II SA/Wa 729/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska Sędziowie WSA Danuta Kania Ewa Pisula – Dąbrowska (spr.) Protokolant starszy referent Marcin Borkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi A. L. na decyzję Generalnego Inspektora Kontroli Skarbowej z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia informacji publicznej oddala skargę. Generalny Inspektor Kontroli Skarbowej decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 127 § 1 i § 2 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Urzędu Kontroli Skarbowej w [...] z dnia [...] stycznia 2013 r., którą to decyzją odmówiono A. L. udostępnienia informacji publicznej w zakresie określonym przez niego we wniosku z dnia [...] grudnia 2012 r. Jako podstawę prawną odmowy udzielenia informacji organ podał art. 16 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.). W motywach uzasadnienia organ wskazał, że A. L. wniósł o udzielenie mu informacji publicznej, poprzez wskazanie liczby postępowań karnych, skarbowych wszczętych w 2009 i 2010 r., które spowodowały zawieszenie biegu terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego na podstawie art. 70 § 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa i w wyniku tego zawieszenia zobowiązanie podatkowe nie zostało wykonane w całości przed upływem ustawowego terminu przedawnienia, z wyjątkiem okresu zawieszenia na skutek wszczęcia postępowania karnego skarbowego. Precyzując wniosek wnioskodawca wskazał, że żąda informacji w przedmiocie przestępstw skarbowych i wykroczeń skarbowych, polegających na narażeniu na uszczuplenie bądź uszczuplenie zobowiązań podatkowych z tytułu podatku dochodowego od osób fizycznych, podatku dochodowego od osób prawnych, podatku od towarów i usług oraz podatku akcyzowego. Jednocześnie wnioskodawca wskazał, że jego żądanie dotyczy przypadków, które spełniają łącznie następujące warunki: • w momencie wszczęcia postępowania karnego skarbowego, termin przedawnienia zobowiązania podatkowego był w trakcie jego biegu, to znaczy, nie był zawieszony na skutek zaistnienia innych przesłanek zawieszenia określonych w art. 70 Op (na przykład wniesienie skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego); • zobowiązanie podatkowe nie zostało wykonane w całości (nie zostało wykonane albo zostało wykonane w części) przed upływem pięciu lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności tego zobowiązania. Pismem z dnia [...] grudnia 2012 r. Dyrektor Urzędu Kontroli Skarbowej w [...] wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku, poprzez wskazanie, iż uzyskanie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wyjaśniając przy tym, że żądanie dotyczy informacji przetworzonej. W piśmie z dnia [...] grudnia 2012 r. stanowiącym odpowiedź na powyższe wezwanie wnioskodawca stwierdził, że żądana przez niego informacja publiczna jest informacją o charakterze prostym, niemniej jednak jej uzyskanie w zakresie określonym we wniosku jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. W uzasadnieniu wnioskodawca wskazał na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 lipca 2012 r., sygnatura: P30/11, dotyczący niezgodności art. 70 § 6 pkt 1 ustawy Ordynacja podatkowa z art. 2 Konstytucji w zakresie, w jakim "wywołuje skutek w postaci zawieszenia biegu terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego w związku z wszczęciem postępowania karnego lub postępowania w sprawie o przestępstwo skarbowe lub wykroczenie skarbowe, o którym to postępowaniu podatnik nie został poinformowany najpóźniej z upływem terminu wskazanego w art. 70 § 1 Op oraz na raport w przedmiocie stosowania art. 70 § 6 pkt 1 ustawy Ordynacja podatkowa, opracowany przez [...] na zlecenie [...] w lipcu 2012 r. Podniósł, że w interesie publicznym leży rozwianie wątpliwości, co do instrumentalnego wykorzystania przepisu art. 70 § 6 pkt 1 omawianej ustawy, a takie podejrzenia są kierowane pod adresem publicznych organów. Podkreślił, że upublicznienie żądanych informacji spowoduje oczyszczenie organów od podejrzeń w zakresie braku obiektywności i transparentności ich działań. Odmawiając udostępnienia żądanych informacji organ stwierdził, że wnioskodawca żądał informacji przetworzonej (a nie prostej). Uznał, że przygotowanie żądanych informacji wymagałoby analizy postępowań kontrolnych za lata 2009-2010 r. Nadto analizy akt postępowań karnych skarbowych za ten sam okres, powiązania akt postępowań kontrolnych z aktami spraw karnych skarbowych oraz z informacjami uzyskiwanymi od organów podatkowych w zakresie wykonalności zobowiązań podatkowych. Należałoby zatem wyodrębnić tylko te przypadki, które kumulatywnie spełniają przesłanki wskazane we wniosku. Nadto organ uznał, że nie zaistniała przesłanka określona w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., albowiem wnioskodawca nie wykazał, iż dostęp do informacji jest "szczególnie istotny dla interesu publicznego". W ocenie organu powyższy przepis ma w istocie przeciwdziałać zalewom wniosków, zmierzających do uzyskania informacji przetworzonej dla realizacji celów osobistych lub komercyjnych. W konkluzji organ uznał, że wnioskodawca nie wykazał, że uzyskanie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi A. L. do tutejszego Sądu. