II OSK 2730/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Stahl (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. WSA Czesława Nowak - Kolczyńska Protokolant: starszy asystent sędziego Iwona Ścieszka po rozpoznaniu w dniu 4 marca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody Mazowieckiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 sierpnia 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 2717/12 w sprawie ze skargi Wojewody Mazowieckiego na uchwałę Rady Miasta Ostrów Mazowiecka z dnia 30 maja 2006 r. nr XXXII/213/06 w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżony wyrok i stwierdza nieważność postanowień uchwały Rady Miasta Ostrów Mazowiecka z dnia 30 maja 2006 r. nr XXXII/213/06 w zakresie dotyczącym działek oznaczonych numerami ew. [...], [...] z obrębu [...] położonych w Ostrowi Mazowieckiej, 2. zasądza od Miasta Ostrów Mazowiecka na rzecz Wojewody Mazowieckiego kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 sierpnia 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 2717/12, oddalił skargę Wojewody Mazowieckiego na uchwałę Rady Miasta Ostrów Mazowiecka z dnia 30 maja 2006 r. nr XXXII/213/06 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że zaskarżając powyższą uchwałę Wojewoda Mazowiecki podniósł zarzut naruszenia art. 7 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2006 r. Nr 121, poz. 1266 z późn. zm.) w związku z art. 15 ust 1, art. 17 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm. w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały, tj. 30 maja 2006 r., zwanej dalej "u.p.z.p."), poprzez brak uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, dla części działek oznaczonych numerami ewidencyjnymi [...] i [...] z obrębu 0001, położonych w miejscowości Ostrów Mazowiecka, objętych ww. planem miejscowym. Powyższe uchybienie, w świetle art. 28 ust. 1 u.p.z.p. winno skutkować nieważnością uchwały Rady w części dotyczącej działek oznaczonych numerami ewidencyjnymi [...] i [...] z obrębu 0001, położonych w miejscowości Ostrów Mazowiecka. Wojewoda wyjaśnił, iż z wnioskiem "o stwierdzenie nieważności" przedmiotowej uchwały, zwrócił się Zastępca Dyrektora ds. Gospodarki Leśnej Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Warszawie (pismo z dnia 25 lipca 2012 r. znak: ZW-AP- 2124-1-101/12/3058), załączając do ww. wniosku kopię wypisu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (znak: C-3-6727.1.18.2012 z dnia 22.02.2012 r.), z którego wynika, iż "przedmiotowa działka zgodnie ze zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego położona jest w obszarze funkcjonalno - przestrzennym ozn. symbolem na rysunku planu /9MN1/: MN1 - tereny wolnostojącej jednorodzinnej zabudowy mieszkaniowej" oraz kopię stanowiska Wydziału Strategii, Planowania Przestrzennego, Gospodarki Nieruchomościami i Rolnictwa Urzędu Miasta Ostrów Mazowiecka (znak; C-3.6724.5.23.2012 z dnia 09.07.2012 r.), z którego wynika, iż "według dokumentacji planistycznej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego 20.04.2004 roku, w tym opracowania geodezyjno - rolnego terenów posiadających i wymagających zgód na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne, działka nr [...] (w wyniku podziału której powstały działki nr [...] i nr [...]) nie miała statusu użytku leśnego, w związku z czym nie było wymogu uzyskania zgody na zmianę jej przeznaczenia na cele nieleśne." W trakcie postępowania ustalono, iż na dzień 30 maja 2006 r. w rejestrach ewidencji gruntów i budynków miasta Ostrów Mazowiecka figurowała działka numer [...] o powierzchni ogólnej 0,5375ha w tym grunty orne RVI-03490ha, lasy i grunty leśne LsVI-0,1885ha". A zatem dla części działki o nr ew. [...] dokonano zmiany przeznaczenia gruntów leśnych o powierzchni 0,1885ha na cele inne niż leśne, co winno nastąpić w trybie określonym w przepisach o ochronie gruntów rolnych i leśnych (art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych). Wobec powyższego, zdaniem Wojewody, zaskarżony plan miejscowy, w części dotyczącej fragmentu działek oznaczonych numerami ewidencyjnymi [...] i [...] z obrębu 0001, położonych w miejscowości Ostrów Mazowiecka, dotknięty jest wadą prawną, polegającą na naruszeniu trybu postępowania przy sporządzaniu planu miejscowego i w oparciu o art. 28 ust. 1 u.p.z.p. zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miasta w Ostrowi Mazowieckiej z dnia 30 maja 2006 r. we wnioskowanej części. