II SA/Gl 676/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.), Sędzia WSA Piotr Broda, Protokolant starszy referent Aleksandra Gumuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi B.T. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia wznowionego postępowania w sprawie rejestracji pojazdu oddala skargę. Ostateczną decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta G. zarejestrował pojazd marki [...] na wniosek B. T. i Z. T. Wnioskodawcy nabyli pojazd od P. K., a przy rejestracji potwierdzono, że poprzedniej rejestracji dokonał Starosta [...]. Postanowieniem z [...] r. nr [...] Starosta [...] wznowił z urzędu postępowanie zakończone decyzją ostateczną tego organu z [...] r. nr [...] o rejestracji pojazdu [...] na rzecz P. K., powołując się na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. (wydanie decyzji w oparciu o fałszywe dokumenty). Następnie Starosta [...] dwukrotnie wydawał decyzje na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. (14 lutego 2011 r. i 20 lipca 2011 r.), które były uchylane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. odpowiednio decyzjami z [...] r. i [...] r., a sprawa przekazywana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W końcu Starosta [...] decyzją z [...] r. na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 i 145 § 2 k.p.a. uchylił swoją ostateczną decyzję z 2 stycznia 2008 r. o rejestracji przedmiotowego pojazdu na rzecz P. K. i odmówił rejestracji tego samochodu. To rozstrzygnięcie zostało utrzymane w mocy decyzją SKO w B. z [...] r. Skargę do sądu administracyjnego na tę decyzję wniósł [...] r. B. T. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił ją nieprawomocnym wyrokiem z dnia 14 sierpnia 2012 r., sygn. II SA/Bd 525/12. W międzyczasie doszło do zmiany współwłaścicieli pojazdu (w wyniku zmian składu osobowego spółki cywilnej), wobec czego Prezydent Miasta G. decyzją z [...] r. nr [...] zmienił swą poprzednią decyzję o rejestracji z [...] r. w ten sposób, że w miejsce dotychczasowych współwłaścicieli (B. T. i Z. T.) wpisał współwłaścicieli aktualnych B. T. i M. T. Natomiast po otrzymaniu ostatecznej decyzji Starosty [...] z [...] r. o uchyleniu i odmowie rejestracji pojazdu, Prezydent Miasta G. postanowieniem z dnia [...] r., na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., wznowił z urzędu postępowanie zakończone swoją ostateczną decyzją z [...] r. o rejestracji przedmiotowego pojazdu. W uzasadnieniu wskazał, że spełniona została przesłanka z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., albowiem doszło do uchylenia decyzji, która była podstawą wydania decyzji o rejestracji z [...] r. Po zawiadomieniu o wszczęciu postępowania pełnomocnik B. T. złożył wniosek o jego zawieszenie do czasu rozpatrzenia przez WSA w Bydgoszczy skargi na decyzję SKO z [...] r. Jako podstawę zawieszenia wskazano art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i fakt, że wznowienie postępowania jest konsekwencją uchylenia decyzji Starosty [...] o rejestracji. Postanowieniem z [...] r., podając w podstawie prawnej m. in. art. 98 § 1 k.p.a. Prezydent Miasta G. odmówił zawieszenia postępowania. Wyjaśnił, że zgodnie z art. 98 § 1 k.p.a. wniosek o zawieszenie może złożyć strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, jeśli nie sprzeciwią się temu inne strony i nie zagraża to interesowi społecznemu. Ponieważ postępowanie w przedmiocie wznowienia zostało wszczęte z urzędu, to należy odmówić jego zwieszenia na wniosek strony. W zażaleniu na postanowienie pełnomocnik strony zarzucił, że organ uchylił się od rozpatrzenia przesłanki z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Podstawą wniosku strony nie był art. 98 § 1 k.p.a., ale żądanie rozpoznania przez organ obligatoryjnej przesłanki zawieszenia z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., z tego względu że postępowanie przed WSA w Bydgoszczy sygn. II SA/Bd 525/12 nie zostało jeszcze prawomocnie zakończone. Zaskarżonym postanowieniem z [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Podzielono stanowisko Prezydenta Miasta G., że w