II SAB/Gd 63/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść (spr.) Sędzia WSA Elżbieta Kowalik - Grzanka Protokolant: Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu w dniu 7 sierpnia 2013 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi E. Ł. na bezczynność Starosty w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. stwierdza, że bezczynność nie nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, 2. umarza postępowanie w pozostałym zakresie, 3. zasądza od Starosty na rzecz E. Ł. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SAB 63/13 Uzasadnienie W dniu 6 kwietnia 2013 r. E. Ł. skierowała do Starosty Bytowskiego w formie elektronicznej na podstawie art. 2 i 10 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) wniosek o pisemne udostępnienie informacji publicznej dotyczącej Powiatu w następującym zakresie: 1. w jaki sposób władze powiatu zapewniają, że na terenie pomieszczeń publicznych będących w trwałym zarządzie jednostek organizacyjnych samorządu powiatowego w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami: a) krzyże tam wiszące nie będą zdejmowane pomimo żądań osób należących do mniejszości wyznaniowych, ateistycznych, dewiackich, nihilistycznych, anarchistycznych, komunistycznych, satanistycznych, faszystowskich czy nazistowskich; b) krzyże mają prawo być tam zawieszane pomimo protestów osób należących do mniejszości wyznaniowych, ateistycznych, dewiackich, nihilistycznych, anarchistycznych, komunistycznych, satanistycznych, faszystowskich czy nazistowskich; c) obok krzyży mogą być zgodnie z zasadą wzajemnego poszanowania i tolerancji wieszane symbole innych religii, których kult nie sprzeciwia się podstawowym zasadom porządku prawnego Rzeczpospolitej Polskiej, a w szczególności w których reguły wierzeń nie mają związku z szerzeniem zła, nienawiści, destrukcji, przestępczości; d) krzyż wiszący na ścianie, a także inne ewentualne znajdujące się obok niego symbole religijne nie mogą być tak umieszczone w stosunku do godła lub flagi Rzeczpospolitej Polskiej, że mogłoby to wywołać poczucie prymatu prawa religijnego stanowionego nad prawem państwowym stanowionym, w szczególności godło nie jest umieszczone poniżej symboli religijnych, ani nie jest mniejszych rozmiarów od symboli religijnych; e) krzyż wiszący na ścianie, a także inne ewentualnie znajdujące się obok niego symbole religijne nie mogą być tak umieszczone w stosunku do siebie, że mogłyby wywoływać poczucie dominacji któregoś z nich w stosunku do pozostałych; f) krzyż wiszący na ścianie, a także inne ewentualnie znajdujące się obok niego symbole religijne nie mogą być umieszczone na tyle blisko godła Rzeczpospolitej Polskiej, że mogłoby to wywoływać poczucie zatracenia rozdziału państwa od Kościoła lub od innych związków wyznaniowych; g) krzyż lub inne symbole religijne umieszczone na ścianach powinny być otaczane nie mniejszą czcią niż godło i flaga państwowe, w szczególności krzyż nie może wisieć obrócony o 180 stopni z postacią Chrystusa głową skierowaną ku dołowi; 2. czy na terenie powiatu (w tym na terenie jednostek podległych organom powiatu) obowiązują jakiekolwiek akty prawne których przedmiot regulacji dotyczy kwestii przedstawionych powyżej, a jeśli nie to czy mają miejsce w powiecie prace legislacyjne mające na celu zmianę prawa w kierunku wdrożenia tego typu lub podobnych regulacji mających na celu prawne uregulowanie zawieszania symboli religijnych zgodnie z konstytucyjnymi zasadami poszanowania religii, ich równouprawnienia oraz rozdziału państwa od kościołów i związków wyznaniowych, a jeśli tak, to wnoszę również o podanie, czego one konkretnie dotyczą, które osoby są odpowiedzialne za prace nad projektami, jaki jest zakres przedmiotowy tych projektów, jakie są założenia i ustalenia do tych projektów, jaki jest ich tekst, jaki jest ewentualny czas niezbędny do zakończenia prac nad nimi. Pismem z dnia 27 kwietnia 2013 r. E. Ł. wniosła skargę na bezczynność Starosty wnosząc o zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku skarżącej z dnia 6 kwietnia 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku oraz o wymierzenie organowi grzywny, jeżeli nie przekaże tej skargi Sądowi w terminie 15 dni od jej otrzymania. Skarżąca wskazała, że termin do załatwienia sprawy bezskutecznie upłynął w dniu 20 kwietnia 2013 r. W odpowiedzi na skargę Starosta wniósł o jej odrzucenie wskazując, iż żądana