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Ostrów Mazowiecka wniosła o oddalenie skargi. Wyjaśniono, iż w dniu 26 kwietnia 2005 r. podjęta została uchwała w sprawie przystąpienia do opracowania zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Ostrów Mazowiecka. W dacie podjęcia uchwały dla obszaru miasta Ostrów Mazowiecka obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta Ostrów Mazowiecka uchwalony przez Radę Miasta Ostrów Mazowiecka uchwałą nr XVI/88/2004 z dnia 20 kwietnia 2004 roku (opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego Nr 102 z dnia 2.02.2004 r. poz. 2496), którego projekt został opracowany na podkładach geodezyjnych uzyskanych z Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Starostwa Powiatowego w Ostrowi Mazowieckiej. Zgodnie z tymi materiałami teren obejmujący nieruchomości nr [...] i nr [...] (powstałe w wyniku podziału działki nr [...]) nie był terenem leśnym. Na tym etapie nie badano stanu i zapisów w ewidencji gruntów, gdyż wydawało się oczywistym, iż mapa ewidencyjna winna być zgodna ze stanem w rejestrze ewidencji gruntów. Ponadto nie było powodów domniemania niezgodności stanu użytków na mapach z ewidencją gruntów chociażby i z tego powodu, iż w nieobowiązujących planach miejscowych tj. z 1992 roku, z 1987 roku i 1973 roku nieruchomość ta była przeznaczona pod tereny rolne (wyrysy z tych planów w aktach sprawy) i posiadała inne oznaczenie w odróżnieniu od terenów leśnych. Przystąpienie do opracowania zmiany planu miejscowego z 2004 roku nastąpiło w wyniku uwzględnienia zasadności powodów wymienionych w analizie Burmistrza Miasta Ostrów Mazowiecka sporządzonej przed podjęciem przedmiotowej uchwały, które w żadnej mierze nie dotyczyły zmiany przeznaczenia terenów leśnych na cele nieleśne. W wykonaniu tej uchwały został opracowany projekt zmiany planu miejscowego, który w zakresie wynikającym z art. 15 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uzyskał niezbędne opinie i uzgodnienia. W związku z tym, iż przedmiotem zmian nie była zmiana przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne (w tym zmiana przeznaczenia działek nr [...] i nr [...] powstałych w wyniku podziału działki nr [...]) - nie występowano o stosowną zgodę. Przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną nastąpiło w planie miejscowym uchwalonym 20 kwietnia 2004 roku , a następnie przeniesiono do obowiązującej zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Ostrów Mazowiecka. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Jak podkreślił Sąd, z akt sprawy i z wyjaśnień organu w dniu 26 kwietnia 2005 r. wynika, że Rada Miasta Ostrów Mazowiecka podjęła uchwałę w sprawie przystąpienia do opracowania zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Ostrów Mazowiecka. W dacie podjęcia uchwały dla obszaru miasta Ostrów Mazowiecka obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta Ostrów Mazowiecka uchwalony przez Radę Miasta Ostrów Mazowiecka uchwałą nr XVI/88/2004 z dnia 20 kwietnia 2004 r. Zaskarżona przez Wojewodę Mazowieckiego uchwała swoim zasięgiem nie objęła jednak działek nr [...] i nr [...] powstałych w wyniku podziału działki nr [...]. Tym samym przedmiotem zmian nie była zmiana przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne (w tym zmiana przeznaczenia działek nr [...] i nr [...] powstałych w wyniku podziału działki nr [...]). Jak wyjaśniła pełnomocnik organu przeznaczenie przedmiotowych nieruchomości pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną nastąpiło w planie miejscowym uchwalonym 20 kwietnia 2004 r. Skoro więc, zaskarżony przez Wojewodę Mazowieckiego plan miejscowy, w ogóle nie obejmował swoimi postanowieniami części dotyczącej działek oznaczonych numerami ewidencyjnymi [...] i [...] z obrębu 0001, położonych w miejscowości Ostrów Mazowiecka, to nie można mówić, iż jest on dotknięty wadą prawną polegającą na naruszeniu trybu postępowania przy sporządzaniu planu miejscowego w zakresie wskazanym w skardze. Wobec zatem braku podstaw do stwierdzenie w oparciu o art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przesłanek do stwierdzenia nieważności uchwały Nr XXXII/213/06 Rady Miasta w Ostrowi Mazowieckiej z dnia 30 maja 2006 r. we wnioskowanej części, Sąd uznał skargę za bezpodstawną. W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku Wojewoda Mazowiecki podniósł następujące zarzuty: 1. naruszenie przepisu postępowania tj. art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez wadliwe wykonywanie funkcji kontrolnej, a w szczególności poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego w odniesieniu do granic obszaru obowiązywania zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Ostrów Mazowiecka, uchwalonego przez Radę Miasta w Ostrowi Mazowieckiej w dniu 30 maja 2006 r., 2. naruszenie przepisów prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 7 ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, z uwagi na błędne ustalenie stanu faktycznego. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zaznaczono, że uchwała będąca przedmiotem kontroli Sądu I instancji w niniejszej sprawie została wyeliminowana z obrotu prawnego z dniem wejścia w życie uchwały Nr XXXVII/159/2012 Rady Miasta Ostrów Mazowiecka z dnia 28 grudnia 2012 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Ostrów Mazowiecka (ogłoszona w Dz.Urz. Województwa Mazowieckiego w dniu 18 czerwca 2013 r.), niemniej jednak istnieje potrzeba zastosowania instytucji stwierdzenia jej nieważności z uwagi na fakt, iż wywołała ona w czasie obowiązywania skutki prawne. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miasta Ostrów Mazowiecka wniosła o oddalenie tej skargi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie zachodzi (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach. W pierwszej kolejności zaznaczyć należy, że – jak słusznie zauważa pełnomocnik Wojewody Mazowieckiego – ponowna zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w wyniku której uchylona zostaje zaskarżona uchwała, nie czyni bezprzedmiotową skargę na poprzednio obowiązującą uchwałę. Nie zmienia bowiem faktu, że w okresie obowiązywania uchwała ta mogła wywołać negatywne skutki prawne w stosunku do podmiotów obowiązanych do jej przestrzegania. Przechodząc następnie do rozpoznania sprawy w granicach zakreślonych skargą kasacyjną stwierdzić należy, że dokonując kontroli zaskarżonej uchwały Rady Miasta Ostrów Mazowiecka z dnia 30 maja 2006 r., nr XXXII/2013/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie naruszył art. 7 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W świetle tego przepisu, w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalenia zaskarżonego aktu, przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne pozostałych gruntów leśnych wymaga uzyskania zgody marszałka województwa wyrażanej po uzyskaniu opinii izby rolniczej. W niniejszej sprawie Sąd I instancji przyjął, że zmiana przeznaczenia działek nr [...] i [...] z obrębu 0001, położonych w miejscowości Ostrów Mazowiecka, z gruntów leśnych na cele nieleśne, nastąpiła w drodze postanowień planu miejscowego, którego zmian dokonano w drodze zaskarżonej uchwały. A zatem, ustalenia zaskarżonego planu w powyższym zakresie nie są dotknięte wadą polegającą na naruszeniu trybu postępowania przy sporządzaniu planu miejscowego. Z powyższym stwierdzeniem nie sposób się zgodzić. Zauważyć bowiem należy, że jak wynika z załączonej do akt dokumentacji planistycznej, uchwałą Nr XXIV/160/2005 Rady Miasta Ostrowi Mazowieckiej z dnia 25 kwietnia 2005 r. w sprawie przystąpienia do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Ostrów Mazowiecka uchwalonego Uchwałą nr XVI/88/2004 Rady Miasta Ostrowi Mazowieckiej z dnia 20 kwietnia 2004 r., zakresem prac planistycznych objęty został obszar całego miasta w jego granicach administracyjnych, zgodnie z załącznikiem graficznym (§ 1). W § 2 przyjęto, iż przedmiotem opracowania zmiany planu jest problematyka określona w art. 15 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jak wynika z analizy dotyczącej zasadności przystąpienia do sporządzenia zmian w planie miejscowym, charakter i rodzaj zmian świadczył o konieczności dokonania znacznej rewizji przyjętych uprzednio ustaleń. Tym samym, zakresem uchwalonej w dniu 30 maja 2006 r. zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Ostrów Mazowiecka objęty został cały obszar miasta, a zatem przyjąć należało, że w istocie Rada uchwaliła nowy plan miejscowy, a nie jedynie – jakby sugerował tytuł tej uchwały, jak również tytuł uchwały o przystąpieniu – zmianę do planu uchwalonego w 2004 r. Wobec powyższego przyjąć należało, że dokonanie w zaskarżonym planie zmiany przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze i nieleśne powinno być poprzedzone wystąpieniem o uzyskanie zgody, o jakiej mowa w art. 7 ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Uchybienie w tym zakresie zalicza się do istotnego naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego, a także właściwości organów w tym zakresie, co prowadzić musi do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub części. Uznać zatem należy, że Sąd I instancji wyszedł z błędnego założenia, że zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne w odniesieniu do działek nr [...] i [...] z obrębu 0001, nie dokonano w drodze przyjętych w zaskarżonej uchwale ustaleń, co w konsekwencji doprowadziło do nieprawidłowego uznania, że nie doszło do naruszenia trybu postępowania przy sporządzaniu zaskarżonego planu miejscowego w tym zakresie. Skoro więc niekwestionowaną okolicznością jest, iż powyższej zmiany Rada dokonała bez uzyskania zgody marszałka województwa, to stwierdzić należy, że doszło do istotnego naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego, co prowadzić musiało do stwierdzenia nieważności postanowień zaskarżonej uchwały w tym zakresie. Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 188 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uznał, że skargę kasacyjną należało uwzględnić poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku oraz stwierdzenie – na podstawie art. 147 § 1 tej ustawy - nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działek oznaczonych numerami ew. [...] i [...] z obrębu 0001 położonych w Ostrowi Mazowieckiej. O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.