II GSK 2438/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia NSA Maria Jagielska (spr.) Sędzia del. WSA Inga Gołowska Protokolant Anna Ważbińska-Dudzińska po rozpoznaniu w dniu 3 marca 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. D. Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 7 sierpnia 2013 r. sygn. akt VI SA/Wa 355/13 w sprawie ze skargi J. D. Ł. na uchwałę Komisji Egzaminacyjnej II Stopnia przy Ministrze Sprawiedliwości w celu rozpatrzenia odwołań od wyników egzaminu adwokackiego z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wyniku egzaminu adwokackiego 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały Komisji Egzaminacyjnej II Stopnia przy Ministrze Sprawiedliwości w celu rozpatrzenia odwołań od wyników egzaminu adwokackiego z [...] października 2011 r.; 3. zasądza od Komisji Egzaminacyjnej II Stopnia przy Ministrze Sprawiedliwości w celu rozpatrzenia odwołań od wyników egzaminu adwokackiego na rzecz J. D. Ł. 780 (siedemset osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 7 sierpnia 2013 r. o sygn. akt VI SA/Wa 355/13, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. D. Ł. na uchwałę Komisji Egzaminacyjnej II Stopnia przy Ministrze Sprawiedliwości w celu rozpatrzenia odwołań od wyników egzaminu adwokackiego (dalej: Komisja Egzaminacyjna II stopnia) z dnia [...] października 2011 r., nr [...] ustalającą wynik egzaminu adwokackiego, uchylił zaskarżoną uchwałę, orzekł o klauzuli ochrony tymczasowej i zasądził od organu na rzecz skarżącej koszty sądowe. Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia. Uchwałą z dnia [...] października 2011 r. Komisja Egzaminacyjna II stopnia, działając na podstawie art. 78h ust. 1, ust. 9 i ust. 12 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze (Dz. U. z 2009 r. Nr 146, poz. 1188 ze zm.), dalej: p.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej: k.p.a. utrzymała w mocy uchwałę z dnia [...] lipca 2011 r. Komisji Egzaminacyjnej do przeprowadzenia egzaminu adwokackiego w B. ustalającą J. D. Ł. negatywny wynik z egzaminu adwokackiego. Na uchwale Komisji Egzaminacyjnej II stopnia brak podpisu jednego z członków Komisji – adw. [...], która, jak wynika z protokołu posiedzenia Komisji, uczestniczyła w tym posiedzeniu i podpisała protokół. Postanowieniem z dnia 12 września 2012 r. o sygn. akt VI SA/Wa 2440/11 WSA w W. odrzucił skargę J. D. Ł. stwierdzając, że niepodpisana uchwała nie ma statusu decyzji administracyjnej, jest przez to aktem nieistniejącym i mimo że została doręczona stronie, to nie weszła do obrotu prawnego. Dlatego też skarga była niedopuszczalna z innych przyczyn. W wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej, postanowieniem z dnia 30 stycznia 2013 r. o sygn. akt II GSK 2099/12 (publik. http://orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny (dalej także NSA) uchylił postanowienie WSA w W. z dnia 12 września 2012 r. NSA uznał, że brak jednego z podpisów osób, które uczestniczyły w podejmowaniu uchwały stanowi wadę tej uchwały, jako decyzji administracyjnej, ale nie pozwala na przyjęcie poglądu, że uchwały nie było i że mamy do czynienia z aktem nieistniejącym, mając na uwadze w szczególności fakt, że przy podejmowaniu uchwały zachowano wymagane quorum, także bez osoby, której podpisu zabrakło. Niewątpliwie uchwała jest aktem wadliwym, który podlega kontroli sądu administracyjnego, niemniej jednak zaistniała wada nie powoduje nieważności uchwały z mocy prawa w myśl art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. W tym stanie rzeczy NSA polecił Sądowi I instancji podjąć stosowne rozstrzygnięcie co do kwalifikacji prawnej zaistniałej nieprawidłowości i wyjaśnił, że rażące naruszenie prawa polega na oczywistej sprzeczności między podpisaniem rozstrzygnięcia a treścią przepisu prawa, zaś przepis art. 107 § 1 k.p.a. stanowi, że decyzja (uchwała) powinna być podpisana przez wszystkie osoby, które ją podjęły. Rozpoznając sprawę, WSA w W. uwzględnił skargę i uchylił uchwałę Komisji Egzaminacyjnej II stopnia z dnia [...] października 2011 r. Sąd wskazał, że z protokołu posiedzenia Komisji Egzaminacyjnej II stopnia z dnia [...] października 2011 r. wynika, że na posiedzenie tej Komisji stawili się wszyscy jej członkowie z wyjątkiem sędzi [...], która usprawiedliwiła nieobecność. Stosownie do art. 78h ust. 2 p.a. skład Komisji II Stopnia przy Ministrze Sprawiedliwości obejmuje 9 członków. Skoro jeden z członków Komisji był nieobecny i była to nieobecność usprawiedliwiona, to Komisja, podejmując zaskarżoną uchwałę, procedowała w składzie ośmioosobowym, uprawniającym do podjęcia tej uchwały zgodnie z art. 78h ust. 10 p.a., gdyż uchwały są podejmowane większością 2/3 głosów w obecności co najmniej połowy członków komisji odwoławczej. Zwrócił