informacją nie ma charakteru informacji publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, a w przypadku nieuwzględnienia powyższego wniosku o oddalenie skargi w całości, jako nieuzasadnionej, ewentualnie o umorzenie postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Organ podniósł, iż charakter informacji, o udzielenie której wystąpiła skarżąca we wniosku z dnia 6 kwietnia 2013 r. nie mieści się w definicji informacji publicznej, jak również nie dotyczy wykonywania zadań publicznych przez jednostkę samorządu terytorialnego. Ponadto organ wskazał, iż z daleko posuniętej ostrożności, mimo braku takowego obowiązku w niniejszej sprawie, w dniu 9 maja 2013 r. udzielił skarżącej odpowiedzi na wniosek z dnia 6 kwietnia 2013 r. Tak, więc w przypadku uznania przez Sąd, iż wniosek dotyczył informacji publicznej, zdaniem organu, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., zachodzi konieczność wydania postanowienia o umorzeniu postępowania sądowego z powodu jego bezprzedmiotowości, uzasadnionej udzieleniem przez organ administracji odpowiedzi, gdyż bezprzedmiotowość postępowania zachodzi w wypadku wydania aktu lub podjęcia czynności przez organ w sprawie, w której została wniesiona skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu Pismem z dnia 29 maja 2013 r. skarżąca podtrzymała wniesioną skargę. W piśmie z dnia 5 sierpnia 2013 r. skarżącą oświadczyła, że podtrzymuje skargę na bezczynność organu, cofa zaś skargę w zakresie żądania wymierzenia grzywny i wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego. | | | | |Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: | | | |Zgodnie z art. 1 § 1 oraz § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), | |sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z| |dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., | |kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w | |przypadkach określonych w pkt 1-4a, tj. takich, które mogą zakończyć się wydaniem decyzji administracyjnych, postanowień wydanych w | |postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do| |istoty, postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczające, na które służy zażalenie, inne, niż wyżej wymienione akty lub | |czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa oraz pisemne interpretacje | |przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach. | |Przedmiotem skargi wniesionej w niniejszej sprawie jest bezczynność organu polegająca na nierozpoznaniu wniosku E. Ł. z dnia 6 kwietnia | |2013 r., wniesionego w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2001 r., nr 112, poz. 1198 ze | |zm.), zwanej dalej ustawą. | |Skarga spełniała formalne wymogi jej dopuszczalności, albowiem w sprawach skarg na bezczynność organu w przedmiocie udzielenia informacji | |publicznej nie występuje wymóg wyczerpania środków zaskarżenia określony w art. 52 § 1 p.p.s.a. Skarga na bezczynność w przedmiocie | |udzielenia informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej i może być wniesiona bez | |wezwania do usunięcia naruszenia prawa (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05, teza | |1, Lex nr 236545). | |Niewątpliwie Starosta, jako organ administracji publicznej, jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. | |Informacja żądana w punkcie 1 wniosku, w ocenie Sądu, stanowi informacją publiczną w rozumieniu art. 6 ust. 1 ustawy. Norma art. 3 ust. 2 | |ustawy stanowi, że prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do niezwłocznego uzyskania informacji publicznej zawierającej | |aktualną wiedzę o sprawach publicznych. W doktrynie wskazuje się, że aktualna wiedza o sprawach publicznych wiąże się z szeroko ujętymi | |sprawami bieżącymi, włącznie ze sprawami niezakończonymi, będącymi dopiero w przygotowaniu, jakie obywatel może uzyskać od władzy. Żądanie| |informacji, w jaki sposób władze powiatu zapewniają określone przez skarżącą umiejscowienie symboli religijnych na terenie pomieszczeń | |publicznych będących w ich trwałym zarządzie dotyczy już podjętych jak i podejmowanych aktualnie działań organu w tym zakresie. | |Wiedza o sprawach publicznych obejmuje swym zakresem informacje na temat działań organu podejmowanych w przedmiocie umieszczania symboli | |religijnych na terenie pomieszczeń publicznych pozostających w zarządzie organu. | |Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w postanowieniu