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania skarżący zakwestionował ocenę organu, iż żądane przez niego informacje stanowią informację przetworzoną. Twierdził, że organ korzysta z analitycznych programów informatycznych, to jest Systemu Ewidencji Spraw Karnych Skarbowych, informatycznego Systemu Wspomagania Kontroli Skarbowej "Iskos", które umożliwiają mu uzyskiwanie przekrojowych analiz. Podniósł, że odmowa udzielenia informacji przetworzonej ze względu na brak interesu publicznego może dotyczyć tylko tej części żądania, która wymaga przetworzenia. Twierdził też, że informacja w zakresie liczby wszczętych postępowań karnych skarbowych, które spowodowały zawieszenie biegu terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego nie wymaga przetworzenia i może być w prosty sposób wygenerowana ze statystyk i zbiorów, czy systemów informatycznych. Tym bardziej, iż organ w uzasadnieniu decyzji stwierdził, że "do Ministerstwa Finansów przekazana została tylko ogólna liczba spraw, w których nastąpiło zawieszenie zobowiązania podatkowego na podstawie art. 70 § 6 pkt 1 Ordynacji podatkowej". W skardze zakwestionowano też ocenę organu, iż wnioskodawca nie wykazał, że udostępnienie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Zdaniem skarżącego oczyszczenie się organu z zarzutu, iż wszczyna postępowania karno-skarbowe w celu zapobiegania przedawnieniu zobowiązań podatkowych leży w interesie publicznym. Skarżący podniósł, że z raportu (dostępnego pod adresem: [...]) sporządzonego w 2012 r. (którego skarżący był współautorem), wynika, że: 1) blisko 50% postępowań karnych skarbowych, które skutkują zawieszeniem biegu terminu przedawnienia, wszczynanych jest w ostatnim kwartale roku (przede wszystkim w grudniu), w którym upływa ustawowy termin przedawnienia zobowiązania podatkowego; 1) w 25,81% przypadków wszczęć postępowań karnych skarbowych w ostatnim kwartale roku, w którym upływał termin przedawnienia zobowiązania podatkowego, postępowanie karne zostało wszczęte jeszcze przed wydaniem decyzji I instancji w postępowaniu podatkowym, a więc w sytuacji, w której organ nie miał jeszcze podstaw prawnych by stwierdzić, że podatnik nie wywiązuje się w sposób prawidłowy z obowiązku obliczenia podatku; 2) w wielu przypadkach postępowanie karno-skarbowe pozostawało w fazie in rem w momencie upływu biegu terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego. Raport przygotowany został w oparciu o dane zawarte w wyrokach sądów administracyjnych, a więc dane w pewnym sensie szczątkowe i nieoddające pełnego obrazu skali zjawiska instrumentalnego wykorzystywania postępowań karnych skarbowych. Autorzy raportu chcieliby w związku z tym uzyskać dane, które pozwoliłyby na dokładniejsze potwierdzenie lub zanegowanie wyżej przytoczonych tez. Skarżący podniósł też, że udostępnienie żądanej informacji pubilcznej jest uzasadnione szczególnie istotnym interesem publicznym. Jest nim rzetelność i sprawność działania administracji publicznej (jako istotny element sprawności instytucji pubilcznych). Jest to wartość konstytucyjna (wymieniona w preambule Konstytucji RP), posiada więc najwyższą rangę w krajowym porządku prawnym. Jako wartość prakseologiczna należy zatem do aksjologii prawa administracyjnego. W ocenie skarżącego w szczególnym interesie publicznym, niewątpliwie leży rzetelne i sprawne działanie organów administracji publicznej. Przenosząc te wartości na grunt przedmiotowej sprawy, wskazał, że rzetelne działanie organów podatkowych oznacza m.in. stosowanie przepisów obowiązującego prawa zgodnie z ich ratio legis. Z tego względu wszczęcie postępowania karnego skarbowego powinno być poparte uzasadnionym podejrzeniem popełnienia danego przestępstwa lub wykroczenia i w celu ukarania sprawcy. Nie jest zgodne z intencją ustawodawcy działanie, polegające na wszczynaniu postępowania karnego skarbowego w celu zawieszenia biegu terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego, o co podejrzewane są organy skarbowe. Skarżący podniósł też, że konsekwencją ujawnienia takiej praktyki działania organów musiałaby być konieczność jej zmiany. Udostępnienie informacji publicznej w zakresie żądanym we wniosku z dnia [...] grudnia 2012 r. przyczyniłoby się zatem do podniesienia poziomu rzetelności funkcjonowania organów administracji