II SA/Rz 463/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Robert Sawuła /spr./ Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka WSA Paweł Zaborniak Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] na uchwałę Rady Gminy Bojanów z dnia 28 grudnia 2012 r. nr XVII/150/2012 w przedmiocie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt -skargę oddala- Uchwałą z 28 grudnia 2012 r. nr XVII/150/2012, Rada Gminy Bojanów przyjęła program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Bojanów w 2013 r. w brzmieniu określonym w załączniku do tej uchwały (§ 1 cyt. uchwały), powierzając jej wykonanie Wójtowi Gminy Bojanów (§ 2 uchwały), określając, że podlega ona opublikowaniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym oraz że wejdzie w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia (§ 3 uchwały). Podstawę prawną uchwały stanowiły art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm., dalej: "Usg") oraz art. 11a ust. 1, 2, 5, 6 i 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 106, poz. 1002 z późn. zm., dalej: "Uoz"). Uchwałę opublikowano w Dzienniku Urzędowym Województwa Podkarpackiego z 6 lutego 2013 r. poz. 656. Pismem z 18 lutego 2013 r. (złożonym 21 lutego 2013 r.) Stowarzyszenie [...], działające przez jej Prezesa – H. D., wezwało Radę Gminy Bojanów do usunięcia naruszenia prawa wskazując, że w/w uchwała nie spełnia podstawowych wymogów przewidzianych prawem. Wzywające stowarzyszenie podało, że dyspozycja art. 11a Uoz ma charakter obligatoryjny i wszystkie wymienione tam elementy muszą zostać uregulowane w programie. Tymczasem uchwalony program miał nie zawierać w szczególności: 1) skonkretyzowania schroniska, do którego mają być kierowane bezdomne zwierzęta oraz wskazania, czy podpisano stosowną umowę w tym zakresie, 2) wskazania lecznicy, w której zapewniona zostanie całodobowa opieka weterynaryjna w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt, 3) konkretnego adresu gospodarstwa rolnego, do którego mają trafiać zwierzęta gospodarskie, 4) określenia sposobu wydatkowania środków finansowych przeznaczonych na realizację programu. 19 kwietnia 2013 r. Stowarzyszenie [...] (dalej także: stowarzyszenie) za pośrednictwem Rady Gminy Bojanów wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na opisaną na wstępie uchwałę, domagając się jej uchylenia w całości oraz zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi sformułowano zarzuty tożsame z zawartymi w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. Skarżące stowarzyszenie eksponując swój status jako organizacji pożytku publicznego prawo do wniesienia skargi na powyższą uchwałę czerpie z prawnej możliwości jej opiniowania, nadto powołano się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA) z 12 czerwca 2007 r., II OSK 339/07. Uchwale zarzucono naruszenie przepisów art. 11a ust. 2 pkt 1, 7 i 8 oraz art. 11a ust. 5 Uoz poprzez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Wójt Gminy Bojanów podał, że przed podjęciem zaskarżonej uchwały przeprowadzono procedurę zaopiniowania projektu programu przez zainteresowane organizacje, w tym przez skarżące stowarzyszenie. Po podjęciu uchwała została przekazana Wojewodzie Podkarpackiemu, a następnie opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Podkarpackiego, weszła w życie 20 lutego 2013 r. Podniesione przez stowarzyszenie zarzuty uznano za niezasadne. Uchwała ma spełniać wymogi określone w art. 11a Uoz, w szczególności określa sposób zapewnienia bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku, sposób wyboru gospodarstwa rolnego, do którego mają trafiać zwierzęta gospodarskie. Uchwała reguluje również zagadnienie zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt, jak też wysokość i sposób wydatkowania środków finansowych przeznaczonych na realizację programu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Kontrola sądowoadministracyjna prowadzona jest, pomijając wyjątki od tej reguły, wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem (por. art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), przy czym rozumie się, że chodzi tu zarówno o przepisy prawa materialnego, jak i procesowego. W niniejszej sprawie skarga podlega rozpatrzeniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ustawa z dn. 30 sierpnia 2002 r., Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwana dalej Ppsa). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego stwierdza nieważność uchwały w całości lub w części (por. art. 147 § 1 Ppsa). W niniejszej sprawie skarga została wniesiona na podstawie art. 101 Usg. Przepis powyższy stanowi następująco: "Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego" (ust. 1), "Przepisu ust. 1 nie stosuje się, jeżeli w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił" (ust. 2), "Skargę na uchwałę lub zarządzenie, o których mowa w ust. 1, można wnieść do sądu administracyjnego w imieniu własnym lub reprezentując grupę mieszkańców gminy, którzy na to wyrażą pisemną zgodę" (ust. 2a), "W sprawie wezwania do usunięcia naruszenia stosuje się przepisy o terminach załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym" (ust. 3), "W sprawach, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio art. 94" (ust. 4). Niesporne jest, że skarżące stowarzyszenie wniosło skargę we własnym imieniu, skarga została poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, w sprawie tej nie orzekał uprzednio sąd administracyjny. W judykaturze wielokrotnie wskazywano, że skarga wnoszona na podstawie art. 101 ust. 1 Usg nie daje podstawy do korzystania przez każdego z prawa do wniesienia skargi chociażby w interesie publicznym. Sąd w tym składzie podziela to stanowisko wyrażane w judykaturze, wedle którego skarga złożona w powyższym trybie nie ma charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 marca 2013 r., I OSK 1761/12, Baza Orzecznicza Lex nr 1311573). Skarżący musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jego konkretną, indywidualną sytuacją prawną. Musi on udowodnić, że zaskarżona uchwała poprzez naruszenie prawa jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną (wynikającą z konkretnie wskazanego przepisu prawa materialnego), pozbawia go przykładowo pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Jak to wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 19 czerwca 2012 r. (II OSK 790/12, Lex nr 1212683) naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia to naruszenie przysługującej podmiotowi z mocy prawa ochrony. Podstawą do wyprowadzenia tej ochrony są przepisy prawa materialnego, które regulują treść działania organów administracji publicznej, na mocy których kształtowane są uprawnienia lub obowiązki jednostki. Do wniesienia skargi na podstawie art. 101 Usg nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 30 maja 2012 r., II OSK 574/12, Lex nr 1217253). Prawo do wniesienia na podstawie art. 101 ust. 1 Usg skargi do sądu przysługuje podmiotowi, który wykaże naruszenie przez zaskarżoną uchwałę własnego interesu prawnego lub uprawnienia, a zatem w przypadku, gdy zaskarżona uchwała godzi w sferę prawną podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych, np. przez zniesienie, ograniczenie czy też uniemożliwienie realizacji jego uprawnienia lub interesu prawnego. Naruszenie zatem interesu prawnego lub uprawnienia to naruszenie przysługującej podmiotowi z mocy prawa ochrony. Podstawą do wyprowadzenia tej ochrony są przepisy prawa materialnego, które regulują treść działania organów administracji publicznej, na mocy których kształtowane są uprawnienia lub obowiązki jednostki. Przepisy prawa procesowego stanowią podstawę do wyprowadzenia interesu prawnego lub uprawnienia tylko w razie, gdy występuje bezpośredni związek z autorytatywną konkretyzacją uprawnienia lub obowiązku (por. cyt. uprzednio wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 czerwca 2012 r., II OSK 790/12). Sąd administracyjny rozpoznający skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego obowiązany jest zbadać, czy będąca przedmiotem skargi uchwała narusza prawnie chroniony interes prawny lub uprawnienie skarżącego, a nie interesy innych podmiotów. W realiach przedmiotowej sprawy Stowarzyszenie [...] w skardze wywodzi, że posiada status organizacji pożytku publicznego, jej statutowym zadaniem jest ochrona zwierząt, tym samym wszelkie naruszenia uprawnień zwierząt stanowią bezpośrednie naruszenie interesu prawnego stowarzyszenia. Podkreślono, że stowarzyszenie posiada uprawnienie do opiniowania projektu programu rad gmin dotyczącego opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt, a skoro tak, to nie można odmawiać mu prawa do zaskarżania uchwały, której nie opiniowała i