z dnia 19 czerwca 2013 r. sygn. II SAB/Rz 45/13, art. 6 ust. 1 | |ustawy "należy interpretować przez pryzmat tych regulacji Konstytucji RP, które nakładają na władze publiczne obowiązek zachowania | |bezstronności m.in. w sprawach przekonań religijnych i światopoglądowych. O tym obowiązku stanowi art. 25 ust. 2 ustawy zasadniczej. (...) | |Zagadnienie umieszczania symbolu krzyża w miejscach publicznych wiąże się bezpośrednio z realizowaniem przez władze samorządu | |terytorialnego gwarancji państwa świeckiego. Sposób zachowania się władz samorządowych może wpływać na postrzeganie przez społeczeństwo | |neutralności państwa wobec symboli religijnych (por. wyrok Wielkiej Izby ETPC w sprawie Lautsi przeciwko Włochom skarga nr 30814/06, z | |dnia 18 marca 2011 r.). Obywatel ma prawo do wiedzy o tym, w jaki sposób organy samorządu terytorialnego traktują sprawy religijne i | |światopoglądowe i czy we właściwy sposób szanują symbolikę nie tylko religijną ale także o wymiarze ogólnospołecznym (kulturowym, | |historycznym)." (wyrok dostępny na stronie internetowej cbois.nsa.gov.pl) | |Żądanie udzielenia informacji publicznej zawarte w punkcie 2 wniosku, dotyczące prowadzonych prac legislacyjnych w przedmiocie | |umieszczania symboli religijnych, znajduje uzasadnienie w treści unormowania art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. a i b ustawy, które stanowią, że | |udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o polityce wewnętrznej w tym zamierzeniach działań władzy ustawodawczej oraz | |wykonawczej i projektowaniu aktów normatywnych. | |Udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia | |wniosku a jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot zobowiązany do jej udostępnienia | |powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia | |złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 i 2 ustawy). Stosownie zaś do treści art. 14 ust. 1 ustawy udostępnienie informacji publicznej na wniosek| |następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem chyba, że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot zobowiązany do udostępnienia, | |nie umożliwiają udostępniania informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. | |Bezczynność organu rozpoznającego wniosek o udzielenie informacji publicznej, występuje wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ | |nie rozpoznał złożonego wniosku, przy czym oceny stanu bezczynności organu Sąd dokonuje według stanu faktycznego istniejącego na dzień | |orzekania. | |Skarżącej udzielono odpowiedzi na złożony wniosek w piśmie z dnia 9 maja 2013 r. W piśmie tym wskazano, że w Starostwie Powiatowym nie | |miały miejsca żadne opisane w punkcie 1 wniosku zdarzenia, w związku z tym władze powiatu nie podejmowały jakichkolwiek działań w tym | |zakresie, a problematyka symboli religijnych pozostawiona jest w tej chwili kierownikom właściwych jednostek. Odnośnie żądania punktu 2 | |wniosku wskazano, że Powiat nie posiada własnych aktów prawnych oraz innych wewnętrznych uregulowań dotyczących zawieszania symboli | |religijnych. Nie są także prowadzone ani planowane żadne prace legislacyjne mające na celu wdrożenie tego typu uregulowań. | |Pismo z dnia 9 maja 2013 r. jest czynnością materialno-techniczną, którą Starosta udostępnił żądaną przez wnioskodawczynię informację | |publiczną. Treść tego pisma wyczerpująco odpowiada na złożony wniosek. W sytuacji braku podejmowanych przez organ działań w zakresie, | |którego dotyczył wniosek, udzielenie informacji publicznej mogło polegać jedynie na wskazaniu, że organ nie podejmował ani działań | |faktycznych ani legislacyjnych w sprawie symboli religijnych w budynkach pozostających w jego władaniu. | |Udostępnienie informacji nastąpiło po wniesieniu skargi przed dniem rozpoznania skargi. Udzielenie żądanej przez wnioskodawczynię | |informacji powoduje brak podstaw do zastosowania art. 149 p.p.s.a. i zobowiązania organu do wydania aktu lub podjęcia czynności w | |określonym terminie. Czyni to postępowanie w tym zakresie bezprzedmiotowym, co uzasadnia jego do umorzenie na podstawie art. 161 § 1 pkt 3| |p.p.s.a. | |Udostępnienie informacji publicznej, nie zwalniało Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na | |podstawie art. 3 § 2 p.p.s.a. w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. | |Art. 149 