sprawie brak jest podstaw do zawieszenia postępowania na wniosek strony w oparciu o art. 98 § 1 k.p.a. Nie zachodzi także okoliczność wymieniona w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Toczące się postępowanie sądowoadministracyjne nie stanowi przeszkody do prowadzenia wznowionego postępowania i rozstrzygnięcia sprawy. Wniesienie skargi do sądu nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu, wykonalność decyzji SKO w B. nie została także wstrzymana przez sąd administracyjny. Wyjaśniono, że zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Związek między zagadnieniem wstępnym a rozstrzygnięciem sprawy nie ma jednak charakteru faktycznego, ale prawny i wynikać on musi z przepisów prawa materialnego. Od zagadnienia wstępnego musi zależeć rozpatrzenie sprawy w ogóle, nie zaś wydanie decyzji o określonej treści, względy celowości czy ekonomiki procesowej. Dla poparcia stanowiska Kolegium powołało wyroki NSA z 18 lutego 2011 r., II OSK 363/10, WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 27 lipca 2011 r., II SA/Go 141/11, WSA w Krakowie z 12 kwietnia 2011 r., II SA/Kr 131/11. Zwrócono też uwagę, że sądem w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. nie jest sąd administracyjny rozpoznający skargę na decyzję administracyjną (A. Wróbel: Komentarz aktualizowany do art. 97 k.p.a. (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel: Komentarz aktualizowany do ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego). Kolegium nie stwierdziło także innych podstaw obligatoryjnego zawieszenia postępowania. W skardze do sądu administracyjnego pełnomocnik B. T. wniósł o uchylenie postanowienia Kolegium, zarzucając naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 kpa poprzez przyjęcie, że niezakończone prawomocnie postępowanie przed WSA w Bydgoszczy w sprawie II SA/Bd 525/12 nie stanowi zagadnienia wstępnego, o jakim mowa w tym przepisie, a sąd administracyjny nie jest innym sądem w rozumieniu tego przepisu. Wskazano, że rozstrzygnięcie sprawy związanej z oceną legalności decyzji Starosty [...] ma oczywisty i zasadniczy wpływ na wydanie decyzji w postępowaniu prowadzonym przed Prezydentem Miasta G. Natomiast art. 97 § 1 pkt 4 kpa nie wyklucza sądów administracyjnych z kręgu organów, których rozstrzygnięcie może mieć charakter prejudycjalny. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest, czy zaistniała przesłanka do zawieszenia wzniesionego postępowania w sprawie rejestracji na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Nie jest bowiem kwestionowane i nie budzi wątpliwości, że w przypadku postępowania wszczętego z urzędu nie może mieć zastosowania art. 98 § 1 k.p.a. Ze względu na merytoryczne i reformatoryjne kompetencje organu odwoławczego w postępowaniu administracyjnym dopuszczalne jest również merytoryczne rozpoznanie sprawy w zakresie, który nie był poddany analizie przez organ I instancji. Skoro organ II instancji może uchylić rozstrzygnięcie organu I instancji i orzec co do istoty, jeżeli nie zachodzi podstawa z art. 138 § 2 k.p.a., to może je również utrzymać w mocy, gdy treść tego rozstrzygnięcia jest taka sama jak wynikająca z kwalifikacji prawnej dokonanej przez organ odwoławczy. Z tego powodu Sąd nie znalazł podstaw do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., z tego powodu że organ I instancji oparł swe rozstrzygnięcie na art. 98 § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Mimo pozornej prostoty użytych w przepisie sformułowań, rozumienie zagadnienia wstępnego budziło wątpliwości, choć co do podstawowych cech tej instytucji prawnej wypracowano już w nauce prawa i judykaturze dość zgodne poglądy. Ma rację pełnomocnik skarżącego wskazując w skardze, że treść art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. nie zawiera literalnego wykluczenia sądów administracyjnych z kręgu organów sądowych, przed którymi postępowanie może uzasadniać zawieszenie innego postępowania. Nie świadczy to jednak o wadliwości rozstrzygnięcia SKO. Argumentacja Kolegium nie bazuje wszak na twierdzeniu, że ze względu na rodzaj organu (sąd