II SO/Gd 19/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok po rozpoznaniu w dniu 7 sierpnia 2013 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy z wniosku M. B. o wymierzenie grzywny A z siedzibą w G. z powodu nieprzekazania skargi dotyczącej bezczynności organu w sprawie udzielenia informacji publicznej postanawia: 1. wymierzyć A z siedzibą w G. grzywnę w wysokości 1000 zł (jeden tysiąc złotych) za nieprzekazanie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku skargi M. B. na bezczynność organu w sprawie udzielenia informacji publicznej; 2. zasądzić od A z siedzibą w G. na rzecz M. B. kwotę 357 zł (trzysta pięćdziesiąt siedem złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia 24 kwietnia 2013 r. (data stempla pocztowego) M. B. zwróciła się do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie o wymierzenie Spółce Akcyjnej grzywny z tytułu niezastosowania się przez organ do obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 21 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Wnioskodawczyni reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika procesowego podała, że pismem z 11 stycznia 2013 r. wystąpiła do S.A. Oddział w K. ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na bezczynność polegającą na nieudostępnieniu informacji publicznej na jej wniosek z dnia 13 czerwca 2012 r. Skarga wpłynęła do organu w dniu 24 stycznia 2013 r., przy czym pismem z dnia 16 kwietnia 2013 r. spółka odesłała skargę stwierdzając, że nie wykonuje zadań publicznych i nie jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w myśl ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Skarżąca domaga się również zobowiązania spółki do przesłania wskazanej skargi do sądu oraz zasądzenia na swoją rzecz kosztów postępowania. W odpowiedzi na wniosek . S.A. z siedzibą w G. Oddział w K. wniosła o jego odrzucenie z tego powodu, że podmiot S.A. Oddział w Koszalinie nie istnieje w obrocie prawnym, a właścicielem infrastruktury elektroenergetycznej, która zlokalizowana jest w granicach nieruchomości wskazanej we wniosku o udostępnienie informacji publicznej jest S.A. z siedzibą w G. Oddział Spółki znajdujący się w K. nie posiada zdolności prawnej, ani sądowej i nie może być stroną postępowania sądowoadministracyjnego. Postanowieniem z dnia 11 czerwca 2013 r. sygn. akt II SO/Sz 6/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził swą niewłaściwość i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnego w Gdańsku jako właściwemu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, zważył co następuje: Art. 54 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) stanowi, że organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi, przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. Stosownie zaś do treści art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. nr 112, poz. 1198) do skarg rozpatrywanych w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z tym, że przekazanie akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi. Przepis art. 55 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi z kolei, że w razie niezastosowania się przez organ do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6, tj. do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Z treści przytoczonego przepisu art. 55 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika, że jedną z przesłanek koniecznych do jego zastosowania jest, aby wskazana sankcja dotyczyła organu w rozumieniu przepisów tej ustawy, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi. W prawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zdefiniowano pojęcia organu. W piśmiennictwie przyjmuje się zaś, że organem w rozumieniu komentowanej ustawy jest każdy podmiot wykonujący administrację publiczną, a więc nie tylko organ administracji rządowej lub samorządu terytorialnego, ale także inny organ państwowy, jednostka organizacyjna czy osoba fizyczna, powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumienia do wydawania aktów i podejmowania czynności, o których mowa w art. 3 § 2 i 3 tej ustawy. Podstawowym zadaniem sądów administracyjnych, stosownie do art. 184 Konstytucji i art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) jest bowiem kontrola działalności administracji publicznej. Dlatego też podmioty, które tę działalność prowadzą w formach prawnych, określonych art. 3 § 2 i 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, mieszczą się w pojęciu organu w rozumieniu komentowanej ustawy (zob. M. Niezgódka-Medak (w:) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. LEX Warszawa 2009 str. 108). Dla oceny, czy S.A. jest w niniejszej sprawie podmiotem wykonującym administrację publiczną konieczne jest wyjaśnienie na kim spoczywa obowiązek udostępnienia informacji publicznej w myśl przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z art. 4 ust. 1 tej ustawy obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1. organy władzy publicznej, 2. organy samorządów gospodarczych i zawodowych, 3. podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, 4. podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, 5. podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Z powołanego przepisu wynika, że zobowiązane do udzielenia informacji publicznej zostały nie tylko władze publiczne lecz również podmioty wykonujące zadania publiczne, nie będąc organami władzy publicznej. W świetle art. 3 pkt 25 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (Dz. U. z 2012 r. poz. 1059), S.A. jako operator systemu dystrybucyjnego, jest przedsiębiorstwem energetycznym zajmującym się dystrybucją paliw gazowych lub energii elektrycznej, odpowiedzialnym za ruch sieciowy w systemie dystrybucyjnym gazowym albo systemie dystrybucyjnym elektroenergetycznym, bieżące i długookresowe bezpieczeństwo funkcjonowania tego systemu, eksploatację, konserwację, remonty oraz niezbędną rozbudowę sieci dystrybucyjnej, w tym połączeń z innymi systemami gazowymi albo innymi systemami elektroenergetycznymi. Obowiązki operatora systemu dystrybucyjnego wymienia art. 9c ust. 3 Prawa energetycznego, działalność przedsiębiorstwa energetycznego w tym zakresie dotyczy spraw publicznych w rozumieniu art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 25 lipca 2006 r. sygn. akt P 24/05 wskazał, że dostęp do zasobów energetycznych ma podstawowe znaczenie z punktu widzenia istnienia społeczeństwa i poszczególnych jednostek, suwerenności i niepodległości państwa – a zatem zapewnienia wolności i praw człowieka i obywatela. Dysponowanie zasobami energetycznymi warunkuje możliwość urzeczywistnienia dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, ma związek z zapewnieniem bezpieczeństwa obywateli i zasadą zrównoważonego rozwoju o której mowa w art. 5 Konstytucji. Obowiązkiem władzy publicznej jest zapewnienie bezpieczeństwa energetycznego kraju, a więc dążenie do zaspokojenia istniejących, jak i przewidywanych potrzeb energetycznych (OTK-A 2006/7/87, Dz.U.2006/141/1012, Lex nr 198687) W wyroku z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10 (LEX nr 737513) Naczelny Sąd Administracyjny wywiódł, że obowiązki operatora systemu dystrybucyjnego wymienia art. 9c ust. 3 ustawy prawo energetyczne i z pewnością działalność przedsiębiorstwa energetycznego w tym zakresie dotyczy spraw publicznych w rozumieniu art. 4 ustawy. Zawarte w tym przepisie formułowanie "zadania publiczne" jest pojęciem szerszym od "zadań władzy publicznej". Pojęcia te różnią się przede wszystkim zakresem podmiotowym bowiem zadania władzy publicznej mogą być realizowane przez organy tej władzy lub podmioty, którym zadania te zostały powierzone w oparciu o konkretne i wyrażone unormowania ustawowe. Pojęcie "zadanie publiczne" użyte w art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej zamiast pojęcia "zadanie władzy publicznej" użytego w art. 61 Konstytucji RP akcentuje element podmiotowy i oznacza, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy i bez konieczności przekazywania tych zadań. Tak rozumiane "zadanie publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie. Wykonywanie zadań publicznych zawsze wiąże się z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli. Nadto należy zauważyć, że budowa i utrzymywanie przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń stanowi cel publiczny w rozumieniu art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2010, nr 102, poz. 651 ze zm.). W świetle powyższych rozważań sąd uznał, że przedsiębiorstwo energetyczne, jakim jest S.A. wykonuje zadania publiczne w rozumieniu art. 4 ustawy i jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej w świetle ustawy o dostępie do informacji publicznej (zob. też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10, Lex nr 737513; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 grudnia 2012 r., sygn. akt IV SAB/Bd 87/12, dostępny http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z przedstawionych przyczyn bezczynność spółki na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej może podlegać kontroli sądu administracyjnego w myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Powołany przepis art. 55 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zawiera normę zmierzającą do dyscyplinowania organów administracji publicznej do terminowego wykonania obowiązków określonych w art. 54 § 2 tej ustawy. Celem grzywny, o której mowa w art. 55 § 1, jest pełnienie funkcji dyscyplinującej, a także funkcji represyjnej. Funkcja represyjna realizowana poprzez wymierzenie grzywny, o której mowa w wymienionym przepisie służy bowiem ochronie konstytucyjnego prawa do rozpoznania sprawy sądowej bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP). Poza tym grzywna z art. 55 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi pełni również funkcję prewencyjną, albowiem ukaranie grzywną służy zapobieganiu naruszenia prawa celem przewlekania postępowania sądowoadministracyjnego. Zasada szybkości postępowania jest zaś jedną z podstawowych zasad postępowania sądowoadministracyjnego (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 maja 2012 r., sygn. akt I OZ 328/12, Lex nr 1164456). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjęto, że przesłanką wymierzenia grzywny na podstawie art. 55 § 1 jest sam fakt nieprzekazania skargi sądowi administracyjnemu, bez względu na jego przyczyny (zob. również postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 2011 r., sygn. akt I OZ 719/11, Lex 965940), a przedmiot zaskarżenia określony w art. 55 § 1 obejmuje nie tylko zaniechanie przekazania sądowi skargi, odpowiedzi na skargę i akt sprawy, ale także zwłokę organu w dopełnieniu tej czynności (zob. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 listopada 2009 r., sygn. akt II GPS 3/09,ONSAiWSA 2010/1/2, Lex 530114). Ustalając wysokość grzywny sąd powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a więc miedzy innymi przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, a także czas jaki upłynął od wniesienia skargi oraz czy przed rozpatrzeniem wniosku o wymierzenie organowi grzywny organ ten obowiązek wypełnił i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu (zob. T. Woś, H. Knysiak – Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi,. Komentarz, Warszawa 2005 r., str. 259). W niniejszej sprawie sąd doszedł do przekonania, że wniosek M. B. o wymierzenie S.A. grzywny za nieprzekazanie do sądu skargi dotyczącej bezczynności organu w sprawie udzielenia informacji publicznej zasługuje na uwzględnienie. Skarga M. B. na bezczynność S.A. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej wpłynęła do tego organu, co jest niesporne, w dniu 24 stycznia 2013 r. Tym samym, stosownie do powołanego przepisu art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, termin do jej przekazania wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawami do sądu upływał dla organu w dniu 7 lutego 2013 r. Jest również niesporne, że przedmiotowa skarga nie została przekazana do sądu, lecz jak przyznaje spółka – została odesłana nadawcy. Określając wysokość grzywny sąd wziął pod uwagę, że organ w ogóle nie wykonał ciążącego na nim obowiązku. Powoływana w odpowiedzi na niniejszy wniosek okoliczność mylnego uznania, że SA nie jest organem w rozumieniu przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie stanowi przesłanki ekskulpującej, bo takich nie zawierają przepisy art. 54 i art. 55 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 55 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, postanowił wymierzyć Spółce Akcyjnej grzywnę w wysokości 1000 zł, uznając, że taka wysokość jest adekwatna w okolicznościach rozpoznawanej sprawy. Wobec uwzględnienia wniosku, sąd na podstawie art. 200 w związku z art. 205 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zasądził od S.A. na rzecz wnioskodawczyni zwrot kosztów postępowania, przyjmując, że na koszty te składa się uiszczony wpis sądowy w wysokości 100 zł oraz wynagrodzenie radcy prawnego ustalone na podstawie § 14 ust. 2 pkt 1c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490), wraz z dowodem opłaty od pełnomocnictwa, stanowiące kwotę 257 zł. Sąd nie uwzględnił wniosku w części żądającej zobowiązania spółki do przekazania sądowi skargi. Takiego orzeczenia nie przewiduje art. 55 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Natomiast w § 2 tego przepisu przewidziano, że jeżeli organ nie przekazał sądowi skargi mimo wymierzenia grzywny, sąd może na żądanie skarżącego rozpoznać sprawę na podstawie nadesłanego odpisu skargi, gdy stan faktyczny i prawny przedstawiony w skardze nie budzi uzasadnionych wątpliwości.