na to uwagę NSA w postanowieniu z dnia 30 stycznia 2013 r. Sąd podkreślił, że Komisja podjęła uchwałę w głosowaniu jawnym jednogłośnie, przez co należy rozumieć, że za uchwałą głosowali wszyscy obecni członkowie Komisji, czyli osiem osób. Tymczasem uchwałę podpisało jedynie siedmiu członków Komisji. Mając na uwadze treść art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a. Sąd uznał się za związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez NSA w postanowieniu z dnia 30 stycznia 2013 r. i dlatego nie podzielił stanowiska skarżącej, zmierzającego do stwierdzenia nieważności uchwał organów obu instancji na podstawie art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. Zdaniem WSA, z postanowienia NSA jednoznacznie wynika, że uchwała niepodpisana przez jednego z członków Komisji Egzaminacyjnej II stopnia jest wadliwa, ale nie ma podstaw do stwierdzenia jej nieważności w oparciu o art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a., czyli jako zawierającej wadę powodującą nieważność z mocy prawa. Kwalifikując wadę kontrolowanej uchwały Sąd stwierdził, że zawarty w art. 107 § 1 k.p.a. wymóg podpisu z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji, donoszący się także do organu kolegialnego, oznacza, że jeżeli przepisy szczególnie nie stanowią inaczej (Prawo o adwokaturze nie stanowi inaczej), uchwała takiego organu, będąca decyzją administracyjną, powinna być podpisana przez wszystkich członków organu kolegialnego, którzy brali udział w podejmowaniu tej uchwały, z podaniem ich imion i nazwisk oraz funkcji pełnionych w tym organie. Podpisy te powinny być złożone pod uzasadnieniem uchwały. Jeżeli zatem uchwałę z dnia [...] października 2011 r. Komisja Egzaminacyjna II stopnia podejmowała w składzie wskazanym w protokole posiedzenia, na którym uchwała zapadła, to zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. powinna być podpisana przez wszystkie osoby ją podejmujące. Brak podpisu pod uchwałą jednego z członków Komisji w świetle art. 107 § 1 k.p.a. czyni tę uchwałę wadliwą w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie wiadomo bowiem, czy wskazana w protokole posiedzenia Komisji jednomyślność jej członków faktycznie miała miejsce, a w przypadku zmiany zdania w tym zakresie przez jednego z nich, który pod uchwałą nie złożył podpisu, nie wiadomo z jakich przyczyn odstąpił od stanowiska pozostałych członków i jakiej argumentacji ewentualnie użył, która to argumentacja powinna być przedmiotem rozważań Sądu. Z wymienionych powodów WSA uchylił zaskarżoną uchwałę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., a formułując wskazania co do dalszego postępowania polecił Komisji Egzaminacyjnej II stopnia zastosować się do wykładni prawa dokonanej w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Skargą kasacyjną J. D. Ł. domagała się uchylenia wyroku w całości i rozpoznania skargi oraz stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały oraz uchwały organu I instancji, a także zasądzenia kosztów postępowania wg norm prawem przepisanych. Wnosząca skargę kasacyjną zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: 1. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez niedokonanie kontroli uchwał Komisji Egzaminacyjnych obu stopni, jako obarczonych wadą przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. w zw. z art. 75 k.p.a. albowiem utrzymują w obrocie prawnym akty, które nie zostały podpisane przez wszystkich członków organu kolegialnego biorących udział w ich wydaniu oraz podjętych na podstawie dowodów pośrednich, przez co nie odpowiadają przepisom prawa; 2. art. 1 i art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. poprzez przekroczenie zakresu kontroli organów w powołanych przepisach, a wyrażających się w umożliwieniu zmiany oświadczenia woli wyrażonego w drodze głosowania, przez jednego z członków Komisji, który nie złożył podpisu pod zaskarżoną uchwałą; 3. art. 190 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie, polegające na nieuwzględnieniu wykładni prawa prezentowanej w postanowieniu NSA z dnia 30 stycznia 2013 r., wydanym w tej samej sprawie. Uzasadniając zarzuty wnosząca skargę kasacyjną stwierdziła, że zaskarżony wyrok Sądu I instancji narusza prawo i powinien zostać uchylony, ponieważ ten Sąd nie wziął pod uwagę wykładni prawa zaprezentowanej przez NSA w postanowieniu z dnia 30 stycznia 2013 r. W ocenie skarżącej choć NSA w tym postanowieniu nie doszukał się naruszenia przez organ art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a., to wyraźnie stwierdził, że brak podpisu na uchwale jest rażącym naruszeniem prawa, co nadal stanowi o nieważności zaskarżonej uchwały, z tą różnicą, że nie jest to wada powodująca nieważność z mocy prawa. Wobec tego, w ocenie skarżącej, narusza