II OSK 2734/13

Dnia 17 czerwca 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Stahl sędzia NSA Leszek Kamiński sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka /spr./ Protokolant Iwona Ścieszka po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej D. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 sierpnia 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 118/13 w sprawie ze skargi J. W. i D. S. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania zażaleniowego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 7 sierpnia 2013r. w sprawie VII SA/Wa 118/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi J. W. i D. S. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2012r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania zażaleniowego. Powyższy wyrok został podjęty w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2009r. znak: [...] Kujawsko – Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu wniosku J. S., wyjaśnił wątpliwości strony co do treści własnego postanowienia z dnia [...] lipca 2009r. znak: [...] utrzymującego w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy z dnia [...] maja 2009r. znak: [...] odmawiające J. S. wydania odpisu decyzji administracyjnej wydanej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowanego w Bydgoszczy w dniu [...] listopada 2004r. znak: [...] nakazującej J. i D. S. dokonanie rozbiórki, będącego w budowie, obiektu garażowego na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] w B. Pismem z dnia [...] września 2009r. J. W. (dawniej S.) złożyła do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zażalenie na powyższe postanowienie. Kolejnym pismem z dnia [...] października 2009r. J. W. wniosła o zawieszenie ww. postępowania zażaleniowego do czasu ostatecznego rozpoznania podania z dnia [...] października 2009r. o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowanego w Bydgoszczy z dnia [...] maja 2009r. znak: [...]. Pismem z dnia [...] października 2009r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zwrócił się do D.S. o zajęcie stanowiska w przedmiocie wniosku o zawieszenie postępowania, wskazując że nieudzielanie odpowiedzi we wskazanym w piśmie terminie będzie traktowane jako udzielenie zgody na zawieszenie postępowania. D. S. w zakreślonym przez organ terminie nie wyraził stanowiska w sprawie. Wobec ustalenia, że w przedmiotowej sprawie zachodzą przesłanki zawieszenia postępowania postanowieniem z dnia [...] listopada 2009r. znak: [...], w oparciu o art. 98 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r. poz. 267 ze zm.), dalej powoływanej jako "K.p.a.", Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zawiesił postępowanie zażaleniowe od postanowienia Kujawsko – Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2009r. znak: [...]. Z uwagi na fakt, że w terminie 3 lat od daty zawieszenia postępowania zażaleniowego, tj. do dnia [...] listopada 2012r. żadna ze stron nie zwróciła się z wnioskiem o podjęcie postępowania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] grudnia 2012r. znak: [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 144 oraz art. 98 § 2 K.p.a., umorzył postępowanie zażaleniowe. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podał, że strona może cofnąć zażalenie przed wydaniem postanowienia przez organ zażaleniowy, przy czym cofnięcie zażalenia podlega kontroli organu zażaleniowego. Po przeanalizowaniu akt przedmiotowej sprawy, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że zaskarżone postanowienie Kujawsko – Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2009r. znak: [...] nie narusza prawa oraz interesu społecznego i w związku z tym postanowił uwzględnić cofnięcie zażalenia. Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2012r. złożyli J. W. i D. S. J. W. zarzuciła, że w momencie zawieszenia postępowania organ nie zapytał o zgodę na zawieszenie strony postępowania D. S., czym naruszył przepisy postępowania. Autorzy skarg wskazali, że postanowieniem z dnia [...] maja 2009r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy odmówił doręczenia decyzji z dnia [...] listopada 2004r., a rozstrzygnięcie to postanowieniem z dnia [...] lipca 2009r. utrzymał w mocy Kujawsko – Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego. Natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 22 czerwca 2010r. II SA/Bd 809/09 uchylił