administracyjny) nie jest możliwe zawieszenie postępowania, ale na tezie, że rozstrzygnięcie tego sądu nie pozostaje w prejudycjalnym związku z prowadzoną sprawą. Formułowane stanowisko, przywołane w uzasadnieniu postanowienia Kolegium, że sądem w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 nie jest sąd administracyjny, który rozpoznaje skargę na decyzję administracyjną (por. A. Wróbel: Komentarz aktualizowany do art. 97 k.p.a., teza 5 w: M. Jędrożka, A. Wróbel: Komentarz aktualizowany do ustawy z 14 czerwca 1960 r. k.p.a., LEX (El. 2013), bazuje na uprzednich konkluzjach dotyczących cech istotnych zagadnienia wstępnego. Po pierwsze sąd administracyjny z zasady nie rozstrzyga sprawy administracyjnej, lecz kontroluje wydany akt pod względem legalności. Wniesienie skargi nie skutkuje przy tym wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji ostatecznej. W tej sytuacji trudno sobie wyobrazić, aby sąd administracyjny rozstrzygał kwestię o znaczeniu prejudycjalnym ale innego postępowania administracyjnego, tak jak jest ona rozumiana. Zagadnienie wstępne może być rozstrzygnięte ewentualnie w akcie administracyjnym kontrolowanym przez sąd i w wyniku wyroku ewentualnie wyeliminowane z obrotu prawnego. Bez wstrzymania jego wykonalności ma ono jednak cechy ostateczności. Wyrok sądu nie rozstrzygnie zaś samej kwestii prejudycjalnej, po wyroku uchylającym będzie ona podlegała ustaleniu przez właściwy organ. Teza, że sąd administracyjny co do zasady nie rozstrzyga kwestii prejudycjalnych dla postępowań administracyjnych jest zatem jak najbardziej uprawniona, a co najmniej nie jest fałszywa. Jeżeli istnieje związek pomiędzy wyrokiem sądu administracyjnego w jednej sprawie a rozstrzygnięciem innej sprawy administracyjnej, to ma on charakter faktyczny lub procesowy, gdy uchylenie jednej decyzji może być przesłanką do wznowienia innego postępowania. Być może zatem względy ekonomii procesowej czy oportunizmu procesowego mogłyby uzasadniać tendencje do powstrzymywania się do podejmowania rozstrzygnięć w takich sytuacjach, tendencja ta nie znajduje jednak uzasadnienia w treści art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Problem sprowadza się do rozumienia zagadnienia wstępnego. Musi ono dotyczyć przesłanek innej decyzji lub też konieczność rozstrzygnięcia określonej kwestii prawnej należy do kompetencji innego organu (sądu). Zagadnieniem wstępnym są zatem po pierwsze wyłącznie kwestie prawne, nie faktyczne. Bez ich wiążącego ustalenia przez właściwy organ nie jest zaś możliwe załatwienie innej sprawy. Zawieszenie postępowania w takiej sytuacji dlatego jest obligatoryjne, bo bez tych rozstrzygnięć w ogóle nie jest możliwe załatwienie prowadzonej sprawy. O prejudycjalności nie świadczy zatem fakt, że od treści jednego rozstrzygnięcia zależy określona treść rozstrzygnięcia w innej sprawie. Taki związek ma charakter faktyczny. Prejudycjalność wiąże się zaś z tym, że istnienie jednego rozstrzygnięcia warunkuje możliwość wydania innego. W przypadku wszczęcia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. takim prejudycjalnym rozstrzygnięciem jest uchylenie lub zmiana, w procesowo właściwej formie, decyzji lub orzeczenia sądu, które było podstawą wydania innej decyzji. W przypadku rejestracji pojazdu taką "inną decyzją" jest decyzja o poprzedniej rejestracji, na rzecz poprzednika prawnego. Dostrzegając faktyczny związek pomiędzy wyrokiem sądu administracyjnego, a wynikiem postępowania wznowionego w niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącego niezasadnie przyjmuje, że wyrok sądu może rozstrzygnąć zagadnienie wstępne w niniejszej sprawie. Uchylenie decyzji o rejestracji i odmowa rejestracji nie należą do właściwości sądu administracyjnego, lecz organu administracji. Wyrok sądu zatem żadnej kwestii o cechach zagadnienia wstępnego dla postępowania prowadzonego przez Prezydenta Miasta G. nie rozstrzygnie, a trwające postępowanie sądowe nie uzasadnia zawieszenia postępowania administracyjnego prowadzonego przed tym organem. Mając na uwadze podane argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. sw