prawo stanowisko WSA w W. przyjęte w zaskarżonym wyroku, że uchwałę obarczoną taką wadą można jedynie uchylić, a nie stwierdzić jej nieważność. Twierdzenie Sądu, że nie wiadomo czy wskazana w protokole posiedzenia Komisji Egzaminacyjnej II stopnia jednomyślność członków Komisji miała miejsce jest sprzeczne logicznie, skoro z protokołu wynika jednoznacznie, że wola ta została ujawniona przez głosowanie. Orzekając w ten sposób Sąd dał w zasadzie możliwość odstąpienia przez organ od stanowiska wyrażonego w uchwale, a to wykracza poza zakres kontroli sądowej wyznaczony treścią art. 1 i 3 § 1 i 2 p.p.s.a. Zdaniem składającej skargę kasacyjną Sąd powinien był także wypowiedzieć się co do kwestii składu osobowego organu ponownie rozpatrującego sprawę. Brak takiego wskazania w uzasadnieniu wyroku spowoduje bezwzględnie kolejne naruszenia k.p.a., jeśli odwołanie ponownie będzie rozstrzygane w tożsamym składzie osobowym. Komisja Egzaminacyjna II stopnia skorzystała z prawa do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną i wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm prawem przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna podlega uwzględnieniu. Sąd I instancji, kontrolując uchwałę Komisji Egzaminacyjnej II stopnia przy Ministrze Sprawiedliwości niepodpisaną przez wszystkich członków uwidocznionych w protokole posiedzenia Komisji II stopnia, uznał że narusza ona prawo w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy i uchylił owo rozstrzygnięcie na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Sąd orzekał w warunkach art. 190 p.p.s.a., związania postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 stycznia 2013 r. o sygn. akt II GSK 2099/12. Sąd I instancji odwołał się do wyrażonego w przywołanym wyżej postanowieniu NSA poglądu i stwierdził, że rozbieżność pomiędzy uchwałą o wyniku egzaminu, a protokołem posiedzenia Komisji II stopnia nie stanowi o wadzie, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. Sąd dokonał prawidłowej wykładni art. 107 § 1 k.p.a., a powołując się na poglądy doktryny, podkreślił, że stanowiąca rozstrzygnięcie w indywidualnej sprawie uchwała organu kolegialnego winna być podpisana przez wszystkich członków organu kolegialnego, którzy brali udział w jej podejmowaniu. Jeżeli, jak zauważył, poza sporem jest, iż uchwała nie została podpisana przez jednego członka Komisji, który według danych zawartych w protokole posiedzenia był na posiedzeniu obecny, to uchwała obarczona jest błędem uzasadniającym uchylenie jej z powodu naruszenia prawa procesowego mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy stwierdzić, że Sąd I instancji, trafnie kwestionując zaskarżoną uchwałę, nie dokonał jednak prawidłowej kwalifikacji stwierdzonej wadliwości, przy czym kierując się wynikającą z art. 190 p.p.s.a. zasadą nie dostrzegł, że wykluczając zastosowanie art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a., NSA równocześnie stwierdził, że rozbieżność pomiędzy podpisami umieszczonymi pod uchwałą, a protokołem posiedzenia Komisji II stopnia, ze względu na treść art. 107 § 1 k.p.a., nakazuje przyjąć że mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa. W postanowieniu, którym WSA był związany, NSA jednoznacznie przyjął, że rażące naruszenie prawa polega na oczywistej sprzeczności między podpisaniem rozstrzygnięcia, a treścią przepisu prawa, zaś przepis art. 107 § 1 k.p.a. stanowi, że decyzja powinna być podpisana przez wszystkie osoby, które ją podjęły. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz uzasadnienia postanowienia, którym związany był Sąd I instancji, okoliczność braku jednego podpisu osoby uczestniczącej w posiedzeniu Komisji II stopnia nie jest sporna. Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. mamy do czynienia nie tylko wówczas, gdy w widoczny sposób naruszone zostały normy prawa materialnego, lecz również wówczas, gdy szczególnie drastycznie naruszono normy prawa procesowego. Zważyć trzeba, że prawidłowe podpisanie decyzji ma zasadnicze znaczenie dla strony postępowania, bowiem fakt ten potwierdza wyrażoną w rozstrzygnięciu wolę organu. Nieprawidłowość procesowa polegająca na niepodpisaniu decyzji przez wszystkich obecnych na posiedzeniu członków organu kolegialnego stawia wolę organu pod znakiem zapytania i przez to stanowi rażące naruszenie prawa. Decyzja obarczona tym błędem podlega wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Ponownie rozpatrując sprawę organ uwzględni zawarte w niniejszym wyroku pouczenie co do sposobu podejmowania rozstrzygnięć przez organ kolegialny. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 188 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 193 tej ustawy orzeczono jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a.