II SAB/Sz 67/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Makowska,, Sędzia NSA Iwona Tomaszewska, Protokolant Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi D. K. i R. K. na bezczynność Zarządu Powiatu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. Wnioskiem z dnia [...] D.K. i R.K., właściciele Prywatnego Policealnego Studium Zawodowego, Prywatnego Liceum Ogólnokształcącego Zaocznego dla Dorosłych i Prywatnego Liceum Uzupełniającego, zwrócili się do Starosty o udostępnienie informacji publicznej wynikającej z uchwały budżetowej i prowadzonej analityki szczegółowej, zgodnie z art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty, w zakresie wydatków bieżących na ucznia w szkole publicznej tego samego typu i rodzaju, za rok [...] i plan na rok [...], dla: liceum dla dorosłych zaoczne, liceum uzupełniające dla dorosłych zaoczne, studium policealne dla dorosłych zawody medyczne forma stacjonarna (opiekunka dziecięca, technik masażysta, opiekun medyczny), forma kształcenia zaoczna dla dorosłych (opiekun medyczny), studium policealne dla dorosłych zaoczne zawody niemedyczne. Wskazali iż, stawka na ucznia jest to iloczyn uczniów i wydatków bieżących według klasyfikacji budżetowej ujętej w planie danego roku. Pismem z dnia [...] Starosta Powiatu poinformował wnioskodawców o kosztach kształcenia uczniów w poszczególnych typach szkół w roku [...] i planowanych w [...]r. Dla szkoły liceum ogólnokształcące dla dorosłych w [...] r. wydatki wyniosły odpowiednio [...] zł i [...] zł, a na rok [...] planowane są w kwocie [...] zł i [...] zł. Dwie kwoty wydatków w tego typu szkole wynikają z faktu, iż Powiat prowadzi takie szkoły w różnych zespołach szkół. Różnica w koszcie utrzymania jednego słuchacza spowodowana jest m.in. różnymi kosztami eksploatacji budynków oraz struktury awansu zawodowego zatrudnianej kadry pedagogicznej. Dla szkoły typu uzupełniające liceum ogólnokształcące dla dorosłych wydatki na jednego ucznia w roku [...] wyniosły [...] zł, a na rok [...] planowane jest [...] zł. Koszt kształcenia ucznia w szkole policealnej, kształcącej w kierunkach niemedycznych w systemie zaocznym na rok [...] planowany jest w kwocie [...] zł, a w szkole policealnej kształcącej w kierunkach medycznych w systemie zaocznym (opiekunka medyczna) w kwocie [...] zł. Organ poinformował jednocześnie, że nie prowadzi szkoły policealnej w systemie stacjonarnym. W piśmie z dnia [...] zatytułowanym wezwanie do zaprzestania naruszenia prawa, wnioskodawcy wskazali, że odpowiedź uzyskana od organu jest zupełnie inna niż ta, której oczekiwali. Podanie kwoty ogólnej średnich szacunkowych kosztów utrzymania ucznia, według typów szkół jest zaprzeczeniem definicji wydatków bieżących określonych w art. 236 ust. 2 ustawy o finansach publicznych. Wnioskodawcy wezwali organ do zaprzestania naruszenia prawa materialnego art. 90 ust. 4 w zw. z art. 90 ust. ustawy o systemie oświaty oraz art. 236 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, podania ponownie informacji publicznej w zakresie określenia szkoły według adresu i zespołu szkół dla: uzupełniającego liceum ogólnokształcącego dla dorosłych, szkoły policealnej kształcącej w kierunkach niemedycznych w systemie zaocznym, szkoły policealnej kształcącej w kierunkach medycznych (opiekunka dziecięca) w systemie zaocznym. Podkreślili, że wnioskowali o informację o wydatkach bieżących na ucznia, według klasyfikacji budżetowej, a nie ogólnym koszcie kształcenia ucznia według typu i rodzaju szkół. Ponadto wskazali, że w uchwale budżetowej Powiatu z dnia [...] brak jest wydzielenia wydatków dotyczących finansowania liceum uzupełniającego oraz szkoły policealnej z wyszczególnieniem w szkole policealnej kierunków medycznych i niemedycznych. Skarżący zarzucili także, że w koszcie kształcenia ucznia nie uwzględniono podwyżek wynagrodzeń dla nauczycieli i administracji oraz wzrostu cen mediów w [...] r. Wnieśli o podanie metodologii wyliczenia wynagrodzeń nauczycieli, dyrekcji zespołu szkół, administracji, mediów, dokształcania nauczycieli, funduszu świadczeń dla pracowników i innych wydatków. Odpowiadając na wezwanie D.K. i R.K., Starosta w piśmie z dnia [...] podał dokładną nazwę i adres typów szkół, na które wskazywał w piśmie z dnia [...]