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach| |określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub | |stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub | |przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z| |urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. (art. 149 § 2 p.p.s.a.) Z | |przepisu tego wynika, że rozstrzygając skargę na bezczynność sąd podjąć może trzy rozstrzygnięcia – odnośnie zobowiązania organu do | |dokonania czynności, odnośnie tego czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz odnośnie wymierzenia organowi grzywny. W| |przypadku bezprzedmiotowości nałożenia na organ zobowiązania do dokonania czynności z uwagi na jej wykonanie, organ winien rozstrzygnąć | |pozostałe przewidziane w przepisie kwestie - a więc, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz w przypadku | |zgłoszonego wniosku o wymierzenie grzywny, orzec w tym przedmiocie. Ustawodawca użył w treści przepisu zwrotu "jednocześnie", co mogło by | |wskazywać, że orzekanie o rażącym naruszeniu prawa i grzywnie może nastąpić jedynie w razie zobowiązania organu do dokonania czynności. | |Jednak wykładnia językowa, zdaniem Sądu, w tym przypadku pozostaje w sprzeczności z wykładnią celowościową. Jak wskazał Naczelny Sąd | |Administracyjny w postanowieniu z dnia 26 lipca 2012 r. o sygn. akt II OSK 1360/12, wykładnia i zastosowanie art. 149 p.p.s.a. wymaga | |uwzględnienia celu zmian jakie zostały dokonane ustawami z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego| |oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (która weszła w życie z dniem 11 kwietnia 2011 r.), z dnia 20 stycznia | |2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (która weszła w życie z dniem 17 maja 2011 | |r.) oraz z dnia 25 marca 2011 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (która weszła w życie z dniem 12 | |lipca 2011 r.). "Ratio legis tych zmian jest rozszerzenie środków przeciwdziałania bezczynności organu i przewlekłemu prowadzeniu | |postępowania administracyjnego oraz naruszaniu przez organ administracji terminów załatwienia spraw, a także umożliwienie efektywnego | |dochodzenia przez stronę postępowania odszkodowania za poniesioną szkodę od organu administracji z tytułu niewydania orzeczenia lub | |decyzji z naruszeniem prawa oraz ponoszenia przez funkcjonariuszy publicznych odpowiedzialności majątkowej za zaniechania prowadzące do | |wyrządzenia szkody na skutek rażącego naruszenia prawa. Wprowadzenie tych zmian pozostaje w ścisłym związku z Konwencją o ochronie praw | |człowiek i podstawowych wolności oraz orzecznictwem Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w zakresie przeciwdziałania przewlekłemu | |prowadzeniu postępowań administracyjnych i rekompensowania szkód wynikających z tego tytułu. Prawidłowa wykładnia art. 149 P.p.s.a. nie | |może zostać przeprowadzona w oderwaniu od celów tych zmian." (orzeczenie dostępne na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl) | |Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. Organ przekroczył termin 14-dniowy przewidziany w art. 13| |ust. 1 ustawy, który upływał 20 kwietnia 2013 r. Przekroczenie terminu nie było jednak znaczne. Zaniechanie organu nie było nacechowane | |zamiarem zaniechania udzielenia wnioskodawczyni informacji publicznej, lecz wiązało się z błędnym przekonaniem, iż żądana informacja nie | |stanowi informacji publicznej podlegającej udostępnieniu w trybie ustawy. Zdaniem Sądu, z uwagi na czas i motywy opóźnienia w udzieleniu | |informacji zaniedbania organu nie można oceniać jako rażącego naruszenia prawa. | |Umorzeniu na postawie art. 161 § 1 pkt 1 p.p.s.a. podlegało także postępowanie w zakresie złożonego wniosku o wymierzenie grzywny w razie | |nieprzekazania skargi w terminie, z uwagi na cofnięcie wniosku przez skarżącą. Skarżąca nie składała wniosku o wymierzenie grzywny za | |bezczynność w rozpoznaniu wniosku, a w ocenie Sądu okoliczności sprawy nie uzasadniały wymierzenia grzywny z urzędu. Wymierzenie grzywny | |jest sankcją stosowaną w przypadku istotnego naruszenia przez organ przepisów ustawy. Krótki czas opóźnienia w udzieleniu informacji, brak| |złej woli organu oraz udzielenie przez organ skarżącej informacji w toku postępowania, przemawiały za uznaniem, że wymierzenie grzywny nie| |było w niniejszej sprawie uzasadnione. | |O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 54 § 3 w związku z art. 201 § 1 p.p.s.a. | | | |