IV SA/Po 448/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędziowie NSA Grażyna Radzicka WSA Tomasz Grossmann (spr.) Protokolant st. sekr. sąd Małgorzata Błoszyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 07 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] marca 2013 r., nr [...] w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, oddala skargę Dnia [...] maja 2012 r. do Starostwa Powiatowego w O. wpłynęły cztery jednobrzmiące pisma: A. S-G, M. Cz., M. S. oraz J. S. (dalej: "Wnioskodawcy"), zawierające wezwania do zapłaty odszkodowania w związku z – jak wskazano w tych pismach – wydaniem przez Wojewodę Wielkopolskiego decyzji z [...] października 2011 r., znak [...], stwierdzającej nieważność decyzji Naczelnika Miasta i Gminy G. z [...] sierpnia 1979 r., znak [...], o odszkodowaniu w wysokości [...] zł (dalej: "decyzja Naczelnika z [...] sierpnia 1979 r.") za przejętą na podstawie ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 27, poz. 192 z późn. zm.; dalej: "ustawa o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego", w skrócie "u.t.b.j.z.") nieruchomość oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka nr [...], o powierzchni [...] m2, położoną w G. nad P. Jako podstawę prawną żądania wskazano art. 4171 § 2 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16 poz. 93 z późn. zm.; dalej: "Kodeks cywilny", w skrócie: "k.c."). W uzasadnieniu swych wezwań do zapłaty Wnioskodawcy wyjaśnili, że stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika z [...] sierpnia 1979 r. ma taki skutek, iż spadkobiercy J. i H. S. (ówczesnych właścicieli przejętej nieruchomości) zwracają otrzymane przez spadkodawców odszkodowanie, po uprzednim jego zwaloryzowaniu, a status prawny nieruchomości wraca do stanu sprzed daty wydania tej decyzji. Oznacza to, że za przejętą nieruchomość nie zostało wypłacone odszkodowanie. W świetle art. 4171 § 2 k.c. szkodę tą należy naprawić poprzez naliczenie na nowo odszkodowania za przejętą działkę nr [...] i przekazanie odszkodowania spadkobiercom w częściach odpowiadających udziałom poszczególnych osób w spadku, przypadającym czterem osobom – Wnioskodawcom – każdemu po 1/4 części. Według wyliczeń przedstawionych w wezwaniach, kwota odszkodowania należnego każdemu z Wnioskodawców, po potrąceniu zrewaloryzowanego odszkodowania wypłaconego w 1979 r., wynosi [...] zł. Decyzją z [...] października 2012 r., nr [...], Starosta O. (dalej: "Starosta" lub "organ I instancji") – wskazując jako podstawę prawną art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.; dalej w skrócie: "k.p.a.") – odmówił ustalenia i wypłaty odszkodowania za przedmiotową działkę. W uzasadnieniu organ I instancji stwierdził, że decyzja Naczelnika z [...] sierpnia 1979 r. została wydana bez podstawy prawnej i dlatego zasadne było jej usunięcie z obrotu prawnego. Samo jednak wyeliminowanie tej decyzji nie skutkuje nieważnością całego postępowania wywłaszczeniowego, które przeprowadzone zostało zgodnie z ówcześnie obowiązującymi przepisami prawa. Nie można uznać, że ustalone odszkodowanie jest nieprawidłowe i podlega jakiejkolwiek waloryzacji, czy powtórnemu ustaleniu. Od opisanej decyzji odrębne, acz jednobrzmiące odwołania złożyli A.S-G., M. Cz., M. S. oraz J. S., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji. Zarzucili, że decyzja ta łamie ich konstytucyjne prawo do słusznego odszkodowania za przejętą na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość. Z powołaniem się na uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 21 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 159/11 (dalej: "wyrok WSA o sygn. II SA/Kr 159/11") – którego obszerny fragment został w odwołaniu przytoczony – odwołujący stwierdzili, że na Staroście ciąży obowiązek ustalenia odszkodowania, gdyż poprzednio wyliczone odszkodowanie zostało uchylone stwierdzeniem nieważności decyzji. Postanowieniem z [...] listopada 2012 r., nr [...], Wojewoda Wielkopolski (dalej: "Wojewoda" lub "organ II instancji") zawiesił postępowanie odwoławcze do czasu rozstrzygnięcia przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej (dalej: "Minister TBiGM") odwołania Burmistrza Miasta i Gminy G. nad P. od opisanej