skarbowej. Wywodził, iż potwierdzeniem szczególnej istotności interesu publicznego, polegającego na sprawnym i rzetelnym działaniu organów władzy publicznej, jest fakt, iż ustawodawca surowo penalizuje działania mogące zmierzać do jego naruszenia. Potwierdzeniem tej tezy jest art. 231 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz. U. z 1997 r. Nr 88, poz. 553 ze zm.; dalej KK), zgodnie z którym: "Funkcjonariusz publiczny, który przekraczając swoje uprawnienia lub nie dopełniając obowiązków, działa na szkodę interesu publicznego lub prywatnego, podlega karze pozbawienia wolności do lat 3." Zdaniem skarżącego, wszczynanie postępowań karnych skarbowych przez organy skarbowe bez właściwej podstawy prawnej, w sposób instrumentalny i w celu innym niż ustawowo przewidziany mieści się w definicji przekroczenia uprawnień przez funkcjonariusza publicznego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że istota sporu sprowadza się do tego, czy żądane informacje mają charakter informacji przetworzonej w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Ponieważ wnioskodawca określił kryteria żądanych informacji, to przesądza to o tym, że jest to informacja przetworzona, a nie prosta. Organ podtrzymał też swoje stanowisko, iż brak jest podstaw do uznania, iż w sprawie zachodzi kwalifikowana szczególna istotność dla interesu publicznego, będąca podstawą udostępnienia informacji publicznej przetworzonej. Tym bardziej, że wnioskodawca zamierza wykorzystać pozyskane informacje do prywatnych interesów, tj. współautora raportu oraz wspólnika zarządzającego [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Skarga analizowana pod tym kątem podlega oddaleniu, bowiem zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem. Na wstępie wskazać należy, że Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, iż obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, zaś według ust. 2, prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu, przy czym tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy (ust. 3). Konkretyzacją zaś tego prawa zajmuje się m. in. ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), która w art. 1 stwierdza, że, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w tym akcie prawnym. Ponadto na podstawie art. 2 ust. 1 tej ustawy, każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, co jednocześnie nie oznacza, że każdy podmiot jest zobligowany do jej udostępniania. Realizacja bowiem tego prawa spoczywa na określonych w ustawie podmiotach. I tak, zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej, 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych, 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej są również organizacje związkowe i pracodawców reprezentatywne, w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz. U. Nr 100, poz. 1080 ze zm.) oraz partie polityczne (ust. 2). W ocenie Sądu, bezspornym jest, że zarówno Dyrektor Urzędu Kontroli Skarbowej w [...], jak i Generalny Inspektor Kontroli Skarbowej są obowiązani do udzielenia informacji publicznej, jako organy administracji publicznej. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, w myśl którego, informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych, wykonywana lub odnosząca się do władz publicznych, a także odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne, w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej. Informacją publiczną jest zatem w świetle przepisów art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 ustawy, każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1 ustawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2006 r., sygn. akt I OSK 123/06, Lex nr 291357). Niewątpliwie wniosek skarżącego należy zakwalifikować jako informację publiczną, albowiem dotyczy efektów działalności władzy, w tym przypadku administracji kontroli skarbowej. W wyroku z dnia 7 stycznia 2004 r. (sygn. akt K 14/03), Trybunał Konstytucyjny stwierdził, iż udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno – technicznej, a tylko wyjątkowo w sytuacjach określonych w przepisach art. 14 ust. 2 (umorzenie postępowania) i art. 16 ust. 1 (odmowa udostępnienia informacji), wymagana jest forma decyzji administracyjnej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 września 2012 r. sygn. akt II SAB/Wa 312/12). Taka sytuacja będzie miała miejsce m.in. wtedy, gdy organ odmawia udostępnienia informacji publicznej przetworzonej. Stosownie bowiem do postanowień art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Ograniczenie to stanowi konsekwencję zasady podporządkowania interesu prywatnego interesowi publicznemu, która ma za zadanie chronić podmioty zobowiązane do udzielenia informacji publicznej przed koniecznością reorganizacji ich struktury i zasad pracy, w przypadku obowiązku przetwarzania posiadanych informacji udzielanych wnioskodawcom dla ich celów prywatnych (np. przygotowania pracy naukowej) (T. R. Aleksandrowicz, Komentarz do ustawy o dostępie informacji publicznej, Warszawa 2002, s. 85-86). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1477/12, wskazał, że zarówno w doktrynie, jak też orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, że informacją prostą jest informacja, której zasadnicza treść nie ulega zmianie przed jej udostępnieniem. Natomiast informacja przetworzona jest jakościowo nową informacją nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu zobowiązanego. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 października 2006 r., sygn. akt I OSK 1347/05 wyraził pogląd, iż informacja publiczna przetworzona to taka informacja, na którą składa się pewna suma informacji tzw. informacji publicznej prostej, dostępnej bez wykazywania przesłanki interesu publicznego. Ze względu jednak na treść żądania, udostępnienie wnioskodawcy konkretnej informacji publicznej nawet o wspomnianym wyżej prostym charakterze, wiązać się może z potrzebą przeprowadzenia odpowiednich analiz, zestawień, wyciągów, usuwania danych chronionych prawem. Takie zabiegi czynią zatem takie informacje proste, informacją przetworzoną, której udzielenie jest skorelowane z potrzebą istnienia przesłanki interesu. Przechodząc na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, iż w ocenie Sądu organy prawidłowo uznały, że żądana przez skarżącego informacja stanowi informację przetworzoną. Z tego mianowicie powodu, że chociaż organ, co jest oczywiste, prowadzi szereg rejestrów i ewidencji, to jednak nie posiadał przedmiotowych danych w postaci żądanej przez skarżącego i musiałby je specjalnie wytworzyć na jego potrzeby. Polegałoby to na analizie posiadanych ewidencji, dotyczących postępowań kontrolnych i postępowań karnych za lata 2009-2010 oraz na zestawieniu akt spraw karnych skarbowych w powiązaniu z aktami postępowań kontrolnych. To powoduje, że bez szczegółowej analizy akt postępowań kontrolnych nie można było udzielić odpowiedzi na wniosek skarżącego. Co więcej wytworzenie zawartych we wniosku informacji wymagałoby powierzenia znacznej grupie pracowników wykonania czynności polegających na dokonywaniu bardzo szczegółowej analizy wszystkich akt postępowań kontrolnych, ich selekcji oraz sporządzenia na ich podstawie zestawień różnego rodzaju danych, a powyższe działania łączą się z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych. Powyższe działania polegałyby zatem na przetwarzaniu posiadanych przez organ danych według kryteriów wskazywanych przez skarżącego, a zatem nie było tu mowy o informacji prostej. Powyższej oceny nie może zmieniać fakt udzielenia przez organ I instancji Ministrowi Finansów informacji, jakościowo podobnej, w określonym zakresie do tej, której domagał się skarżący, albowiem i tak by zrealizować wniosek o informację publiczną konieczne byłoby jej zmodyfikowanie. Udzielenie natomiast skarżącemu informacji częściowo niepokrywającej się z przedmiotem żądania skarżącego powodowałoby, że organ pozostawałby w bezczynności, w zakresie rozpoznania tego wniosku. Zasadnie także organy przyjęły, iż skarżący nie wykazał, że otrzymanie przez niego informacji publicznej przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. W tym miejscu należy przypomnieć, że pojęcie szczególnie istotnego interesu publicznego jest pojęciem niedookreślonym, niemającym zwartej zapisanej formuły na gruncie obowiązującego prawa. Interes publiczny odnosi się w swej istocie do spraw związanych z funkcjonowaniem państwa oraz innych ciał publicznych jako prawnej całości, zwłaszcza, jeżeli związane jest ono z gospodarowaniem mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. W rozpoznawanej sprawie natomiast, ani fakt że skarżący był współautorem raportu, dotyczącego stosowania art. 70 § 6 pkt 1 Ordynacji podatkowej, ani też to, że uzyskaną informację publiczną zamierza upowszechnić nie przemawia za uznaniem, że w niniejszej sprawie otrzymanie przez niego żądanych informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Skarżący nie ma bowiem obiektywnych możliwości spowodowania zmiany stosowanej praktyki przez organy kontroli skarbowej w tej materii. Raport, którego był współautorem, jak sam podał na rozprawie, został już przygotowany i nie był tworzony w oparciu o uzyskaną informację publiczną. Okoliczność, iż skarżący jest współautorem raportu i wspólnikiem spółki prowadzącej działalność gospodarczą, przemawia za tym, że żądane informacje potrzebne są skarżącemu dla realizacji własnych celów, a nie publicznych. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 w zw. z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.