II SA/Go 439/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Szumilas (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ireneusz Fornalik Sędzia WSA Sławomir Pauter Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi F.G. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie braku przesłanek do nakazania przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania budynku oddala skargę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego prowadził postępowanie administracyjne w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku składowo magazynowego z częścią socjalną, położonego na działce nr ewid. [...] na zakład prażenia słonecznika. Decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. znak [...] organ pierwszej instancji umorzył postępowanie administracyjne w sprawie, uznając je za bezprzedmiotowe. Na skutek odwołania F.G. (właściciela sąsiedniej nieruchomości), decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. Wojewódzki Inspektor nadzoru Budowlanego uchylił tę decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Zasadniczą przesłanką był brak jednoznacznych ustaleń, czy obecna funkcja przedmiotowego budynku odpowiada funkcji określonej w decyzji o pozwoleniu na budowę tego obiektu oraz decyzji udzielającej pozwolenia na jego użytkowanie. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. znak [...] PINB umorzył postępowanie administracyjne w sprawie zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku. Zdaniem organu pierwszej instancji obecny sposób użytkowania budynku jest zgodny z tym, który został określony w pozwoleniu na budowę wydanym [...] kwietnia 2002 r. przez Burmistrza, a następnie w decyzji PINB z dnia [...] stycznia 2004r. o pozwoleniu na użytkowanie. Postepowanie wyjaśniające, a w szczególności przeprowadzone oględziny nie wykazały, aby w przedmiotowym budynku doszło do jakiejkolwiek zmiany sposobu użytkowania. Działalność obecnie wykonywana w przedmiotowym budynku mieści się w pojęciu funkcji magazynowo-składowej. Brak jest podstaw do stwierdzenia by pełnił on funkcję produkcyjną, bowiem funkcja taka polega na wydobyciu oraz przetwarzaniu zasobów natury, tymczasem w przedmiotowym przypadku odbywa się jedynie porcjowanie i odważanie suchego już słonecznika do małych torebek – czynności te nie są produkcją czy przetwarzaniem słonecznika. Urządzenia, które mogłyby dawać podstawy do stwierdzenia zmiany sposobu użytkowania obiektu, (urządzenia mogące służyć do suszenia słonecznika, miejsce na podłączenie butli gazowych) zostały już usunięte i wywiezione z posesji. Natomiast urządzenie pakujące słonecznik zasilane jest instalacją elektryczną, zaś kompresor jest urządzeniem wspomagającym, który zasila automat pakujący. Według oświadczenia współwłaściciela budynku dostarczany jest do niego z zewnątrz suszony słonecznik, który następnie jest paczkowany, zaś paczkowanie nie wymaga czynności związanych z produkcją i przetwarzaniem. Ponadto służby takie jak Sanepid, Straż Pożarna, czy Inspekcja Pracy nie stwierdziły, aby obecna sytuacja dawała podstawy do jakichkolwiek zastrzeżeń co do prowadzonej działalności. W odniesieniu do przedmiotowego budynku brak było możliwości prowadzenia postępowania w oparciu o art. 71a prawa budowlanego, natomiast zasadne było zastosowanie art. 105 § 1 k.p.a. Przy czym sprawa dotycząca wykonania robót budowlanych w przedmiotowym budynku stanowiła przedmiotem odrębnego postępowania prowadzonego przez PINB. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł F.G.. Podniósł m.in., iż zaskarżona decyzja zawiera szereg nieprawdziwych stwierdzeń, po linii do prażenia słonecznika pozostał kompresor i ciąg do pakowania, w rejestrze budynek figuruje jako handlowo-usługowy, zamontowane w ścianie przedmiotowego budynku luksfery przenoszą hałas pochodzący z kompresora i maszyn na nieruchomość odwołującego się, dotychczasowe kontrole Policji i Straży Miejskiej potwierdzały fakt prowadzenia w zakładzie działalności w godzinach nocnych oraz w niedziele i święta. Zażądał przywrócenia stanu poprzedniego poprzez zamurowanie luksferów. Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] kwietnia 2013r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję w całości i jednocześnie w związku z art. 71a ust. 4 prawa budowlanego orzekł o braku przesłanek do wydania nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania przedmiotowego budynku. W ocenie WINB postępowanie zostało przeprowadzone prawidłowo, zaś obecna funkcja budynku odpowiada funkcji określonej w decyzji o pozwoleniu na budowę oraz decyzji udzielającej pozwolenia na jego użytkowanie, czyli funkcji składowo-magazynowej z częścią socjalną. W przedmiotowym budynku, w związku z obecnym sposobem korzystania z niego, polegającym na porcjowaniu i odważaniu suchego już słonecznika do małych torebek, nie doszło do zmiany warunków bezpieczeństwa przeciwpożarowego, powodziowego lub pracy, warunków zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych lub ochrony środowiska bądź wielkości lub układu obciążeń. Brak było zatem podstaw do uznania, że doszło do zmiany sposobu użytkowania budynku w świetle art. 71 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego. Jednakże WINB nie podzielił stanowiska organu pierwszej instancji, iż w sprawie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania. Z akt sprawy wynika bowiem, że PINB podjął czynności wyjaśniające w związku z wnioskiem F.G., który zgłosił fakt wykonania licznych robót budowlanych oraz zmiany przeznaczenia i sposobu użytkowania przedmiotowego budynku (przekształcenie budynku magazynowego w zakład produkcyjny w ruchu ciągłym) posadowionego na nieruchomości sąsiadującej z jego nieruchomością. Został on następnie dopuszczony przez organ do udziału jako strona zarówno w postępowaniu dotyczącym legalności robót wykonanych w omawianym budynku, jak i legalności zmiany sposobu jego użytkowania. Postępowanie zostało zatem wszczęte w związku z pismem o charakterze skargowym podmiotu będącego stroną postępowania. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych WINB zwrócił uwagę, że skoro postępowanie administracyjne toczyło się na wniosek podmiotu uznanego przez organ administracji za stronę postępowania, właściwym rozstrzygnięciem jest rozstrzygnięcie merytoryczne, a nie umorzenie postępowania na podstawie art. 105 k.p.a. Dotyczy to również sytuacji, gdy w wyniku przeprowadzonych czynności wyjaśniających doszło do ustalenia, że nie zaistniała przesłanka do uwzględnienia żądania strony. Umorzenie postępowania byłoby usprawiedliwione wówczas, gdyby wniosek pochodził od podmiotu nieuprawnionego, nie mającego przymiotu strony. Decyzja o umorzeniu postępowania, która zamyka drogę do wydania decyzji merytorycznej, z istoty swej zachowuje walor neutralności w kwestii oceny stosunku prawno-administracyjnego. Natomiast decyzja, w której organ po ustaleniu stanu faktycznego, dokonuje oceny istnienia przesłanek wydania decyzji i stwierdza brak podstaw do uwzględnienia wniosku, jest w istocie decyzją co do istoty sprawy, a nie decyzją formalno-procesową i winna przybrać formę rozstrzygnięcia merytorycznego. Zatem w związku z żądaniem F.G. dotyczącym przywrócenia przedmiotowego budynku do stanu pierwotnego organ powiatowy winien wydać rozstrzygnięcie merytoryczne, przy czym ewentualny brak naruszeń przepisów prawa budowlanego winien zostać wskazany również w drodze rozstrzygnięcia merytorycznego. W zaistniałej sytuacji zdaniem WINB właściwym rozstrzygnięciem w przedmiotowej sprawie było wydanie w ramach przepisu art. 71 a prawa budowlanego decyzji stwierdzającej brak przesłanek do jego zastosowania. W związku z tym działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. WINB uchylił w całości zaskarżoną decyzję. Przy czym zgromadzony w sprawie przez organ pierwszej instancji materiał dowodowy pozwalał na wydanie w sprawie rozstrzygnięcia merytorycznego przez organ odwoławczy. Na powyższą decyzję WINB F.G. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, kwestionując jej zasadność i zgodność z prawem. Zarzucił, że najpierw przebudowano obiekt bez zezwolenia czy zgłoszenia i przystąpiono do użytkowania w sposób odmienny od dotychczasowej funkcji, a później próbowano to zalegalizować, organy orzekające w sprawie nie przeprowadziły do końca wyczerpująco postępowania wyjaśniającego, zaś usankcjonowanie obecnego stanu jest sprzeczne z jego interesem i niezgodne z ustaleniami, jakie były warunkiem na wyrażenie zgody skarżącego na niezachowanie odległości dla przedmiotowego budynku od granicy działki skarżącego. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skarga okazała się niezasadna. Istota niniejszej sprawy sprowadzała się do rozstrzygnięcia, czy doszło do zmiany sposobu użytkowania budynku składowo magazynowego z częścią socjalną, położonego na działce nr ewid. [...] w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623 ze zm.). W myśl tego przepisu przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. W postępowaniu dotyczącym samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego obowiązkiem organu jest ustalenie czy taka zmiana sposobu użytkowania faktycznie nastąpiła i miała charakter samowolny. Ocena tych wszystkich elementów, w kontekście treści art. 71 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego stanowi zasadniczy element oceny, czy w sprawie doszło do zmiany sposobu użytkowania. Ustalenie, iż nastąpiła zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części sprowadza się zatem do wyjaśnienia, czy i w jakim zakresie podjęcie lub zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności związanej z jego użytkowaniem wpływa na zmianę wymagań stawianych obiektowi, związanych głównie z bezpieczeństwem jego dalszego, zmienionego użytkowania. Wymagania stawiane obiektowi zostały określone w art. 5 prawa budowlanego i uwzględniają wymienione w ust. 1 art. 71 tej ustawy warunki w zakresie bezpieczeństwa: pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Warunki te wskazują na niezbędny zakres działań, które powinny być prowadzone w związku ze zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Nie każda faktyczna zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego będzie w rzeczywistości zmianą sposobu użytkowania w rozumieniu art. 71 ust. 1 prawa budowlanego. W tym zakresie organ musi zbadać czy w wyniku zmiany faktycznego sposobu użytkowania danego obiektu lub jego części doszło do zmiany w zakresie określonych w art. 71 ust. 1 oraz art. 5 ustawy warunków technicznych oraz użytkowych danego obiektu (lub jego części). Zgodnie z art. 5 ust. 1 prawa budowlanego obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając spełnienie wymagań podstawowych dotyczących: bezpieczeństwa konstrukcji, bezpieczeństwa pożarowego, bezpieczeństwa użytkowania, a także odpowiednich warunków higienicznych i zdrowotnych oraz ochrony środowiska, ochrony przed hałasem i drganiami i odpowiedniej charakterystyki energetycznej budynku oraz racjonalizacji użytkowania energii. Stosownie zaś do treści art. 5 ust. 2 obiekt budowlany należy użytkować w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywać w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej, w szczególności w zakresie związanym z wymaganiami, o których mowa w ust. 1 pkt 1-7. Organ, dokonując oceny we wskazanym wyżej odnosi się nie tylko do przepisów szeroko rozumianego prawa budowlanego, obejmującego m.in. przepisy wykonawcze określające warunki techniczne obiektów, warunki ich użytkowania, ale także do innych przepisów, w tym określających warunki sanitarne, zdrowotne, przeciwpożarowe czy ochrony środowiska. Oceny czy doszło do zmiany sposobu użytkowania w rozumieniu przepisu art. 71 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego, należy dokonywać w porównaniu do sposobu użytkowania danego obiektu określonego w decyzji o pozwoleniu na budowę, ewentualnie w porównaniu do sposobu użytkowania wskazanego w późniejszych decyzjach np. w pozwoleniu na użytkowanie. Powyższy pogląd znajduje potwierdzenie w przytoczonym przez organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji orzecznictwie sądowym, m.in. w wyrokach NSA z 29 stycznia 1997 r., SA/Kr 337/96 (Prawo Gospodarcze 1997 nr 2, poz. 39, LEX nr 29642) oraz z 26 marca 1999 r., SA 532/97, LEX nr 46771). Przyjmuje się, że nie każda zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części jest prawnie relewantna (istotna), ale tylko taka, która wpływa na zmianę wymagań stawianych obiektowi, związanych głównie z bezpieczeństwem jego dalszego, zmienionego sposobu użytkowania (wyrok WSA w Lublinie z 18 października 2012 r., II SA/Lu 695/12, LEX nr 1234365). Ustalenie, iż nastąpiła zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części sprowadza się do wyjaśnienia, czy i w jakim zakresie podjęcie lub zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności związanej z jego użytkowaniem wpływa na zmianę wymagań stawianych obiektowi, związanych głównie z bezpieczeństwem jego dalszego, zmienionego użytkowania. Kontrolując legalność zaskarżonej decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz poprzedzającej ją decyzji PINB w kontekście wskazanych wyżej przepisów oraz w zakresie wynikającym z przepisu art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) Sąd uznał, że akty te nie naruszają prawa w stopniu skutkującym koniecznością wyeliminowania ich z obrotu prawnego. W szczególności za oparte na prawidłowych ustaleniach faktycznych i przekonująco uzasadnione należy uznać stanowisko organów, iż w okolicznościach rozpatrywanej sprawy, w związku z obecnym sposobem korzystania z tego obiektu polegającym na porcjowaniu i odważaniu suchego już słonecznika do małych torebek, nie doszło do zmiany warunków bezpieczeństwa przeciwpożarowego, powodziowego lub pracy, warunków zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych lub ochrony środowiska bądź wielkości lub układu obciążeń. Dodatkowo stanowisko orzekających w sprawie organów nadzoru budowlanego znajduje potwierdzenie w ustaleniach Państwowej Straży Pożarnej, Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego oraz Powiatowej Inspekcji Pracy nie wykazały, aby w zakładzie była prowadzona działalność produkcyjna polegająca na przetwarzaniu – prażeniu ziaren słonecznika, a co za tym idzie, aby doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu w rozumieniu art. 71 ust. 1 prawa budowlanego. Odnosząc się z kolei do argumentacji podnoszonej przez skarżącego w toku postępowania administracyjnego oraz zawartej w odpowiedzi na skargę należy zwrócić uwagę, że sytuacje, o których mowa w kopiach znajdujących się w aktach sprawy notatek policyjnych (praca zakładu w godzinach nocnych, w tym prażenie słonecznika), a także stwierdzone przez organ fakty (że cała linia technologiczna do prażenia słonecznika, w tym służący do tego piec i butle gazowe znajdowały się na terenie zakładu), miały miejsce kilka lat temu. Od tego czasu PINB kilkakrotnie przeprowadził oględziny zakładu i nie stwierdził już tam obecności pieca, butli gazowych i części przewodów wentylacyjnych potrzebnych do odprowadzania ciepłego powietrza, pochodzącego z prażenia słonecznika. Natomiast działalność, która od tego czasu jest prowadzona w omawianym budynku (porcjowanie i odważanie słonecznika poddanego już wcześniej obróbce termicznej do małych torebek) nie może zostać zakwalifikowana do działalności produkcyjnej. W toku przeprowadzonego postępowania dowodowego nie ujawniła się też żadna okoliczność pozwalająca na przyjęcie, aby znajdujące się w budynku kanały po warsztacie samochodowym były obecnie używane i wykorzystywane w działalności zakładu. Zostały one zabudowane płytami i ich obecność nie ma związku z prowadzoną obecnie w zakładzie działalnością. Z kolei kwestia ewentualnej konieczności nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych została rozstrzygnięta odrębnymi decyzjami PINB oraz Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Decyzja tego ostatniego organu również została zaskarżona przez F.G. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i będzie podlegać odrębnej kontroli sądowej (pod warunkiem spełnienia warunków dopuszczalności skargi). Z uwagi na brak po stronie orzekających w sprawie organów administracyjnych naruszeń prawa materialnego lub przepisów postępowania skutkujących koniecznością wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego, skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. należało oddalić.