na wstępie decyzji Wojewody z [...] października 2011 r. stwierdzającej nieważność decyzji Naczelnika z [....] sierpnia 1979 r. Decyzją z 21 stycznia 2013 r. Minister TBiGM utrzymał w mocy decyzję Wojewody z [...] października 2011 r. Po podjęciu zawieszonego postępowania Wojewoda, decyzją z [...] marca 2013 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty. W uzasadnieniu organ II instancji wyjaśnił, że obowiązujące w dacie przejęcia przedmiotowej nieruchomości przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64; dalej "ustawa o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości", w skrócie "u.z.t.w.n."), do których odsyłała ustawa o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego, nie przewidywały instytucji odrębnej decyzji administracyjnej w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania, albowiem było ono wypłacane tylko na podstawie wykazów odszkodowań za grunty przejęte. Wobec tego jakakolwiek decyzja zapadła w tej kwestii wydana została bez podstawy prawnej. Słusznie zatem orzeczono o stwierdzeniu nieważności decyzji Naczelnika z [...] sierpnia 1979 r., gdyż brak było kompetencji do jej wydania według obowiązujących wówczas przepisów. Zarazem Wojewoda podkreślił, że decyzja ta nie jest wadliwa w sensie materialnym, albowiem jej treść czyni zadość obowiązkowi ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Wadliwość decyzji Naczelnika z [...] sierpnia 1979 r. jest czysto formalna i sprowadza się do braku przepisów, w oparciu o które decyzja mogłaby w ogóle zapaść. Analiza uzasadnienia tej decyzji pokazuje zaś, że odszkodowanie zostało ustalone i wypłacone zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami. W związku z tym stwierdzenie nieważności omawianej decyzji pozostało bez wpływu na prawidłowość ustalenia i zapłaty odszkodowania. Zachowana została w tej materii regulacja ustawowa, a jedynie forma jego przyznania była bezpodstawna. Stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika z [...] sierpnia 1979 r. sanowało jedyną wadę postępowania wywłaszczeniowego, jakim było wymierzenie odszkodowania na drodze decyzji administracyjnej, i w żadnym wypadku nie może być traktowane jako przesłanka do weryfikacji procesu wywłaszczeniowego, a w szczególności waloryzacji prawidłowo ustalonego i wypłaconego przed laty odszkodowania. W konsekwencji nie można, zdaniem Wojewody, uznać, że postępowanie wywłaszczeniowe w odniesieniu do przedmiotowej działki nie zostało dotychczas ukończone, oraz że na Staroście spoczywa obowiązek wydania decyzji o odszkodowaniu. W ocenie Wojewody decyzja Starosty został wprawdzie wydana z naruszeniem art. 107 § 3 w zw. z art. 8, art. 9 i art. 11 k.p.a., jednak uchybienia te nie miały wpływu na wynik sprawy. Na opisaną decyzję Wojewody skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł J. S. (dalej: "Skarżący"), domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji jako niezgodnej z prawem. Skarżący ponownie wskazał na prawomocny wyrok WSA o sygn. II SA/Kr 159/11, podkreślając istotne podobieństwo obu spraw. Zaznaczył, że organ II instancji w swojej decyzji nie odniósł się do argumentów uzasadnienia przywołanego wyroku. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte uzasadnieniu w zaskarżonej decyzji. Nadto zakwestionował podobieństwo niniejszej sprawy do sprawy o sygn. II SA/Kr 159/11 podkreślając, że kwestia rozpatrywana przez krakowski sąd dotyczyła postępowania, które ze swej istoty winno być zakończone decyzją administracyjną. Jej brak, wynikły ze stwierdzenia nieważności pierwotnej decyzji, zaowocował koniecznością wydania nowej decyzji w trybie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.; dalej: "ustawa o gospodarce nieruchomościami", w skrócie "u.g.n."). Tymczasem w niniejszej sprawie ustalono, że odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość nie mogło być ustalone mocą decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.; dalej: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji Sąd nie dopatrzył się przy jej wydaniu naruszeń prawa, które w świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. skutkowałyby koniecznością uchylenia albo stwierdzenia nieważności tego aktu, względnie