II OSK 363/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.) Protokolant Anna Jusińska po rozpoznaniu w dniu 18 lutego 2011r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej D. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 22 października 2009 r., sygn. akt II SA/Rz 556/08 w sprawie ze skargi D. C. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie udzielenia pozwolenie na budowę oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 22 października 2009 r. sygn. akt II SA/Rz 556/08 po rozpoznaniu sprawy ze skargi D. C. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę skargę oddalił. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wskazał, iż postanowieniem z dnia [...] czerwca 2008 r. Wojewoda Podkarpacki utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Rzeszowa z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] o odmowie zawieszenia postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na odbudowie tarasu na istniejącym garażu, na działce nr [...], obr. [...], położonej w Rzeszowie. Organ stwierdził, iż wniosek pełnomocnika D. C. o wznowienie postępowania przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, który wydawał rozstrzygnięcie na użytek postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Ewentualne wzruszenie decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków może stanowić podstawę do wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, lecz nie jest dla tego postępowania zagadnieniem prejudycjalnym. W skardze na powyższe postanowienie D. C. wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia, podnosząc, iż organy budowlane powinny powstrzymać się przed orzekaniem o pozwoleniu na budowę do chwili ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy wznowieniowej. Sąd Wojewódzki uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Wszczęcie postępowania wznowieniowego przed Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w Przemyślu w sprawie dotyczącej decyzji tego organu z dnia 31 marca 2004 r. nr [...] zezwalającej inwestorce E. Ż. na wykonanie prac objętych pozwoleniem nie stanowi zagadnienia wstępnego dla wydania pozwolenia na budowę. Sąd podkreślił, iż stanowisko to znajduje potwierdzenie w wyroku WSA w Warszawie z dnia 19 marca 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 2110/08, w którym stwierdzono, że wszczęcie postępowania nadzwyczajnego nie może być powodem do zawieszenia postępowania głównego. W ocenie Sądu pierwszej instancji postępowanie nadzwyczajne, które jest również nadzwyczajnym trybem weryfikowania decyzji nigdy nie może być zagadnieniem prejudycjalnym. Istotą takiego postępowania zawsze musi być związek zagadnienia ze zwykłym trybem rozpoznania sprawy, a nie działaniami nadzwyczajnymi, skierowanymi przeciw ostatecznej decyzji. Sąd podkreślił, iż w orzecznictwie wielokrotnie podkreślano, że podejmowanie przez stronę działań procesowych, dopuszczonych przez prawo, nie daje podstaw do żądania zawieszenia postępowania w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Przymiot zagadnienia wstępnego może mieć tylko rozstrzygnięcie, które warunkuje wydanie orzeczenia merytorycznego ( wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 maja 2008 r., IV SA/Wa 536/08, lex 471210, wyrok WSA w Krakowie z dnia 19 marca 2008 r., II SA/Kr 1256/07, lex 485817). W konstatacji Sąd Wojewódzki stwierdził, iż w rozpoznawanej sprawie taki związek i zależność między sprawą główną a wznowioną nie zachodzą. Dlatego rozstrzygnięcie w sprawie wznowienia postępowania przed organami ochrony konserwatorskiej nie spełnia wymogu prejudykatu. Skargę kasacyjną na powyższego wyroku wniosła D. C., zaskarżając go w całości. Skargę kasacyjną oparto na art. 174 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zarzucając naruszenie przepisów postepowania mające wpływ na wynik sprawy, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi na postanowienie ( w wyroku błędnie wskazano decyzję) Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] czerwca 2008 r. w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania, w sytuacji gdy doszło do mającego wpływ na wynik sprawy naruszenia przez organ administracji art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W obszernych motywach skargi kasacyjnej skarżąca, że decyzja konserwatora z dnia [...] lutego 2008 r. nie dotyczy rozwiązań projektowych odnośnie, których Prezydent Miasta Rzeszowa wydał w dniu [...] kwietnia 2008 r. decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu inwestorowi pozwolenia na budowę. W tym stanie rzeczy, zdaniem skarżącej, w dacie wydania omawianej decyzji Prezydenta nie uzyskano jeszcze wymaganego prawem rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, zatem organ prowadzący postępowanie powinien je zawiesić. Istniejące orzeczenie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków warunkujące wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę dotyczy innej inwestycji niż decyzja o pozwoleniu na budowę, zatem uzasadnionym jest zawieszenie