. Poinformował wnioskodawców, że nie jest możliwe wydzielenie w ramach danego rozdziału klasyfikacji budżetowej wydatków, które dotyczą np. liceum uzupełniającego czy też zawodów medycznych i niemedycznych w ramach szkoły policealnej. Obowiązująca klasyfikacja budżetowa dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych, w dziale 801 - oświata i wychowanie, nie wydziela wydatków, które dotyczą finansowania liceum uzupełniającego czy szkoły policealnej kształcącej w kierunkach medycznych i niemedycznych. Przyjęta przez Starostwo Powiatowe metodologia, polega na kalkulowaniu wysokości wydatków bieżących proporcjonalnie do liczby godzin realizowanych w danej szkole. Ponadto Starosta dodał, że żaden przepis prawa nie nakłada obowiązku przyznania podwyżek dla pracowników administracji. Nie zgodził się z zarzutem, że podany koszt kształcenia ucznia nie uwzględniał podwyżek dla nauczycieli oraz wzrostu cen mediów w [...] r. Jego zdaniem, wysokość budżetu jednostki oświatowej jest ustalana zgodnie z uchwałą Zarządu Powiatu Nr [...] z dnia [...] w sprawie zasad ustalenia wielkości planów finansowych jednostek oświatowych, dla których organem prowadzącym jest Powiat [...]. D.K. i R.K., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, pismem z dnia [...] wnieśli za pośrednictwem organu, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na bezczynność Zarządu Powiatu w przedmiocie udzielenia informacji publicznej. Zdaniem skarżących, podjęte przez starostę czynności, wskazujące wydatki bieżące szkół publicznych w przeliczeniu na ucznia w poszczególnych typach szkół, naruszają interes prawny skarżących, tj. beneficjentów dotacji na cele oświatowe należnej na podstawie art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty, poprzez brak możliwości określenia sytuacji finansowej beneficjentów oraz weryfikacji podstaw ustalenia stawek dotacji, w latach 2012-2013, przyznanych skarżącym przez uprawnione do tego organy samorządu terytorialnego. Skarżący zarzucili Zarządowi Powiatu naruszenie art. 14 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez udostępnienie informacji publicznej w sposób niezgodny ze złożonym wnioskiem. W ocenie skarżących, Starosta nie uwzględnił form nauczania stosowanych we wskazanych przez skarżących szkołach. Jest to istotne, gdyż forma nauczania: zaoczna, dzienna, wieczorowa, ma wpływ na przyporządkowanie danej szkoły do danego jej rodzaju, a to z kolei ma wpływ na wysokość otrzymanej dotacji. Koszty kształcenia w szkole dla dorosłych w systemie stacjonarnym będą znacząco wyższe niż koszty kształcenia w szkole dla dorosłych w systemie zaocznym i powinno to być rozróżnione w wyliczeniu wydatków bieżących ponoszonych na ucznia danego rodzaju szkoły. Nadto, podana przez starostę informacja dotycząca wydatków bieżących szkół publicznych, w przeliczeniu na ucznia, ponoszonych w poszczególnych szkołach, nie stanowi w świetle dyspozycji art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty, wiążącej podstawy do wyliczenia kwot dotacji. Skarżący wskazali, że są organem prowadzącym szkoły w powiecie szczecineckim, który to powiat nie prowadzi szkół tego typu i rodzaju. Najbliższą jednostką samorządu terytorialnego prowadzącą takie szkoły jest Powiat, a zatem informacja o kosztach ponoszonych na jednego ucznia w tych szkołach ma istotne znaczenie. Ta wysokość może stanowić podstawę wyliczenia dotacji przysługującej skarżącym. Zarząd Powiatu, reprezentowany przez Starostę, w odpowiedzi na skargę opisał przebieg postępowania w sprawie i wniósł o jej oddalenie wskazując, iż na wnioski skarżących udzielał dokładnych wyjaśnień oraz że innych informacji w przedmiotowej sprawie nie posiada. Skarżący w piśmie z dnia [...] będącym uzupełnieniem skargi podnieśli, że odpowiedź na skargę zarządu powiatu różni się od odpowiedzi jakie uzyskali od organu, które załączyli do skargi. Do pisma załączono kopie pism: z Kuratorium Oświaty z dnia [...], kopię pisma Wicestarosty z dnia [...], adresowane do skarżących, dotyczące funkcjonowania Policealnej Szkoły dla Dorosłych wchodzącej w skład Zespołu Szkół Ponadgimnazjalnych, komputerowy wydruk z internetowej bazy orzeczeń wyroku WSA w Szczecinie z dnia 12 listopada 2008 r. sygn. akt I SA/Sz 337/08. Podnieśli także, że w efekcie ich działań Zarząd Powiatu zobowiązał się do ponownego przeliczenia wydatków bieżących na ucznia, określonych w art.90 ust.3 ustawy o systemie oświaty, ale pomimo upływu czasu nie skorygował błędnego wyliczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów, lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a, a w tym, obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w udzielaniu informacji publicznej na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r., nr 112, poz. 