której zarzuca naruszenie prawa. Ten ostatni wywód zaczerpnięto z motywów zawartych w uzasadnieniu wyroku NSA z 12 czerwca 2007 r. II OSK 339/07. Pełnomocnik strony skarżącej w trakcie rozprawy w aspekcie źródła uprawniającego stowarzyszenie do zaskarżenia uchwały Rady Gminy Bojanów powoływał się na treść statutu skarżącego stowarzyszenia i to, że obszarem jego działania jest terytorium całej Polski. W ocenie Sądu taka argumentacja nie dowodzi, że strona skarżąca posiada legitymację do wniesienia w trybie art. 101 ust. 1 Usg skargi na kwestionowaną uchwałę. Przede wszystkim dla wykazania, że skarżące stowarzyszenie byłoby uprawnione od skutecznego wniesienia skargi na uchwałę Rady Gminy Bojanów w przedmiocie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt, chybione jest powołanie się na argumentację zawartą w uzasadnieniu wyroku NSA z 12 czerwca 2007 r., II OSK 339/07 (Lex nr 341079). W wyroku tym NSA oceniając legitymację organizacji społecznej do zaskarżania uchwały w sprawie w przedmiocie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe i zwierzęta gospodarskie, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi, jak również zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku oraz w sprawie wyłapywania bezdomnych zwierząt wskazał m. in., że "ocena interesu prawnego fundacji i organizacji społecznych musi być powiązana z badaniem ich ustawowych oraz statutowych zadań i kompetencji, tym bardziej w przypadku gdy chodzi o ochronę zwierząt, które same swojego interesu prawnego i uprawnień bronić nie mogą. Z przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (...) wynika szczególna rola organizacji społecznych, których statutowym celem jest ochrona zwierząt". Dalej NSA eksponując, że skarżąca fundacja ma m. in. prawo do opiniowania uchwał rad gmin podejmowanych na podstawie powołanej ustawy, a skoro ma prawo do wyrażania opinii, to nie można jej odmawiać prawa do zaskarżania uchwały, której nie opiniowała i której zarzuca naruszenie prawa (podkr. Sądu). Przywoływanie wywodów zawartych w cyt. wyroku jest o tyle chybione w sprawie poddanej kontroli Sądu, albowiem skarżące stowarzyszenie opiniowało projekt uchwały Rady Gminy w Bojanowie. Z akt nadesłanych Sądowi wynika, że Sekretarz Gminy – A. K., działająca z upoważnienia Wójta Gminy Bojanów zwróciła się pismem z 6 listopada 2012 r. do Stowarzyszenia [...] o zaopiniowanie projektu programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt, pismo to doręczono w dniu 8 listopada 2012 r. (dowód doręczenia w aktach administracyjnych). Stowarzyszenie w imieniu którego działała prezes zarządu H. D., wyraziło swoją opinię (negatywną) w zakresie przedłożonego programu opieki pismem z 20 listopada 2012 r., lakonicznie stwierdzając, że przedłożony projekt uchwały nie spełnia wymogów wymaganych Uoz. W myśl art. 11 ust. 1 Uoz "Zapewnianie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gmin". Wedle z kolei art. 11a Uoz: "Rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt (ust. 1), "Projekt programu, o którym mowa w ust. 1, wójt (burmistrz, prezydent miasta) najpóźniej do dnia 1 lutego przekazuje do zaopiniowania: 1) właściwemu powiatowemu lekarzowi weterynarii; 2) organizacjom społecznym, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, działającym na obszarze gminy; 3) dzierżawcom lub zarządcom obwodów łowieckich, działających na obszarze gminy" (ust. 7), "Podmioty, o których mowa w ust. 7, w terminie 21 dni od dnia otrzymania projektu programu, o którym mowa w ust. 1, wydają opinie o projekcie. Niewydanie opinii w tym terminie uznaje się za akceptację przesłanego programu" (ust. 8). Rada Gminy Bojanów przed podjęciem stosownej uchwały w zakresie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt zwróciła się do Stowarzyszenia [...] o zajęcie opinii i stowarzyszenie to taką opinię wydało. W ocenie Sądu art. 11a ust. 7 Uoz zobowiązujący wójta (burmistrza, prezydenta miasta) do przekazania projektu programu, o którym mowa w ust. 1 cyt. przepisu, m.in. "organizacjom społecznym, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, działającym na obszarze gminy", może być źródłem interesu prawnego, ale tylko w granicach naruszenia prawa takiej organizacji do opiniowania danego projektu. W literaturze wskazuje się, że nie poddanie zaopiniowaniu projektu omawianej uchwały właściwym organizacjom