postępowania do czasu uzyskania ostatecznego rozstrzygnięcia postępowania konserwatorskiego. Orzeczenie konserwatorskie, zdaniem skarżącej, jest zagadnieniem wstępnym, którego udzielenie warunkuje treść decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę inwestycji przy ul. Sobieskiego 3 w Rzeszowie. Decyzja Konserwatora zapadła w postępowaniu, w którym nie mogły reprezentować swych interesów podmioty mające przymiot strony w tym postępowaniu. Nie ma racji, w ocenie skarżącej, Sąd pierwszej instancji, że w rozpatrywanej sprawie brak jest związku między sprawą główną a wznowioną, który polegałby na warunkowaniu przez rozstrzygnięcie wstępne wydania rozstrzygnięcia głównego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną oparto na zarzucie naruszenia prawa naruszenia art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi na rozstrzygnięcie Wojewody Podkarpackiego z dnia 28 sierpnia 2008 r. odmawiające zawieszenia postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy doszło naruszenia przez organ art. 97 ust.1 pkt 4 kpa. W okolicznościach niniejszej sprawy tak sformułowany zarzut nie mógł być uwzględniony. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 kpa, organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zawieszenie postępowania na tej podstawie uzależnione jest od wystąpienia łącznie trzech przesłanek: a) postępowanie administracyjne jest w toku; b) rozpatrzenie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania administracyjnego zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd; c) zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte. Poprzez pojęcie "zagadnienie wstępne" użyte w powyższym przepisie należy rozumieć kwestie prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Wskazać należy że zagadnienie wstępne musi wpływać na rozpatrzenie sprawy głównej. Zatem chodzi tu o bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji w sprawie głównej, od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno zależeć rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś wydanie pozytywnej lub negatywnej dla wnioskodawcy decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny podziela ocenę prawną, wyrażoną zwięźle w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Sąd I instancji w pełni zasadnie wywiódł, że wszczęcie postępowania wznowieniowego przed Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w stosunku do ostatecznej decyzji tego organu z dnia 31 marca 1994 r. nr 39/04 zezwalającej na wykonanie robót budowlanych nie stanowi zagadnienia wstępnego w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Wskazana decyzja Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Rzeszowie z dnia 31 marca 1994 r. zgodnie z wynikającą z art. 16 § 1 kpa zasadą trwałości decyzji ostatecznych ma moc obowiązującą do czasu jej uchylenia lub zmiany. Natomiast jej kontrola pod względem zgodności z prawem w wyniku wznowienia postępowania odbywa się w odrębnym postępowaniu administracyjnym uregulowanym w art. 145 – 152 kpa. W sytuacji, gdy w obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja organu konserwatorskiego, której wydanie zgodnie przepisami Prawa budowlanego wymagane jest przed wydaniem pozwolenia na budowę, nie ma podstaw do przyjęcia, że zachodzą przesłanki do zawieszenia postępowania zwykłego prowadzonego w sprawie wydania pozwolenia w związku ze wszczęciem postępowania wznowienia w sprawie zakończonej decyzją innego organu, wydaną również postępowaniu zwykłym. Sąd I instancji zasadnie zatem wyprowadził, że fakt zainicjowania takiego postępowania nie stwarza stanu braku możliwości rozpatrzenia sprawy dotyczącej pozwolenia na budowę. Skład orzekający przyjmuje stanowisko, że sama możliwość stwierdzenia nieważności decyzji, czy też wznowienia postępowania nie stanowi przesłanki zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 4 kpa, niezależnie od tego na jakim etapie znajduje się postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, a także postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego decyzją. Organ administracji publicznej oceniając wystąpienie przesłanek skutkujących zawieszeniem postępowania nie może się kierować przewidywaniami jaki będzie wynik merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, lecz tym, czy w świetle posiadanych materiałów dowodowych i obowiązującego prawa, jest możliwe rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji administracyjnej ( wyrok NSA z dnia 12 maja 2009 r., sygn. akt I OSK 441/09). Zgodnie z tym poglądem, w razie zakwestionowania ostatecznego rozstrzygnięcia uznawanego za zagadnienie wstępne, postępowanie główne nie może być zawieszone na podstawie art. 94 § 1 pkt 4 kpa. Nie wyłączna to jednak możliwości późniejszego wzruszenia we właściwym trybie decyzji rozstrzygającej co do istoty, gdy w odpowiednim trybie zostanie zmienione rozstrzygnięcie uznawane za zagadnienie wstępne. Z tych wszystkich względów, uznając, że skarga kasacyjna nie miała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.