1198 ze zm.). Na wstępie należy zaznaczyć, że skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, ponieważ zgodnie z art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej. Z tych względów, skarga na bezczynność organu w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa lub wniesieniem zażalenia do organu wyższego stopnia (por. postanowienie NSA z dnia 31 marca 2008 r. I OSK 262/08, wyrok NSA z 24 maja 2006 r. I OSK 601/05, publ.: orzeczenia.nsa.gov.pl) Ustawa o dostępie do informacji publicznej określa obowiązki organu, do którego został złożony wniosek o udostępnienie informacji publicznej, wskazując w jaki sposób postępowanie powinno być zakończone. Podmiot, do którego złożono wniosek, jeśli wniosek ten dotyczy informacji publicznej, powinien albo udostępnić tą informację w formie czynności materialno-technicznej (art. 10 ustawy), albo w drodze decyzji odmówić jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 ustawy). Możliwe jest także umorzenie postępowania w drodze decyzji w trybie art. 16 ust. 1 w związku z art. 14 ust. 2 tej ustawy. Organ, do którego skierowano wniosek o udostępnienie informacji publicznej ma obowiązek podjąć jedną ze wskazanych form działania w terminie określonym w art. 13 ust. 1 ustawy. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności. Przedmiotem kontroli sądu w rozpatrywanej sprawie jest ocena czy Zarząd Powiatu, reprezentowany przez starostę, pozostawał w bezczynności w związku z wnioskiem D. i R. K., w którym domagali się wskazania wydatków bieżących na ucznia w wyszczególnionych szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju (liceum dla dorosłych zaoczne, liceum uzupełniające dla dorosłych zaoczne, studium policealne dla dorosłych stacjonarne zawody medyczne, studium policealne dla dorosłych zaoczne zawody niemedyczne) za lata 2012 i 2013. Nie ulega wątpliwości, że starosta jest, w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, organem władzy publicznej. W kontekście żądania skarżących, spoczywa na nim obowiązek udzielania informacji publicznej m.in. o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o trybie działania państwowych osób prawnych i osób prawnych samorządu terytorialnego w zakresie wykonywania zadań publicznych i ich działalności w ramach gospodarki budżetowej i pozabudżetowej (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. b). Przedmiot żądania określony we wniosku skarżących z dnia [...], mieści się w powyżej wskazanym zakresie informacji publicznej. Reprezentujący zarząd, Starosta pismem dnia [...] udzielił skarżącym odpowiedzi na ich wniosek, przedstawiając koszty kształcenia w przeliczeniu na jednego ucznia w 2012 r. i 2013 r. w wymienionych poszczególnych typach szkół, prowadzonych przez Powiat. W piśmie, będącym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, wnioskodawcy zażądali uzupełnienia podanych informacji o wskazanie metodologii naliczenia wykazanych stawek dotacji, gdyż ich zdaniem są one zaniżone. Należy jednak podkreślić, że kwestia ta nie była przedmiotem wniosku o udzielenie informacji publicznej z dnia [...]. Zakres pytania w nim zawartego wyznacza ramy kontroli sądu, który bada, jakie działania podjął organ administracji publicznej, będący adresatem wniosku. Starosta pismem z dnia [...], a więc w wymaganej prawem formie (art. 10 ustawy o dostępie do informacji publicznej), podał koszty kształcenia ucznia w typach szkół wskazanych przez skarżących. W ocenie sądu, udzielona przez Starostę informacja publiczna, jest informacją pełną i nie można postawić organowi zarzutu bezczynności w tym przedmiocie. Co prawda, informacja ta nie spełniła oczekiwań skarżących, jednakże dla ustalenia stanu bezczynności organu nie ma znaczenia merytoryczny sposób załatwienia wniosku strony i fakt jej niezadowolenia z załatwienia wniosku. Przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ani też ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej nie regulują bowiem procedury ewentualnego sprawdzania czy udzielona informacja publiczna jest zgodna z prawdą lub z obowiązującymi przepisami, czy też nie. Kwestia te mogą natomiast być przedmiotem innego postępowania (skarga do organu nadrzędnego, środek zaskarżenia decyzji lub uchwały itp.) i jak wynika z kopii pism załączonych do pisma będącego uzupełnieniem skargi, skarżący takie postępowanie przed właściwymi organami zainicjowali. W tym stanie rzeczy, wobec niestwierdzenia bezczynności Zarządu Powiatu, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.