oba postanowienia. W piśmie złożonym na rozprawie skarżący podniósł, że na skutek uchylenia postanowienia z dnia [...] lipca 2009r. ww. wyrokiem obecnie funkcjonuje w obrocie prawnym postanowienie wyjaśniające abstrakcyjne odnoszące się do uchylonego orzeczenia. W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie. Wspominanym na wstępie wyrokiem z dnia 7 sierpnia 2013r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r. poz. 270 ze zm.) – przywoływanej dalej jako "P.p.s.a.", oddalił skargi J. W. i D. S. W motywach wyroku Sąd podał, że organ prawidłowo uznał za wyrażenie stanowiska milczenie skarżącego co do zawieszenia postępowania. Przepis art. 98 § 1 K.p.a. stanowi o braku sprzeciwu innej strony, a nie o wyrażeniu przez nią zgody na zawieszenie postępowania, co oznacza, że przyjęcie fikcji prawnej braku sprzeciwu, w sytuacji milczenia strony, jest w świetle tego przepisu dopuszczalne. Nadto Sąd stwierdził, że organ prawidłowo, wobec niewątpliwej okoliczności, że żadna ze stron nie zwróciła się o podjęcie zawieszonego postępowania, na skutek upływu 3 – letniego terminu, zgodnie z dyrektywą art. 98 § 2 K.p.a. umorzył postępowanie zażaleniowe. Za niesłuszny Sąd uznał zarzut skarżącego w zakresie naruszenia art. 137 K.p.a., gdyż brzmienie tegoż przepisu wskazuje, że odnosi się do innej sytuacji faktycznej, a mianowicie takiej, gdy inicjatywa cofnięcia odwołania występuje po stronie strony postępowania. Wówczas ta czynność procesowa strony podlega kontroli organu odwoławczego ze względu na zasadę legalności lub ochronę interesu społecznego. Natomiast art. 98 § 2 K.p.a., który stanowi, że jeżeli w okresie 3 lat od daty zawieszenia postępowania żadna ze stron nie zwróci się o podjęcie postępowania, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane, w sposób kategoryczny nakazuje uznać żądanie za wycofane. Zdaniem Sądu przepis tenże nie daje podstaw do badania zaistniałej sytuacji z punktu widzenia naruszenia prawa, czy interesu społecznego i wypowiedź organu w tej kwestii, należy uznać za zbędną. Na marginesie Sąd wskazał, że sytuacja do jakiej doszło w przedmiotowej sprawie nie jest sytuacją naruszającą prawo. Uchylenie przez Sąd postanowienia z dnia [...] lipca 2009r. wyeliminowało je z obrotu prawnego, to znaczy spowodowało, że nie rodzi ono już skutków prawnych w sprawie, w jakiej zostało wydane. Nie oznacza jednak, że postanowienie to w ogóle przestało istnieć. Jest ono nadal elementem toczącego się postępowania, wskazującym na jego tok, a postanowienie z dnia [...] sierpnia 2009r. wyjaśniające jego treść jest z nim immanentnie związane. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie D. S. zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie skargi pomimo naruszenia przez organ administracyjny art. 98 § 2 K.p.a. oraz przepisu art. 137, 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 144 K.p.a. poprzez brak uchylenia zaskarżonego postanowienia w sytuacji, gdy istniały przesłanki do stwierdzenia naruszenia prawa wobec nieprawidłowego zastosowania ww. przepisów i uznanie za dopuszczalne w niniejszej sprawie, że strona wycofała żądanie wszczęcia postępowania. Wyjaśnił, że postępowanie zażaleniowe zostało zawieszone na wniosek J. W. z uwagi na wszczęcie postępowania wznowieniowego w przedmiocie zakończonego postępowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy znak: [...] oraz wyniki postępowania przygotowawczego prowadzonego przez Prokuraturę Rejonową Bydgoszcz[...] w Bydgoszczy. Skarżący podkreślił, że postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy z dnia [...] maja 2009r. znak: [...] oraz utrzymujące je w mocy postanowienie Kujawsko – Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy z dnia [...] lipca 2009r. znak: [...] zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia [...] czerwca 2010r., sygn. akt II SA/Bd 809/09. W dacie wydania postanowienia przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie, czyli w dniu [...] grudnia 2012r., orzeczenie administracyjne, którego wyjaśnienie zostało zażalone, nie funkcjonowało już w obrocie prawnym. Ostało się i obecnie funkcjonuje w obrocie prawnym postanowienie wyjaśniające abstrakcyjne odnoszące się do już uchylonego orzeczenia. Przyjęcie przez ustawodawcę w art. 98 § 2 K.p.a. fikcji prawnej cofnięcia wniosku lub odwołania oznacza, że skutek upływu terminu jest identyczny ze skutkiem rzeczywistego