II SA/Gl 656/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.), Sędzia WSA Piotr Broda, Protokolant starszy referent Aleksandra Gumuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi I. Z.(Z.) na czynność Starosty [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty za wydanie dowodu rejestracyjnego pojazdu oddala skargę. Wnioskiem z [...] r. I. Z. zwrócił się do Starosty [...] o zwrot pobranej od niego opłaty za wymianę dowodu rejestracyjnego. Wyjaśnił, że jest właścicielem pojazdu "A", który corocznie przechodził badania techniczne, dokumentowane wpisem w dowodzie rejestracyjnym. Przy ostatnim badaniu brak już było miejsca w dowodzie rejestracyjnym, wobec czego diagnosta wystawił stosowne dokumenty potwierdzające prawidłowy stan techniczny pojazdu. Dokumenty te stały się podstawą do wydania nowego dowodu rejestracyjnego, jednakże jego wydanie uzależniono od uiszczenia kwoty 86 zł, stanowiącej opłatę na wymianę dowodu rejestracyjnego. W ocenie wnioskodawcy pobranie tej opłaty nie było zasadne. Zastosowanie w sprawie znajduje bowiem w pierwszej kolejności nie rozporządzenie w sprawie opłat za wydanie dowodu rejestracyjnego, ale rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 27 września 2003 r. w sprawie szczegółowych czynności organów w sprawach związanych z dopuszczeniem pojazdu do ruchu oraz wzorów dokumentów w tych sprawach (Dz. U. z 2007 r., nr 137, poz. 968 ze zm.). Istotne znaczenie ma w szczególności przepis § 9 załącznika nr 1 do tego rozporządzenia. Dotyczy on właśnie wymiany dowodu rejestracyjnego w przypadku braku miejsca na kolejne wpisy dotyczące terminów badania technicznego i nie przewiduje pobranie za tę czynność opłaty. Za znamienne wnioskodawca uznał, że w pierwotnym brzmieniu § 9 odsyłał do odpowiedniego stosowania § 7 tego rozporządzenia, w którym regulowano pobieranie przez organ opłat określonych przepisami. Po zmianie treści § 9 rozporządzenia tego odesłania do odpowiedniego stosowania § 7 już nie ma. W związku z tym organ nie ma podstawy prawnej do pobierania opłaty w sytuacji, gdy dowód rejestracyjny jest wydawany z powodu braku miejsca na kolejne wpisy. Zgodnie z zasadą lex specialis derogat legi generali pierwszeństwo w sprawie mają przepisy rozporządzenia MI z 27 września 2003 r. w sprawie szczegółowych czynności organów w sprawach związanych z dopuszczeniem pojazdu do ruchu oraz wzorów dokumentów w tych sprawach (Dz. U. z 2007 r., nr 137, poz. 968 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem w sprawie szczegółowych czynności (...), a nie przepisy rozporządzenia w sprawie wysokości opłat za wydanie dowodu rejestracyjnego. Pismem z [...]r. Starosta [...] odmówił zwrotu pobranej opłaty. Wyjaśnił, że przedmiot sprawy został uregulowany w dwóch równorzędnych aktach prawnych: rozporządzeniu MI w sprawie szczegółowych czynności (...) oraz w rozporządzeniu MI z 22 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości opłat za wydanie dowodu rejestracyjnego, pozwolenia czasowego i tablic (tablicy) rejestracyjnych pojazdu (Dz. U. Nr 230, poz. 230 ze zm.), zwanym dalej rozporządzeniem w sprawie opłat. Pierwsze rozporządzenie reguluje czynności organów, drugie wysokość opłat. Brak jest podstaw prawnych do uznania, że wymiana dowodu rejestracyjnego ze względu na brak miejsca na nowe wpisy dotyczące badań technicznych jest wolna od opłat, takiego zwolnienia ustawa nie przewiduje. W sprawie nie można też powołać się na zastosowanie zasady lex specialis derogat legi generali. Ta odmowna odpowiedź Starosty [...] jest przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie sądowej. W aktach brak jest dowodu doręczenia jej stronie, niemniej pismem z [...]r. I. Z. wniósł pierwotnie zażalenie na tę odpowiedź. Postanowieniem z [...]r. SKO w Częstochowie stwierdziło niedopuszczalność zażalenia i wyjaśniło stronie, że właściwym trybem do kontroli tego aktu jest skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 52 § 3 w związku z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Na to postanowienie SKO I. Z. wniósł