społecznym (a także innym podmiotom określonym w art. 11a ust. 7 ustawy), a tym samym pozbawienie tych podmiotów uprawnienia przedstawienia własnej opinii powoduje, że uchwalenie aktu normatywnego następuje z pominięciem ustawowych wymogów proceduralnych, co z kolei stanowi istotne naruszenie prawa (por. J. Bobrowicz, Kwalifikacja aktu normatywnego jako aktu prawa miejscowego – na przykładzie uchwały w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt, "Administracja. Teoria-Dydaktyka-Praktyka" Nr 4(29)/2012, s. 42). Jeśli organizacja społeczna zajmuje stanowisko w sprawie projektu programu, o jakim mowa w art. 11a ust. 1 Uoz, to oznacza, że była podmiotem współuczestniczącym w procesie kształtowania treści takiego programu. Abstrahując, czy skarżące stowarzyszenie jest organizacją działającą na obszarze gminy Bojanów, bezspornie w sprawie projektu programu zajęło stanowisko. Dla oceny legitymacji do wniesienia skargi na uchwałę przyjmującą program, o którym mowa w art. 11a ust. 1 Uoz nie ma także znaczenia negatywna treść opinii stowarzyszenia, z istoty opinii wynika bowiem, że jest ona poglądem wyrażonym w określonej sprawie, a podmiot jej zasięgający nie jest związany stanowiskiem opiniodawcy. Stwierdzić przeto można uogólniająco, że skoro organizacja społeczna zajęła opinię i wyraziła tym samym stanowisko w kwestii programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, to nie przysługuje jej legitymacja skargowa w sprawie zakwestionowania uchwały rady gminy przyjmującej ten program. Z powyższych ustaleń, w ocenie Sądu, wynika że skarżące stowarzyszenie nie wskazało, aby inkryminowaną uchwałą Rady Gminy Bojanów naruszyć miano jego interes prawny lub uprawnienie. Zarówno treść samej uchwały, jak i brzmienie programu stanowiącego załącznik do niej, w żadnym razie nie wkraczają w sferę uprawnienia lub interesu prawnego skarżącego stowarzyszenia. Źródłem tego interesu prawnego nie mogą być ustalenia statutu skarżącego stowarzyszenia. Sąd nie dopatruje się tego źródła także w pozostałych, poza art. 11a ust. 7 Uoz, przepisach cyt. ustawy. Nie można tego interesu lub uprawnienia do wniesienia skargi sądowoadministracyjnej wywodzić, chociażby z tych przepisów, które określają m. in., że: "Organy administracji publicznej podejmują działania na rzecz ochrony zwierząt, współdziałając w tym zakresie z odpowiednimi instytucjami i organizacjami krajowymi i międzynarodowymi" (art. 1 ust. 3 Uoz), "Organizacje społeczne, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, mogą zapewniać bezdomnym zwierzętom opiekę i w tym celu prowadzić schroniska dla zwierząt, w porozumieniu z właściwymi organami samorządu terytorialnego" (art. 11 ust. 4 Uoz), "Organizacje społeczne, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, mogą współdziałać z właściwymi instytucjami państwowymi i samorządowymi w ujawnianiu oraz ściganiu przestępstw i wykroczeń określonych w ustawie" (art. 40 Uoz). Przywoływaniu motywów zwartych w wyroku NSA - II OSK 339/07, na rzecz wspierania stanowiska o interesie prawnym po stronie skarżącego stowarzyszenia, dającym legitymację do wniesienia skargi sądowoadministracyjnej, niezależnie od tego, że stan prawny i faktyczny sprawy, na tle której zapadł przywołany wyrok, był odmienny od występującego w przedmiotowej sprawie, musi towarzyszyć mu refleksja, że stanowisko zawarte w cyt. wyroku rozszerzające zakres pojęciowy określenia "interes prawny" i wiążące go ze statutowymi zadaniami organizacji zajmującymi się ochroną zwierząt, nie zostało powtórzone w innym orzeczeniach. Przeciwnie, w wyroku NSA z 13 marca 2012 r., II OSK 2334/11 (Lex nr 1251932) stanowiska tego zdecydowanie nie podzielono. Sąd w tym składzie podziela te poglądy judykatury, wedle których brak jest możliwości zaskarżenia przez organizację społeczną takiej uchwały, która nie dotyczy bezpośrednio interesów prawnych lub uprawnień tej organizacji, lecz dotyczy wyłącznie problematyki pozostającej w zakresie statutowych działań tej organizacji (por. wyrok NSA z 12 maja 2006 r., II OSK 1457/05, opublik. cbosa.nsa.pl). Powyższe okoliczności prowadzą do wniosku, że w ocenie Sądu skarżące stowarzyszenie nie wskazało naruszenia, o jakim mowa w art. 101 ust. 1 Usg, warunkującego przeprowadzenie merytorycznej kontroli przedmiotu zaskarżenia. To z kolei nakazywało oddalenie skargi na zasadzie art. 151 Ppsa.