cofnięcia odwołania. Organ powinien jednak w takiej sytuacji rozważyć, czy nie ma przeszkód w uwzględnieniu cofnięcia odwołania i w zależności od poczynionych ustaleń umorzyć postępowanie odwoławcze lub je kontynuować. W okolicznościach niniejszej sprawy nie można przyjąć, że zaskarżone orzeczenie nie stoi w sprzeczności z interesem społecznym. Ze względu na powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania oraz o przyznanie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono jednak takich przesłanek. Przechodząc do analizy zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej wypada wskazać, iż oparcie fakultatywnego zawieszenia postępowania, o którym mowa w art. 98 § 1 K.p.a. na zasadzie dyspozycyjności rozciąga się również na podjęcie zawieszonego postępowania, z tym jednak zastrzeżeniem, że w tym przypadku należy przyjąć pełną dyspozycyjność stron (vide: B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2013, s. 523 oraz H. Knysiak – Molczyk, Uprawnienia strony w postępowaniu administracyjnym, Zakamycze 2004, str. 126). Tym samym brak wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania w okresie trzech lat od dnia jego zawieszenia obliguje organ do uznania za wycofane żądania wszczęcia postępowania (art. 98 § 2 K.p.a.). Zasadnie zatem Sąd I instancji uznał, że w sytuacji, w której zawieszone było postępowanie zażaleniowe na wniosek strony wnoszącej zażalenie, a nadto postępowanie to nie zostało podjęte w okresie trzech lat od daty jego zawieszenia, to obowiązkiem organu administracji było umorzenie postępowania zażaleniowego. Postępowanie administracyjne nie może się bowiem toczyć w sytuacji, gdy w trakcie postępowania strona wycofa żądanie jego wszczęcia (zażalenie), a postępowanie to może toczyć się wyłącznie na jej żądanie. Skutek ten występuje również, gdy formalnie brak jest wycofania wniosku przez stronę, lecz przepis prawa (art. 98 § 2 K.p.a.) nakazuje uznanie wniosku wszczynającego postępowanie za wycofany. Zatem, gdy strona rezygnuje z ubiegania się o rozstrzygnięcie określonej treści, postępowanie staje się bezprzedmiotowe, co z kolei skutkuje wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania (vide: wyrok NSA z dnia 26 września 2001r., w sprawie V SA 381/01, Lex nr 78917; wyrok NSA z dnia 14 lipca 2011r., w sprawie I OSK 1180/11, Lex nr 1082581). Treść art. 98 § 2 in fine K.p.a. jednoznacznie wskazuje na to, że niepodjęcie zawieszonego postępowania w określonym terminie skutkuje wycofaniem żądania wszczęcia postępowania. Zwrot "uważa się za wycofane" prowadzi do wniosku, że ustawodawca posłużył się tutaj fikcją prawną cofnięcia wniesionego żądania, uznając, iż czynność wycofania żądania została skutecznie dokonana. Za takim rozumieniem powyższego zwrotu przemawia w szczególności dyspozycyjny charakter zawieszenia postępowania w trybie art. 98 § 1 K.p.a. i upływ kilkuletniego terminu, w którym postępowanie to – mimo braku jakichkolwiek obiektywnych przeszkód – nie zostało podjęte. Powyższe rozumienie art. 98 § 2 in fine K.p.a. nie pozwala odnaleźć przestrzeni prawnej dla oceniania owego cofnięcia żądania przez pryzmat dyspozycji art. 137 K.p.a., nakazującej organowi odwoławczemu nie uwzględnić cofnięcia odwołania (zażalenia), jeżeli prowadziłoby to do utrzymania w mocy decyzji naruszającej prawo lub interes społeczny. Zasadnie Sąd I instancji wskazał, iż regulacja art. 137 K.p.a. odnosi się do sytuacji, w której inicjatywa wycofania wniesionego środka zaskarżenia pochodzi od strony postępowania. Przepis ten wskazuje bowiem wyraźnie, że to "strona może cofnąć odwołanie" (zażalenie), natomiast treść art. 98 § 2 K.p.a. wycofanie żądania uznaje za dokonane wraz z upływem trzyletniego okresu zawieszenia postępowania dokonanego w trybie art. 98 § 1 K.p.a. Tym samym – wbrew zarzutom skargi kasacyjnej – prawidłowa jest konkluzja Sądu I instancji, że upływ trzyletniego okresu zawieszenia postępowania, o którym mowa w art. 98 § 2 K.p.a. prowadzi do umorzenia postępowania, bowiem skutecznie dokonane zostało wycofanie żądania inicjującego owe postępowanie. W takiej sytuacji pozbawione oparcia w prawie byłoby podważanie skuteczności tak dokonanego wycofania żądania poprzez dodatkową analizę okoliczności sprawy, o których mowa w art. 137 K.p.a. Powyższe prowadzi do wniosku, że skargę kasacyjną, jako nieusprawiedliwioną należało oddalić, na podstawie art. 184 P.p.s.a.