna decyzja zawiera zarówno oznaczenie organu administracji publicznej, który ją wydał, jak też podpis osoby upoważnionej do jej wydania. Natomiast prawo zastępcy organu do podpisywania pism wychodzących z organu wynika z samej istoty zastępstwa ( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 września 1998 r., sygn. akt III SA 548/97, Lex nr 35194). Przechodząc do koniecznego elementu decyzji jakim jest rozstrzygniecie o istocie sprawy należy zauważyć, że przedmiotowym pismem organ poinformował skarżącą o braku możliwości zwrotu odsetek i kosztów egzekucyjnych od wpłaconej przez Spółkę kary pieniężnej w kwocie 5.220 zł, która to kara została uchylona decyzją GITD z [...] sierpnia 2012 r. Mając na uwadze dotychczasowe orzecznictwo sądów administracyjnych kwestia odmowy zwrotu odsetek wymaga formy decyzji administracyjnej ( por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego sygn. akt VI SA/Wa 389/07, VI SA/Wa 2028/09, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt II GSK 1011/11). Zasadę domniemania wydania decyzji w tego rodzaju sprawach administracyjnych trzeba rozciągnąć także na inne należności powstałe w związku z wyegzekwowaniem kary pieniężnej, która została pobrana wskutek decyzji nieostatecznej. Niewątpliwie miało także miejsce wskazanie adresata decyzji na spornym piśmie i nastąpiło to poprzez podanie nazwy firmy – P. Sp. z o.o. oraz jej adresu - os. T., [...]-[...] D. Reasumując powyższe rozważania Sąd doszedł do przekonania sporne pismo z [...] września 2012 r. zawiera wszystkie niezbędne elementy do uznania go jako decyzję administracyjną. Po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku, w toku ponownego rozpoznania wniosku skarżącego z [...] września 2012 r. organ uwzględni ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania zawarte w uzasadnieniu wyroku. Z podniesionych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżone postanowienie. Na zasadzie art. 152 p.p.s.a. stwierdzono, że uchylone postanowienie nie podlega wykonaniu. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 ww. ustawy.