stwierdzenia jego wydania z naruszeniem prawa. W szczególności, w ocenie Sądu, organy administracji wyczerpująco zebrały i wszechstronnie rozpatrzyły cały materiał dowodowy niezbędny do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i na tej podstawie dokonały prawidłowych ustaleń co do okoliczności faktycznych istotnych dla jej rozstrzygnięcia. Ustalenia te Sąd w pełni podziela i czyni integralną częścią swoich ustaleń oraz podstawą dalszych rozważań. Zresztą, okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy nie były i nie są pomiędzy stronami sporne. W szczególności nie kwestionuje się, że w związku z przejęciem przez Państwo w 1979 r. przedmiotowej nieruchomości doszło wówczas też do ustalenia i wypłaty na rzecz wywłaszczonych, J. i H. S., należnego odszkodowania. Spór ogniskuje się jedynie wokół zagadnienia prawnego – istnienia (bądź nie) podstawy prawnej do wydania nowej decyzji ustalającej odszkodowanie za przejęty przez Skarb Państwa grunt (działkę nr [...]), w miejsce decyzji Naczelnika z [...] sierpnia 1979 r., której nieważność została stwierdzona prawomocną decyzją Wojewody z [...] października 2011 r. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela stanowisko Wojewody, że brak podstaw prawnych do wydania takiej decyzji. Na przeszkodzie takiemu stwierdzeniu nie stoi argumentacja zawarta w przywołanym przez Skarżącego wyroku WSA o sygn. II SA/Kr 159/11. I to pomimo, że Sąd, co do zasady, przychyla się do poglądu Skarżącego, iż wyrok ten zapadł na tle analogicznego stanu faktycznego i prawnego. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podziela jednak poglądu prawnego, który legł u podstaw przywołanego rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, a w świetle którego odszkodowanie za grunt przejęty przez Skarb Państwa na podstawie art. 5 ust. 2 u.t.b.j.z. ustala się w drodze decyzji administracyjnej. Godzi się w tym miejscu zauważyć, że w okolicznościach niniejszej sprawy (inaczej niż w okolicznościach sprawy o sygn. II SA/Kr 159/11) kwestia ta została wyraźnie przesądzona prawomocnym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego – zapadłym dnia 12 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 878/10, oddalającym skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 lutego 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1634/09 (oba orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA") – w którym rozważano kwestię stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika z [...] sierpnia 1979 r. W uzasadnieniu tego wyroku skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego podzielił stanowisko sądu pierwszej instancji, że odszkodowania za grunty przejmowane przez Państwo na podstawie ustawy o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego wypłacane być powinny na podstawie "wykazów odszkodowań za grunty przejęte", nie zaś na podstawie decyzji o odszkodowaniu. W konsekwencji NSA uznał, że brak było podstaw prawnych do wydania decyzji administracyjnej o odszkodowaniu za nieruchomość przejętą na własność Państwa na podstawie art. 5 ust. 2 u.t.b.j.z. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie tylko, że w pełni podziela ocenę prawną zaprezentowaną w przywołanym wyroku NSA o sygn. akt I OSK 878/10, to jest nią ponadto formalnie związany, a to zgodnie z art. 170 p.p.s.a., w myśl którego orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Moc wiążąca orzeczenia, określona w cytowanym przepisie, w odniesieniu do sądów oznacza bowiem, że muszą one przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dane zagadnienie, nie może być już ono ponownie badane (por. wyrok NSA z 19.12.2012 r., I FSK 62/12, CBOSA). Wobec powyższego w okolicznościach niniejszej sprawy nie podlega kwestii, że przy przejmowaniu nieruchomości na podstawie art. 5 ust. 2 u.t.b.j.z. nie było podstaw prawnych do wydawania decyzji administracyjnych w przedmiocie odszkodowania, ani też w przedmiocie wywłaszczenia (por też wyrok NSA z 21.06.2007 r., I OSK 1158/06, CBOSA). Skoro tak, to wyeliminiowanie z obrotu prawnego decyzji Naczelnika z [...] sierpnia 1979 r. – ewidentnie wadliwej jako wydanej bez podstawy prawnej – nie pociąga za sobą konieczności wydania