skargę do WSA w Gliwicach, która została oddalona prawomocnym wyrokiem tego sądu z 26 marca 2012 r. sygn. II SA/GL 122/12. Pismem z [...]r. I. Z. wezwał Starostę [...] do usunięcia naruszenia prawa i zwrotu żądanej opłaty. Kolejnym pismem z tego samego dnia zwrócił się nadto o przywrócenie terminu do wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. W dniu [...]r. Starosta pierwotnie odmówił przywrócenia terminu do dokonania tej czynności. W pierwszej kolejności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach postanowieniem z 10 maja 2012 r. sygn. II SA/GL 126/12 skargę na tę odmowę odrzucił, wskazał jednak, że odmowne pismo stanowi postanowienie o odmowie przywrócenia terminu, a wobec braku pouczenia o terminie jego zaskarżenia strona może złożyć wniosek o przywrócenie terminu do jego zaskarżenia. Skarżący zastosował się do uzyskanych pouczeń i w konsekwencji WSA w Gliwicach postanowieniem z 23 lipca 2012 r. sygn. II SA/GL 749/12 najpierw przywrócił skarżącemu termin do wniesienia skargi na postanowienie Starosty z [...] r., a następnie wyrokiem z 23 listopada 2012 r., sygn. II SA/GL 749/12 uchylił postanowienie Starosty. Po wyroku Sądu Starosta [...] postanowieniem z [...]r. przywrócił stronie termin do wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa w sprawie zwrotu opłaty za wydanie dowodu rejestracyjnego. W aktach brak jest dowodu doręczenia również tego postanowienia Starosty, natomiast skarżący pismem z [...]r., powołując się na to postanowienie, wzywa Starostę do załatwienia sprawy i zwrotu opłaty . Starosta nie odpowiedział na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa i pismem z [...]r. strona wniosła skargę do WSA w Gliwicach na czynność Starosty [...] z [...]r. odmawiającą zwrotu pobranej opłaty. W uzasadnieniu podtrzymała swoje stanowisko i argumentację przedstawioną w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa oraz we wniosku o zwrot. W szczególności zwrócono uwagę, że przepisy rozporządzenia MI w sprawie szczegółowych czynności (...) nie przewidują obowiązku ponoszenia takiej opłaty za wymianę. Reguła kolizyjna lex specialis derogat legi generali ma w sprawie zastosowanie, bo odnosi się właśnie do przypadku sprzeczności aktów równych rangą. Zastosowanie winien znaleźć ten akt, który w sposób bardziej szczegółowy reguluje daną kwestię, takim aktem jest rozporządzenie MI w sprawie szczegółowych czynności (...). Reguluje ono różne przypadki wydawania lub wymiany dowodu rejestracyjnego i precyzyjnie wskazuje kiedy organ pobiera opłatę (§ 1 ust. 1 pkt 3, § 2 ust. 7, § 5 ust. 1 pkt 4 załącznika nr 1 do rozporządzenia). Skoro w § 9 tego załącznika nie przewidziano pobrania opłaty, to nie jest ona należna. Na taki zamiar prawodawcy wskazują względy historyczne, rezygnacja z pierwotnego odesłania do stosowania § 7 załącznika nr 1. W odpowiedzi na skargę Starosta [...] wniósł o jej odrzucenie względnie oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów na rzecz organu. W uzasadnieniu opisał przebieg postępowań związanych ze sprawą. Podtrzymał swoje stanowisko o zasadności pobrania opłaty. Wskazał, że jej podstawę stanowi przepis art. 75 ust. 2 ustawy z 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm.), zwanej dalej ustawą. W piśmie procesowym z [...]r. skarżący zwrócił uwagę, że brak podstaw do odrzucenia skargi, albowiem została wniesiona w terminie, liczonym od postanowienia o przywróceniu terminu do wniesienia wezwania. Za błędne uznano także powoływanie się przez organ na przepisy ustawy, gdyż o podstawie pobierania opłaty stanowi rozporządzenie MI w sprawie szczegółowych czynności (...). Zarzucono, że organ nie odniósł się do skutków wynikających ze zmiany brzmienia § 9 załącznika nr 1 do rozporządzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Wniosek Starosty [...] o odrzucenie skargi nie został uzasadniony. Prawidłowo natomiast skarżący zwraca uwagę, że termin do wniesienia skargi na czynność Starosty z [...]r. został zachowany, należy go bowiem liczyć od przywrócenia stronie terminu do wezwania do usunięcia naruszenia prawa, co nastąpiło postanowieniem z [...]r. Brak jest dowodu jego doręczenia stronie, niemniej skarżący powołuje się na nie w piśmie z [...]r., wobec czego można uznać, że co najmniej od tego dnia strona powzięła wiadomość o przywróceniu terminu. Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zostało przez stronę zatem skutecznie złożone, co jest warunkiem dopuszczalności wniesienia skargi zgodnie z art. 52 § 3 p.p.s.a. Skarga została także wniesiona w terminie określonym w art. 53 § 2 p.p.s.a. Słusznie zwraca uwagę skarżący, że pismo Starosty z [...]r. nie stanowi odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, lecz odnosi się do problemu przywrócenia terminu, podobnie jak odpowiedź organu na wezwanie strony z [...]r., ta korespondencja dotyczy incydentalnej dla sprawy kwestii przywrócenia terminu. Wobec braku odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, skarga została wniesiona w terminie 60 dni od daty wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa, co w niniejszym przypadku należy liczyć od [...]r. Skarga wniesiona 28 lutego 2013 r. wpłynęła zatem w terminie. Nie była w sprawie kwestionowana sama kwalifikacja odmowy zwrotu odpłaty jako aktu z zakresu administracji publicznej dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W świetle uchwały NSA z 4 lutego 2008 r., I OPS 3/07, mimo że odnosi się ona do innego dokumentu wydawanego przy rejestracji pojazdu (karty pojazdu), kwalifikacja taka w przekonaniu Sądu jest prawidłowa. Mechanizm pobierania opłat i wydawania dokumentów jest w każdym z tych przypadków analogiczny. Mimo dopuszczalności i terminowości wniesionej skargi, nie jest ona jednak uzasadniona pod względem merytorycznym. Po pierwsze nie jest prawidłowe stanowisko skarżącego, że źródłem obowiązku poniesienia opłaty przez obywatela może być akt rangi wykonawczej, czyli rozporządzenie, obowiązki, w tym finansowe, mogą być na obywateli nakładane tylko aktami równymi rangą ustawie. Gdyby wyłączną podstawą do pobierania opłaty mogły być przepisy rozporządzenia, to sąd byłby zobligowany do uznania takiego rozwiązania za naruszające Konstytucję. Istnieje jednak w systemie prawa podstawa ustawowa w tym zakresie, istniała także w dacie poniesienia przez skarżącego opłaty, czyli [...]r. Jest to data, która ma w sprawie znaczenie dla ustalenia stanu prawnego, który miał zastosowanie w sprawie. Zgodnie z art. 75 ust. 2 ustawy dowód rejestracyjny, pozwolenie czasowe, zalegalizowane tablice (tablica) rejestracyjne i nalepka kontrolna są wydawane za opłatą oraz po uiszczeniu opłaty ewidencyjnej. Opłatę oraz opłatę ewidencyjną pobiera organ dokonujący rejestracji. Regulacja ta nie zawiera żadnych wyłączeń, jeżeli chodzi o przyczyny uzasadniające wydanie któregoś z tych dokumentów. Gdyby na poziomie ustawowym ustawodawca przewidział wyjątek, że w określonych przypadkach wymiany dowodu opłaty nie są pobierane, to wówczas między takimi regulacjami miałaby miejsce relacja lex generalis (zasada ogólna) i lex specialis (przepis szczególny wprowadzający wyjątek od zasady ogólnej), uzasadniająca brak obowiązku uiszczania opłaty w przypadku podpadającym pod działanie przepisu szczególnego. Na poziomie ustawowym takiego wyjątku (zwolnienia) jednak nie wprowadzono. Nie można go natomiast wyprowadzać z przepisów rozporządzenia, które jako akt stojący niżej w hierarchii aktów prawnych nie może modyfikować rozwiązań ustawowych. Do regulacji na poziomie aktów wykonawczych ustawodawca przekazał natomiast kwestię ustalenia wysokości opłat za wydanie dowodu rejestracyjnego oraz kwestię czynności podejmowanych przez organy w związku z dopuszczeniem pojazdów do ruchu i wzory stosowanych w tych sprawach dokumentów. Delegację ustawową w tym zakresie zawiera art. 76 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy. Na tej podstawie wydane zostały rozporządzenie MI z 27 września 2003 r. w sprawie szczegółowych czynności organów (...) oraz rozporządzenie MI z 22 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości opłat. Opacznie jednak skarżący postrzega relację między tymi dwoma rozporządzeniami. To, że są to akty równe sobie rangą nie jest wystarczającym warunkiem zastosowania reguły kolizyjnej lex specialis derogat legi generali. Koniecznym warunkiem jej powołania jest opisana powyżej relacja treściowa, jaka musi zachodzić pomiędzy aktami, polegająca na tym, że jeden z nich ustanawia zasadę ogólną, a drugi wyjątek od niej. Oba akty muszą zatem regulować pod względem przedmiotowym tę samą materię. Tymczasem wskazywane rozporządzenia w takim związku przedmiotowym nie pozostają, regulują różne sprawy i z tego powodu nie ma do nich zastosowania zasada lex specialis derogat legi generali. Lex specialis to nie jest przepis bardziej szczegółowo regulujący jakąś kwestię, jak wydaje się przyjmować skarżący, ale przepis (akt prawny) wprowadzający wyjątek od ogólnej zasady. W konsekwencji, skoro źródłem obowiązku nie jest w niniejszym przypadku rozporządzenie, ale ustawa, nie ma znaczenia fakt zmian wprowadzonych do brzmienia § 9 załącznika nr 1 do rozporządzenia w sprawie szczegółowych czynności (...) i w konsekwencji brak postanowień o tym, że organ pobiera stosowne opłaty przy wydawaniu dowodu rejestracyjnego z powodu braku miejsca na kolejne wpisy. Tak jak istnienie takich postanowień w brzmieniu § 1 ust. 1 pkt 3, § 5 ust. 1 pkt 4 czy § 7 pkt 2 załącznika nr 1 do rozporządzenia nie tworzy tego obowiązku dla obywatela, tak brak wykazania takiej czynności organu w § 9 tego załącznika nie oznacza zwolnienia z opłat i braku podstaw prawnych do ich pobrania. Rozporządzenie to, jako akt wykonawczy, zgodnie ze swoim przedmiotem, reguluje czynności organów, zaś załącznik nr 1 stanowi wprost instrukcję w sprawie rejestracji, służąc uregulowaniu czynności i toku procesowania organu, ale nie praw i obowiązków obywateli. Przewidując odpłatność wydania dowodu rejestracyjnego, ustawodawca upoważnił Ministra Infrastruktury do określenia wysokości opłat w rozporządzeniu. Jak dokumentuje to znajdujący się w aktach dowód wpłaty, skarżący uiścił opłatę z tytułu "DR, PC, ZL". Opisany przez skarżącego tok czynności oraz dokumentacja administracyjna wskazuje, że ostatniego wpisu w "starym" dowodzie rejestracyjnym diagnosta dokonał [...]r., oznaczając datę kolejnego badania na [...]r. [...]r. skarżący dokonał badania technicznego i zwrócił się [...]r. o wymianę dowodu rejestracyjnego z powodu braku miejsca na kolejne wpisy terminów badań technicznych. W tej sytuacji Starosta dokonał czasowej rejestracji decyzją z [...]r. i wydał pozwolenie czasowe na okres od 30 czerwca do 30 lipca 2011 r. Rejestracji pojazdu i wydania dowodu rejestracyjnego dokonano decyzją z [...]r. Ta sekwencja czynności oznacza, że w sprawie miała sytuacja uregulowana w § 10 ust. 3b w związku z ust. 3a rozporządzenia MI z 22 lipca 2002 r. w sprawie rejestracji i oznaczania pojazdów (Dz. U. z 2007 r., nr 186, poz. 1322 ze zm.), dotycząca wydawania pozwolenia czasowego. Skarżący uiścił opłatę za dowód rejestracyjny (DR), pozwolenie czasowe (PC) oraz znaki legalizacyjne (ZL) a także opłatę ewidencyjną w wysokości 1 zł. Wysokość opłaty poniesionej za dowód rejestracyjny znajduje uzasadnienie w § 2 pkt 1 rozporządzenia w sprawie wysokości opłat (54 zł), za pozwolenie czasowe w § 3 ust. 3 (18,50 zł), a za znaki legalizacyjne w § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia (12,50 zł). Wraz z opłatą ewidencyjną kwota wyniosła zatem 68 zł i w takiej wysokości wpłacił ją skarżący. Stanowisko Starosty o braku podstaw do zwrotu poniesionego wydatku w całości lub części jest wobec powyższego uzasadnione i nie narusza prawa. Na marginesie jedynie Sąd zauważa, że być może precyzyjne wyliczenie i przedstawienie przez organ stronie podstaw pobieranych opłat, służące realizacji zasady informowania, zamiast wdawania się w wieloetapowe spory, mogłoby uchronić zarówno stronę jak i organy państwa od prowadzenia długotrwałego postępowania. Mając na względzie przedstawione argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. sw