nowej decyzji w przedmiocie odszkodowania za przejętą nieruchomość. W konsekwencji nie sposób uznać, aby obecnie toczyło się jakieś postępowanie administracyjne w przedmiocie ustalenia odszkodowania, stanowiące kontynuację postępowania z 1979 r. Oznacza to, że w niniejszej sprawie nie może znaleźć zastosowania przepis art. 233 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który stanowi, że sprawy wszczęte, lecz niezakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie tej ustawy, prowadzi się na podstawie jej przepisów. Już z tego powodu brak zatem podstaw do zastosowania w niniejszej sprawie art. 129 ust. 5 pkt 1 tej ustawy, zgodnie z którym starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Gdyby jednak nawet przyjąć, że art. 129 ust. 5 pkt 1 u.g.n. ma zastosowanie do stanów faktycznych (wywłaszczeń) powstałych przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami bez względu na to, czy w chwili wejścia w życie tej ustawy postępowanie w danej sprawie było w toku, to w niniejszej sprawie i tak przepis ten nie mógłby znaleźć zastosowania. Wprost z jego brzmienia wynika bowiem, że dotyczy on jedynie sytuacji pozbawienia praw do nieruchomości "bez ustalenia odszkodowania". Tymczasem w niniejszej sprawie jest poza sporem, że przejęcie własności przedmiotowej nieruchomości przez Państwo w 1979 r. nastąpiło za odszkodowaniem, które zostało wówczas nie tylko "ustalone", ale i wypłacone. W tym stanie rzeczy organy administracji obu instancji prawidłowo odmówiły Wnioskodawcom ponownego ustalenia i wypłaty odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Sąd podziela przy tym ocenę organu II instancji, że uzasadnienie decyzji Starosty uchybia wymogom art. 107 § 3 k.p.a., jednak w stopniu pozostającym bez wpływu na wynik sprawy. Co więcej, w ocenie Sądu, zważywszy na pierwotną treść żądań Wnioskodawców, decyzja Starosty była obarczona innego jeszcze rodzaju wadą. Należy bowiem zauważyć, że w swych wezwaniach do zapłaty Wnioskodawcy wystąpili o odszkodowanie w związku ze stwierdzeniem nieważności decyzji Naczelnika z [...] sierpnia 1979 r. wskazując wyraźnie jako podstawę prawną swego żądania art. 4171 § 2 Kodeksu cywilnego. W myśl tego przepisu, jeżeli szkoda została wyrządzona przez wydanie prawomocnego orzeczenia lub ostatecznej decyzji, jej naprawienia można żądać po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu ich niezgodności z prawem, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej. Odnosi się to również do wypadku, gdy prawomocne orzeczenie lub ostateczna decyzja zostały wydane na podstawie aktu normatywnego niezgodnego z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą. Cytowany przepis należy odczytywać w kontekście generalnej reguły odpowiedzialności władz publicznych wysłowionej w przepisie art. 417 § 1 k.c., zgodnie z którym za szkodę wyrządzoną przez niezgodne z prawem działanie lub zaniechanie przy wykonywaniu władzy publicznej ponosi odpowiedzialność Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego lub inna osoba prawna wykonująca tę władzę z mocy prawa. Ponieważ do rozpoznawania roszczeń opartych na przepisach art. 417 i art. 4171 k.c. powołane są sądy powszechne, a nie organy administracji, to Starosta otrzymawszy wnioski ("wezwania do zapłaty") powołujące się jednoznacznie na te przepisy, winien – stosownie do treści art. 66 § 3 k.p.a. – zwrócić je Wnioskodawcom w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Rozpoznając zaś te wnioski i rozstrzygając o zawartych w nich żądaniach na gruncie przepisów prawa administracyjnego organ I instancji procedował w istocie poza granicami wniosków, wbrew zasadzie związania tymi granicami, a zatem wadliwie. Jednakże, w ocenie Sądu, zaskarżając decyzję Starosty z powołaniem się na rozważania i argumentację prawną zawarte w wyroku WSA o sygn. akt II SA/Kr 159/11, Wnioskodawcy w istocie zmodyfikowali podstawę prawną swych żądań. Stąd należy uznać, że Wojewoda zasadnie, i już w granicach tak zmodyfikowanego wniosku, merytorycznie rozpoznał sprawę oraz trafnie, pomimo wskazanych wyżej uchybień postępowania pierwszoinstancyjnego, utrzymał decyzję Starosty w mocy. Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił. MZ